Sentencia Definitiva N° 47/2022

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 17 de febrero de 2022. No. 47 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “DOW AGROSCIENCES LLC con ESTADO. MINISTERIO DE GANADERÍA, AGRICULTURA Y PESCA. Acción de nulidad” (Ficha No. 115/2018). RESULTANDO : I) Con fecha 16 de marzo de 2018 compareció la parte actora y dedujo demanda anulatoria en contra de la denegatoria ficta de la petición por ella presentada el 16 de diciembre de 2016 ante la Dirección General de Servicios Agrícolas (DGSA) del MGAP, por la cual denunció la ilegitimidad y solicitó la revocación del registro No. 4471, para el producto que lleva el nombre comercial “DICLOPLUS 84 WG” , concedido a la firma CALISTER S.A. En lo medular de su embate, manifestó que el Registro No. 4471 es ilegítimo, viola la normativa que rige en la materia, Decreto No. 317/007, así como el Instructivo del mismo, Resolución No. 27 del 16 de julio de 2008; y que la empresa formuladora del producto cuestionado no posee autorización de uso, fabricación y comercialización en el país de origen o exportación. Apuntó, en este sentido, que la empresa china JIANGSU FLAG CHEMICAL INDUSTRY CO. LTD., que aparece indicada como la formuladora del referido producto, ha manifestado en forma expresa que no tiene autorización ni licencia en China para producir, formular, fabricar, envasar ni vender productos que contengan “diclosulam”, como tampoco tiene autorización ni licencia para exportar dichos productos a Uruguay. Relató que la empresa accionante posee su casa matriz en Indianápolis, Indiana, Estados Unidos, y es líder global en la provisión de productos para el control de plagas agrícolas y de biotecnología, y que el “diclosulam” es un nuevo herbicida creado y desarrollado por DOW, perteneciente al grupo químico triazolopirimidina sulfonanilida, que se utiliza para controlar malezas de hoja ancha en el cultivo de soja y plantaciones forestales de pino, y en áreas de producción de arroz, encontrándose registrado en Uruguay ante la DGSA bajo la denominación SPIDER®, el cual actúa como inhibidor de la enzima ALS, manifestándose su sintomatología en las malezas sensibles mediante clorosis, detención del crecimiento y posterior muerte. Así, DOW vende, fabrica y formula el producto, y lo comercializa en el mercado interno por la firma RUTILAN S.A. Entendió que la existencia y persistencia ante la DGSA de un registro ilegal para un producto conteniendo el principio activo “diclosulam” – no fabricado, ni formulado, ni comercializado por DOW – y que no cumple con la normativa sustantiva de registro impuesta por el Decreto No. 317/2007 y su reglamentación, ocasiona un daño directo jurídico y patrimonial al accionante. Sostuvo que la DGSA es la policía de los productos fitosanitarios, y que, como tal, tiene el poder-deber de controlar que los registros se otorguen conforme a derecho. Indicó, en esta línea, que el registro de producto No. 4471 fue otorgado contrariando la normativa vigente en materia de los referidos productos. Afirmó que no existe en China ninguna compañía autorizada -por ICAMA o el MIIT - para la fabricación, venta o exportación de productos con el principio activo “diclosulam”. Asimismo, remarcó que se realizó consulta de información pública al Ministerio de Agricultura de China, el cual dejó constancia de que no se ha emitido ningún certificado de registro o licencia de producción de “diclosulam” para ninguna empresa China, y que por su parte, la actora, no ha autorizado a ningún tercero a fabricar o exportar a Uruguay productos o formulaciones conteniendo su principio activo “diclosulam”. Por lo tanto, concluyó que cualquier producto conteniendo el principio activo “diclosulam” proveniente de China, no se origina ni se encuentra autorizado por DOW. Agregó que, de la declaración del 9 de agosto de 2016, surge que la empresa JIANGSU FLAG CHEMICAL INDUSTRY CO. LTD., enterada de la información de Registro No. 4471, declaró y aseguró que no está autorizada ni posee licencia para producir, formular, fabricar, envasar ni vender productos que contengan “diclosulam”. Consideró que el Decreto No. 317/007 determina los