Sentencia Definitiva N° 31/2022

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 10 de febrero de 2022 No. 31 VISTOS : Para sentencia definitiva los autos caratulados: “BRITOS, LEONARDO con ADMINISTRACIÓN NACIONAL DE PUERTOS. Acción de Nulidad” (Ficha No. 439/2019). RESULTANDO : I) La acción de nulidad, deducida a fojas 2 y siguientes, se dirige contra la Resolución de la Gerencia General de la Administración Nacional de Puertos Nº 311/2018, de fecha 12 de setiembre de 2018, por la que se aplicó a los funcionarios de la Draga D7, entre los que se encontraba el actor, una sanción de suspensión sin goce de sueldo por el término de 8 días, “... por su responsabilidad en los hechos ocurridos el 30/11/2017, al negarse a trabajar con el Jefe de Máquinas Sr. Ruben Faccelli, impidiendo que la referida embarcación pudiera zarpar a realizar las tareas de dragado planificadas para el Antepuerto del Puerto de Montevideo.” (fs. 130 vta. - 131vta. AA). El mencionado sumario administrativo fue dispuesto, a su vez, por Resolución de la Gerencia General Nº 462/2017, de fecha 12 de diciembre de 2017 (fs. 57 y vta. AA). El acto final fue recurrido por el promotor mediante recursos de revocación, jerárquico y anulación (fs. 2 y siguientes AA); los dos primeros recursos fueron expresamente desestimados por parte de la Administración (Resoluciones Número 56/19 de la citada Gerencia General a fs. 39 vto. - 40 y 180/3.974 del Directorio de la Administración Nacional de Puertos a fs. 44 y vta. de los citados antecedentes). II) El actor sostiene que la resolución atacada es ilegítima y totalmente contraria a Derecho, ha sido dictado con desviación de poder y violenta los principios de Derecho Administrativo. Señala así que la sanción fue impuesta sin existencia de plena prueba de su acción y/u omisión en los hechos involucrados, en virtud de la errónea valoración de la prueba realizada. La Administración omitió considerar los hechos y pruebas aportados que hacían que su situación fuera diferente a la de los demás funcionarios sumariados, resolviendo una sanción global, a todos por igual, sin analizar la situación y responsabilidad de cada uno. En su caso, afirma que no fue parte activa de los episodios que se tipifican como falta administrativa. Relata que por Resolución de 28/6/17, fue asignado para desempeñarse en la embarcación D7, en la función de 1er. Maquinista Nivel 6, por 180 días calendario a partir del 1 de julio de 2017. El sumariante entendió probado que el conflicto se generó por problemas de convivencia y relacionamiento entre el personal de máquinas y el Jefe de Máquina (Sr. Faccelli) por el período de 9 meses; entonces, dado su ingreso y régimen laboral, trabajó a las órdenes del Sr. Faccelli por 12 semanas y no se encuentra comprendido en los meses de conflicto referidos. A ello añade que gozó de licencia entre el 17 y 22 de noviembre de 2017 y, debido a que se encontraba en semana de no embarque, se reintegró el 30 de noviembre de 2017. Tampoco trabajó el día 16 de noviembre, fecha en que tomó la licencia correspondiente al Día del Trabajador Portuario. También el Instructor entiende que el problema se agudizó “... en la reparación del motor de proa de la Draga 7 en la semana del 16/11/17...” , semana en la que claramente se encontraba de licencia y, por ende, no pudo haber participado. Por su parte, afirma que la sanción se aplica por la decisión de “no embarcar” cuando en su caso, surge de las actuaciones administrativas, que ingresó a trabajar el 30 de noviembre y no desembarcó hasta el 1ro. de diciembre, permaneciendo en la embarcación por su propia decisión. Relaciona en tal sentido que tanto la prueba documental (planilla de marcas, nota remitida por el Sr. Faccelli el 30 de noviembre), como testimonial (Sres. Percaz, Mastandrea y Faccelli) comprueban que permaneció en la embarcación de guardia, no de “guardia gremial” como se expresa por el sumariante y recoge erróneamente la resolución. Añade que, contrariamente a lo expresado en la resolución, surge que cumplió sus tareas, no participó de los hechos e intentó mediar. Otro motivo considerado por el Instructor es la reunión con la unidad SYSO realizada por los funcionarios que desembarcaron. De los hechos y de la prueba producida resulta claramente que el promotor no concurrió a la mencionada mediación, permaneciendo en la draga a disposición de su jerarquía, junto a Faccelli, realizando las tareas habituales que corresponden a su categoría. La nota firmada en su oportunidad no tiene su firma, circunstancia que conforma otro error de la resolución atacada. Por las razones que esgrime, sostiene que la falta administrativa que se le atribuye no es ajustada a la conducta por él desplegada, violando el principio de verdad material. La Administración entendió que la conducta de los funcionarios encuadra en las previsiones de los arts. 20 y 29 del invocado Reglamente de Disciplina. Agrega que respecto al art. 29, la resolución hace referencia a conductas reñidas con el mecanismo institucional de solución de conflictos interpersonales; afirmación que, a su juicio, se contradice con las conclusiones de la investigación que sugiere la elaboración de un procedimiento a futuro para aplicar ante situaciones similares. Las circunstancias mencionadas en el acto impugnado no surgen probadas respecto a su participación en los hechos, violando tanto el principio de verdad material antes mencionado, como el principio de culpabilidad. Sin perjuicio de ello, entiende que también resulta excesiva la sanción aplicada, dados los parámetros reglamentarios que la Administración debió ponderar. III) La Administración Nacional de Puertos, comparece a fojas 21 y siguientes, controvirtiendo los términos de la demanda. Afirma que se realizó una correcta valoración de la prueba, tomándose en cuenta el informe del Departamento Flota y Dragado de 8 diciembre de 2017, el informe de la Unidad Administración de dicho Departamento de 5 de enero de 2018, las declaraciones recabadas y la prueba aportada por los sumariados. El citado informe de fecha 8 de diciembre de 2017, da cuenta de lo sucedido el día 30 de noviembre, esto es que la Draga 7 no pudo realizar las tareas de dragado previamente planificadas en el Antepuerto de Montevideo, porque el personal de máquinas se negó a trabajar con el Jefe Máquinas, Sr. Faccelli. Adjunto al mismo se encontraba el listado del personal que se negó, en el que se encuentra incluido el Sr. Britos. También surge de la nota de 30 de noviembre de 2017, suscrita por Faccelli, que quedó “...un tripulante como guardia de seguridad, establecido por ellos…”. Del informe solicitado por el Sumariante a la Unidad de Administración del Departamento Flete y Dragado surge que, junto al Jefe, quedaron de guardia gremial el actor, Hugo Martínez y Pablo Muñoz, quienes desembarcaron el 1ro. de diciembre de 2017. Por su parte, la prueba testimonial, valorada de acuerdo con los criterios de la sana crítica, resultó coincidente con el contenido de los informes citados. Todo ello fue debidamente constatado por la Sumariante y la Jefa de División Contencioso y Sumarios. La mencionada Jefa señala, entre otros aspectos, que: los funcionarios que no estuvieron presentes el día del hecho investigado, quedan fuera del procedimiento; que las autoridades de ANP tomaron conocimiento de la magnitud del conflicto recién cuando se paraliza la operativa de la Draga No. 7, el personal de máquinas hace su planteamiento y se niega a embarcar; que no cumplieron los mecanismos institucionales para tratar de solucionar el conflicto ante la Unidad de Gestión y Salud Ocupacional; que quedó una guardia gremial a bordo de la embarcación y que el actor formaba parte de ella; que el 1 de diciembre todo el personal se