presupuestos de hecho e informaciones que deben estar presentes para que la DGSA autorice el registro de un producto fitosanitario, y que la documentación debe ser veraz y exacta; y adujo que CALISTER S.A. omitió un requisito esencial, esto es, la presentación de una “autorización de uso, formulación y/o comercialización de origen”, en debida forma, por lo que el acto administrativo que autorizó el registro del producto tiene un error insubsanable en los motivos, que determina su invalidez. Concluyó, luego de ahondar en que la documentación presentada al momento de formular la petición y el presente accionamiento anulatorio fue legítimamente obtenida, que el acto de autorización de registro dictado por la DGSA viola el principio general de verdad material, en cuanto fue dictado en base a una declaración falsa e inexacta, y que no refleja la realidad de los hechos. Por otra parte, expresó que, al no existir resolución expresa de los recursos interpuestos, resulta de aplicación la presunción simple de ilegitimidad del acto impugnado a su favor, prevista en el inciso segundo del art. 6 de la Ley No. 15.869. En definitiva, por estos argumentos, solicitó el amparo de la demanda y la consecuente anulación del acto impugnado (fs. 2 a 21). II) Corrido el traslado de precepto compareció, en representación del Estado - Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca, el Dr. William Harguindeguy, quien contestó la demanda impetrada de forma contradictoria y bregó por la solución confirmatoria del acto en causa. En lo central, adujo que la actora carece de legitimación activa en la causa. Sobre el particular, señaló que la empresa promotora no es titular de ningún registro en Uruguay para la comercialización de ningún producto con el principio activo “diclosulam”, tal como surge de la información pública que figura en la página web del MGAP. Afirmó que, en todo caso, la legitimación en la causa podría corresponderle a RUTILAN S.A., ya que es la única empresa que tiene registro de comercialización de productos que contienen el principio activo “diclosulam” en el territorio nacional. Sobre los agravios de corte sustancial, sostuvo que el MGAP actuó conforme a derecho, en estricto cumplimiento de la normativa vigente. En este derrotero, expuso que la empresa CALISTER S.A. cumplió cabalmente con el literal c) del artículo 2º del Decreto No. 317/007 y con el instructivo No. 27, pues la normativa fija como requisitos a fin de solicitar el registro del producto una declaración del fabricante o formulador y que la autorización deba ser emitida por una entidad, no requiriéndose que la misma sea una autoridad pública, como lo entiende la accionante. Al respecto, indicó que la actora pretende hacer valer el Decreto No. 34/987, el cual se encuentra derogado por el propio Decreto No. 317/007, y que exigía, en cuanto al requisito que nos ocupa, un “certificado oficial”, lo cual fue derogado, exigiéndose hoy día sólo un certificado de la entidad que otorgó la autorización. Por dicha razón, consideró que exigir que esa entidad sea oficial es un requisito que no está previsto en la norma. Más adelante, argumentó que el registro de plaguicidas a cargo del MGAP no tiene y no apunta a resolver conflictos entre empresas por sus productos, sino que tiende a la constatación, análisis y estudio de que los productos que ingresan al mercado local sean aptos y si cuenten con las advertencias necesarias para el usuario. Las discusiones entre empresas por la propiedad o derechos de los productos o principios activos, excede su ámbito de competencia, pese a lo cual, se realizan los mayores esfuerzos a efectos de lograr la cristalinidad y transparencia al registro. Expresó que esos conflictos deben dilucidarse en otro ámbito y entre los propios interesados. En suma, luego de solicitar la citación como tercero de CALISTER S.A, en virtud de que las resultancias de autos pueden perjudicar sus derechos, peticionó por la desestimatoria de la demanda (fs. 29 a 34 vto.). III) Por Decreto No. 3831/2018 se dio noticia del pleito al tercero denunciado, que compareció a fs. 40 y dedujo tercería coadyuvante con la Administración demandada. En prieta síntesis, posteriormente a argumentar que la actora carece de legitimación activa en la causa, manifestó que no es cierto que para registrar el principio activo “diclosulam” se necesite autorización de alguna entidad pública de China. Por otra parte, sostuvo que ninguna persona debe solicitar autorización a la pretensora para fabricar o exportar al Uruguay los productos en cuestión, pues AGROSCIENCE no tiene la titularidad de ninguna patente sobre el principio activo, dado que éste se encuentra en el dominio público. Afirmó, así, que CALISTER S.A. ha cumplido con la normativa y los requisitos nacionales e internacionales con relación al registro concedido por el MGAP (fs. 40 a 45 vto.). IV) Abierto el juicio a prueba por Decreto No. 7188/2018 (fs. 58), las partes produjeron la que obra agregada y certificada a fs. 140. IV) Las partes alegaron por su orden, haciéndolo la actora de fs. 157 a 197 y la demandada de fs. 200 a 212 vto. V) El Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, mediante Dictamen No. 127/2021, aconsejó no hacer lugar a la demanda y confirmar el acto resistido (fs. 223 y ss.). VI) Por auto No. 1539/2021 (fs. 226) se citó para sentencia, la que se acordó en legal y oportuna forma, previo estudio de los Sres. Ministros. CONSIDERANDO : I) Desde el punto de vista formal se han cumplido adecuadamente los requisitos exigidos por las normas respectivas para habilitar el presente accionamiento anulatorio. II) El Tribunal, por unanimidad de sus integrantes naturales y en concordancia con lo dictaminado por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, procederá a desestimar la demanda y a confirmar el acto objeto de impugnación. III) Sobre la falta de legitimación causal activa esgrimida por la demandada y el tercerista. La legitimación en la causa ha sido identificada por la doctrina especializada como un presupuesto de la sentencia de mérito, que implica un análisis en forma previa a ingresar al fondo del asunto. En este caso, los cuestionamientos de la demandada y la tercerista no resultan de recibo, pues como fuera sustentado en la reciente sentencia No. 571/2020, la empresa actora, en tanto fabricante de un producto con el ingrediente activo “DICLOSULAM”, es titular de un interés directo, personal y legítimo que le habilita a perseguir, mediante el presente intento anulatorio, la supresión del acto presuntamente antijurídico. En dicha sentencia, el Tribunal, en términos perfectamente reeditables a la emergencia, sostuvo: La actora afirma que es la creadora del principio activo “diclosulam”; que fabrica, formula y comercializa un herbicida que lo contiene (bajo la marca SPIDER), y que exporta y comercializa el mismo con destino a Uruguay hace años por importantes volúmenes y cifras económicamente muy significativas. Así, sostiene que es titular de un interés directo, personal y legítimo en la anulación de un registro otorgado en forma ilegal para un producto herbicida competidor. La circunstancia alegada de ser fabricante de un producto con el mismo principio activo resultó acreditada. Así, a fs. 33 de la carpeta rosada en 89 fs., luce agregada la constancia de registro a nombre de RUTILAN S.A., del herbicida con ingrediente activo Diclosulam 84%, de nombre comercial SPIDER, y cuyo fabricante es Dow AgroSciences LLC. Ciertamente no es condición para ostentar legitimación activa en este proceso, ser titular de un registro en nuestro país, sino acreditar que posee un interés directo, personal y legítimo en la causa. Resulta claro que la concesión de registro a otra empresa, produce efectos sobre la esfera de derechos e intereses de la actora desde que se suma al mercado local un nuevo competidor. Tampoco resulta exigible en esta instancia principal acreditar un perjuicio actual, puesto que su ausencia no quita que, en el futuro, no sea concreto. Es decir, la nota de directo que debe revestir el interés que se invoca, deriva del hecho de ser afectado -hoy o mañana- por el acto encausado y no otro, lo que sucede en el caso. Siguiendo a DURAN MARTÍNEZ, quien, al respecto, ha dicho: “De manera que el calificativo “directo” por oposición a “indirecto”, rechaza así lo eventual