encontraba a bordo en régimen de 12 horas y el 4 de dicho mes la embarcación se encontraba pronta para realizar las tareas planificadas. Sostiene que la conducta del Sr. Britos no resulta distinta de la de los restantes sancionados en aspectos relevantes, por lo que la resolución 462/17 dispuso sumario respecto al grupo de funcionarios involucrados en los hechos acaecidos y la sanción es consecuencia exclusivamente de las conductas verificadas ese día. Los argumentos referidos por el actor sobre cuándo comenzó a trabajar en la Draga 7, las fechas de su licencia, o el hecho de no haber participado en la reparación del motor, etc. no resultan relevantes para justificar se le dispusiera un tratamiento diferente que al resto de sus compañeros también sancionados. El actor no solo estuvo presente el día del hecho, sino que lideró la reunión del día 30, tal como surge de su propia declaración y de la de sus pares. Tampoco puede desconocer que su presencia en la draga fue por “guardia gremial”, lo que supone ser parte del colectivo infractor; si bien el número de tripulantes nunca llegó a ser el mínimo requerido para poder operar, el servicio se paralizó. En consecuencia, afirma que existió un estricto cumplimiento del Reglamento de Disciplina, en la medida que las irregularidades califican en los arts. 20 (incumplimiento o demora de órdenes) y 29 (actos incompatibles) del mismo. La resolución atacada se encuentra debidamente motivada conforme requiere el art. 122 del Procedimiento Administrativo de ANP, aprobado por Resolución del Directorio Nro. 589/3.478, expresando las razones de hecho y de Derecho que la fundamentan. La alegada contradicción no resulta ser tal, la Sra. Jefa de la División Contencioso y Sumarios constató que los mecanismos no fueron atendidos, y el Considerando VI expresa que la decisión de no embarcar no fue ajustada y que el desconocimiento de los mismos no resulta eximente de responsabilidad. Igualmente, nada obsta al futuro desarrollo y enriquecimiento de los mismos. Por último, afirma que no se violó el principio de verdad material, pues la base probatoria resultó sólida, suficiente y eficaz para demostrar la responsabilidad del actor así como de los demás sumariados. También la sanción resulta razonable y proporcional a la conducta verificada, atendiéndose a las circunstancias que se consideraron atenuantes, resultando infundado que se hubiera actuado con exceso o desviación de poder. IV) Abierto el juicio a prueba, se produjo por las partes la que luce certificada a fojas. 87. V) Las partes alegaron de bien probado por su orden (fojas 90/98 vta.; 101/104 vta.). VI) Conferida vista, el Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, aconsejó hacer lugar a la demanda por Dictamen Nº 165/2021 (fs. 107/110). VII) Se dispuso el pase a estudio y se citó a la partes para sentencia definitiva, que se acordó en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) Desde el punto de vista formal, el accionamiento deducido ha cumplido adecuadamente con los requerimientos normativos a efectos del correcto accionamiento de nulidad (arts. 317 y 319 de la Constitución de la República, arts. 4 y 5 del Decreto Ley Nº 15.869). II) El Tribunal, coincidiendo con lo dictaminado por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, hará lugar a la pretensión de nulidad incoada en virtud de los vicios sustantivos que padece el acto atacado. III) En efecto, asiste razón al demandante cuando cuestiona la debida valoración y suficiencia de las circunstancias que atañen a su comportamiento el día en cuestión. Luce a fs. 50 de los antecedentes la comunicación cursada por el Sr. Faccelli, con fecha 28 de noviembre de 2017, solicitando asistencia a la Comisión Directiva del SUPRA, en la solución del conflicto acaecido el día anterior con la tripulación de máquinas del B/M DRAGA 7, relata que: “Aparentemente el