pero no necesariamente lo futuro. Si lo futuro es inequívoco no vemos por qué no debe comprenderse. Creemos que la expresión “directo” refiere al nexo causal y no al momento en que se produce la lesión del interés. Lo importante es que la lesión se produzca por el acto jurídico correspondiente sin que interese si ella es hoy o mañana” (DURÁN MARTÍNEZ, A., “Contencioso Administrativo”, Fundación de Cultura Universitaria, Montevideo, 2007, ps. 117 y 118). (…) dichas consideraciones trasuntan en la futura y cierta afectación de la esfera de derechos de DOW Agrosciences LLC, en tanto y en cuanto la existencia de un nuevo competidor en el mercado que participa en su mismo tramo de productos le afecta de forma directa ” (El resaltado no pertenece al original). IV) Sobre la legitimidad de la desestimatoria en causa. Sobre el aspecto sustancial de la controversia, la Corporación considera que no asiste razón a la demanda, por cuanto la Administración acreditó haber actuado de conformidad con el marco normativo vigente. En el fallo aludido supra, el Tribunal tuvo oportunidad de analizar una cuestión idéntica a la ventilada en estos obrados. En aquella oportunidad, precisamente, se sostuvo: “En cuanto al fondo del asunto, la actora funda la ilegitimidad que denuncia en la falta de autorización válida para el registro. El Decreto 317/007 en su artículo 2º establece: “Toda solicitud de registro de productos fitosanitarios fabricados o formulados en el extranjero deberá presentarse acompañada de una declaración del fabricante y/o formulador en la que conste: a. Datos del ingrediente activo: características del ingrediente activo, indicando y aportando información técnica que avale: - Pureza mínima del principio(s) activo(s) en el/los productos(s) técnico(s) e impurezas, indicando su(s) concentración(es) máxima(s). - Análisis de impurezas correspondientes a 5 batches diferentes. - Características físicas y químicas del ingrediente activo (producto grado técnico). b. Características del producto formulado indicando y aportando información técnica que la avala: - Composición química - Porcentaje de ingrediente activo - Tipo de formulación del producto - Características físicas y químicas de la formulación c. Autorización de uso, formulación y/o comercialización en el país de origen, según corresponda, indicando número de autorización y entidad que la otorgó. d. Datos de la empresa local a la que suministra la información (nombre, domicilio legal, teléfono)” (El destacado no luce en el original). Ahora bien, la actora insiste en dos aspectos, a saber: 1) que el fabricante del producto registrado por DAPAMA URUGUAY S.A. “Jiangsu Flag Chemical Industry Co. Ltd” no presenta autorización conforme a la norma; y 2) que la autorización exigida debe ser emitida por “entidad competente”, y así enumera cuáles son las entidades a su juicio competentes en China para otorgar autorizaciones. No se comparte su temperamento. Entiende el Tribunal que no existe exigencia reglamentaria sobre que la entidad que confiere la autorización deba ser pública y/o una de las que fuera consignada por la actora en su demanda. En efecto, de acuerdo a la redacción de la normativa citada ut supra, cabe apuntar que la autorización aludida en el literal “c” de la norma transcripta puede ser emitida tanto por una entidad pública como por una privada. Ello, además de reposar en el principio de que donde no distingue el legislador no debe hacerlo el intérprete, encuentra respaldo en la evolución que la normativa ha padecido a lo largo del tiempo (vide redacción del derogado Decreto Nº 34/987 que exigía la autorización por una entidad pública,); amén de compartir el análisis que acerca de la mentada evolución de la normativa vigente respecto a dicho requisito, realizaron en sus libelos de comparecencia tanto la demandada como la tercerista, remitiendo al informe del Profesor Dr. Augusto Durán Martínez (fs. 35 y 48 a 49 infolios, y 124 a 139 A.A. Pieza en 148 fs.). En consecuencia, corresponde concluir que la Administración cumple con requerir que el solicitante del registro, declarare la existencia de autorización, su número y entidad que la otorgó en el