problema se genera en la reparación realizada por el personal de a bordo con el respaldo de la empresa TEMSI durante los días 16 al 20 de noviembre.”, afirmando que hasta el momento no tenía conocimiento alguno al respecto. En nota fechada el día 30 de noviembre, informa Faccelli al Sr. Daniel Iglesias, Capitán de la referida draga, que “...luego de muy breve reunión, parte de la tripulación del Departamento de Máquinas del buque a su mando y con la presencia de un dirigente sindical, (h)a decidido no continuar trabajando bajo mis órdenes y resuelve no prestar servicio, solicitando el desembarco del buque. Quedando un tripulante como guardia de seguridad, establecido por ellos…” (fs. 51 A/A). A fs. 55 vta./56 informa la División Contencioso y Sumarios, quien expresa: “Manifiesta la Jefatura del Departamento de Flota y Dragado, que a la hora 0800 aprox. se presentaron ante esta Jefatura los tripulantes de Máquinas de Draga D7 (Turno B) con los Representantes Sindicales (SUPRA) y resumiendo sus manifestaciones dijeron que: Condicionaban su embarque a la sustitución del Jefe de Máquinas Ruben Faccelli; expresaron que desde hace 9 (nueve) meses a la fecha tenían problemas de relacionamiento con el Jefe de Máquinas, que no detallaron, afirman no haber realizado ningún planteamiento en la oficina correspondiente SYSO de la (ANP) y tampoco ante la Inspección de Máquinas de la División Operativa.”. Párrafos después se releva que “Se adjunta documentación y el listado del personal que se negó a embarcar, y que son: Britos, Leonardo 1º Maquinista…”. Dicho informe concluye: “En su mérito por la acción de abandonar el servicio sin tomar medidas previas, ni informar de un conflicto real y grave con el Jefe cuya remoción solicitan se aconseja la instrucción de sumario administrativo a los funcionarios…”. Tal dictamen, que hace suyo el Gerente del Área Jurídico Notarial (fs. 56 vta.), es recogido en los fundamentos de la resolución de la Gerencia General Nº 462/2017 (fs. 57 A/A) que dispone la instrucción del sumario a los funcionarios involucrados. A fs. 76 luce el acta de declaración de Sr. Britos quien, con asistencia letrada, expresó “El 30/11/17 embarqué 06:44 y desembarqué el 01/12/17 a las 18 hs. a pedido de localizaciones de flota y dragado… Después embarco el día 02/12/2017 y salgo a las 07:00 del 3/12/17”. En la respuesta número tres, expresa que se reintegra de una licencia “...y me encuentro con una situación en la que la tripulación de máquinas y el jefe de máquinas Ruben Faccelli y dos dirigentes sindicales del SUPRA… En esa reunión se plantea nuevamente el problema de convivencia que tenía con el jefe de máquina que ya se le había planteado el día 27/11/17 la cual no participé porque estaba de licencia. En la reunión del 30/11/17 se le puntea las diferencias de convivencia, al no encontrar entendimiento solicitado por parte de la tripulación se decide plantear el problema ante la autoridad competente… Yo no participé en estas reuniones porque me quedé en el barco.” Preguntado luego respecto a quién tomó la decisión de no embarcar el 30/11/2017, responde: “Yo no tuve la orden de desembarcar, yo proseguí con la rutina de trabajo. Yo recibí una llamada por localizaciones (Nogueira) el viernes 1/12/17 de que me tenía que desembarcar, le pregunté el motivo y me dijo son órdenes, y ese día marqué salida a las 18.00 hs. y a las 19.00 se soluciona el problema y pasamos a 12 hs. pero por motivos de que la empresa no pudo coordinar los víveres hasta el día lunes”. Cerrando el acto, consta que el funcionario quiere agregar copia del registro del Libro de Máquinas de los días 30 de noviembre y 1º de diciembre de 2017, partes diarios de localización y registro de marcas (fs. 76 vta. A/A in fine). Por su parte, de la planilla de control de entradas y salidas del actor, emerge que el día 30 de noviembre de 2017, la entrada y salida