país de origen. Y en ese sentido, a fs. 91 de los A.A., Pieza en 123 fs., luce agregada copia de declaración (en inglés) de la fabricante del producto, Jiangsu High Hope International Group, cuyo registro se impugna, donde manifiesta tener autorización con número de licencia emitida por Nanjing Administration for Industry and Commerce of P.R. China, y autorizando a DAPAMA URUGUAY S.A., a usar dicho documento para registrar el producto, cuyo origen se ventila en autos. De manera que no surge probado, conforme era la carga de la accionante, que el registro cuestionado se hizo en ausencia de autorización, en los términos exigidos por la normativa que rige el caso. En definitiva, la resolución impugnada resulta legítima, razón por la cual se irá al rechazo de la demanda de nulidad entablada. IX) De lo que viene de afirmarse, se desprende que también es de rechazo el agravio de la accionante respecto a que el acto administrativo que autorizó el registro del producto, tiene un error insubsanable en los motivos, que determina su invalidez. Sin perjuicio que el acto administrativo que concedió dicho registro no es el acto sometido a nulidad, sino la resolución denegatoria ficta recaída ante la petición formulada por la actora con fecha 16 de diciembre de 2016 ante la Dirección General de Servicios Agrícolas del Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca; ha sostenido el Tribunal en términos trasladables al subjudice que: “En relación a la motivación de los impugnados, ciertamente emparentada con la adecuada proporción entre medios y fines, así como la razonable justificación del criterio de distinción, como tiene señalado el Tribunal: …una motivación idónea o eficaz requiere que ella sea “suficiente” para apreciar con exactitud los motivos determinantes del acto (Cf. MARIENHOFF, Miguel S.: “Tratado de Derecho Administrativo”, t. II, págs. 327 y ss.). Precisamente, en el ocurrente, una atenta lectura del acto en causa permite comprobar (…) -si bien escueta- una expresión clara de los motivos determinantes de su dictado…” (Sentencia No. 172/2011).” (Sentencia No. 437/2014). Y, en el caso, resulta de aplicación lo advertido por Marienhoff, en cuanto destaca que: “cuando la norma legal aplicable es suficientemente comprensiva, su mera referencia puede surtir efectos de motivación resultando así que la simple cita de la disposición legal valdría entonces como “motivación”. En dos palabras: motivación idónea y eficaz requiere que ella sea “suficiente” para apreciar con exactitud los motivos determinados del acto” (Cf. Miguel S. Marienhoff, “Tratado de Derecho Administrativo”, t. II, p. 327 y ss.) (sentencia No. 297/2006). En la emergencia, la competencia de la Administración para autorizar el registro y la venta de productos fitosanitarios, constituye la medida de la motivación y a la vez el ejercicio de la policía sanitaria en la materia” (cfe. sentencia No. 571/2020). En la hipótesis a estudio, a fs. 70 vto. de los A.A en carpeta verde de 154 fojas, luce agregada copia de declaración (en inglés) del fabricante del producto, JIANGSU FLAG CHEMICAL INDUSTRY CO. LTD, donde manifiesta tener autorización con número de licencia QZA20070033 emitida por China Petroleum & Chemical Industry Association of P.R. China, y autorizando a CALISTER S.A., a usar dicho documento para registrar el producto, cuyo origen se ventila en autos. Así pues, al igual que el fallo anteriormente referido, “no surge probado, conforme era la carga de la accionante, que el registro cuestionado se hizo en ausencia de autorización, en los términos exigidos por la normativa que rige el caso.” Por las razones expuestas, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Tribunal, por unanimidad, FALLA : Desestímase la demanda incoada y, en su mérito confírmase el acto impugnado. Sin sanción procesal específica. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios de los abogados, de la parte actora y tercerista, en la cantidad de $43.000 (pesos uruguayos cuarenta y tres mil), cada uno. Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dr. Simón, Dr. Vázquez Cruz, Dr. Corujo, Dra. Klett (r.), Dra. Salvo. Dr. Marquisio. (Sec. Letrado).