fue marcada de manera “normal” (fs. 90 A/A). Conferida vista a los sumariados, se diligencia la prueba documental y testimonial que detalla el informe de fs. 100 vta. de los antecedentes. Así, Jorge Percaz declara a fs. 101 en las actuaciones administrativas en los siguientes términos: “Vimos que la gente de máquinas de la Draga Nº 7 se fue, no quisieron embarcar, no todos. Arriba de la embarcación se quedaron el Sr. Leonardo Britos, Hugo Martínez y Pablo Muñoz. Ellos quedaron hasta el otro día, no recuerdo si hasta las 19 o 17 hs. Yo mandé un parte diario y mail correspondiente a la oficina de localización de Dragado del personal que quedó de guardia.” Afirmó que los funcionarios Leonardo Britos y Hugo Martínez cumplieron con su guardia “como corresponde”. En igual términos declara en autos y refiere a la permanencia de los funcionarios y las tareas que implica una guardia (fs. 45/46). En similar tenor responde Andrés Mastandrea: “No tengo conocimiento de si existieron tripulantes que se bajaron, solo sé que los tripulantes Leonardo Britos, Hugo Martínez y Pablo Muñoz se quedaron en la embarcación y colaboraron en todo lo que tiene que ver con la operativa, se hicieron cargo de todo el barco.” (fs. 101 vto. A/A). Tal declaración se compadece con la prestada en autos, donde se reafirma la presencia del actor, depone sobre el término “guardia” que empleó en su declaración administrativa y aún explicita las tareas cumplidas a instancia de la parte demandada (fs. 42/43vta.). Resta añadir que las restantes declaraciones de autos resultan coincidentes respecto del actor, aún las breves respuestas brindadas por el Sr. Faccelli corroboran que el actor se quedó con el Jefe de Máquinas “...a dejar el Buque en buen amarre y seguro” (fs. 81/82). Iglesias, por su parte, expresamente refiere a la presencia del actor, junto a Muñoz, “...como guardia de seguridad de máquinas...” (fs. 55 y vta.). Como viene de relevarse, la prueba diligenciada resulta, cuando menos, dudosa en punto a la participación del promotor en el conflicto que suscitó el desembarque de la mayoría de los funcionarios de la Draga No. 7, ya que no puede, razonablemente, soslayarse que todas las declaraciones recabadas apuntaron que el funcionario Britos no desembarcó con sus demás compañeros y que permaneció de “guardia” en la draga. La calificación de “guardia gremial” referida a su permanencia en la embarcación, que realiza la Administración en el Considerando I del acto impugnado, siguiendo el calificativo del Instructor (véase a fs. 63 in fine A/ A) no encuentra un respaldo suficiente e inequívoco en los elementos de juicio reunidos. Contrariamente a lo sustentado por la Administración, en obrados militan otros elementos de singular relevancia que colocarían al actor, objetivamente, fuera del marco del conflicto. Así, surge del documento de fojas 30 de autos que el actor no firmó la nota por la que se comunicó la decisión de parte de la tripulación de desembarcar; aunado a ello, las declaraciones de Faccelli y de Iglesias, cuya posición funcional surge reiteradamente de autos, confirmaron en último término que el Sr. Britos permaneció como “guardia de seguridad de máquinas” en el buque por más de 12 horas, que acompañó en el amarre y que realizó las tareas que por su cargo le correspondían. En último término, tampoco resulta ajustado a las reglas del correcto entendimiento humano, no ponderar en forma alguna la acreditada licencia del actor en el período en el que, según el propio Jefe de Máquinas, se generó el conflicto (cuyas fechas obran a fs. 26 A/A); ni aún atender a la fecha desde la cual prestaba funciones efectivas en la referida draga (conforme documento a fs. 10 vta. y 11 A/A) si los antecedentes de problemas de relacionamiento databan de nueve meses como se afirma por el Instructor; ni reparar en la carencia de elementos que permitieran afirmar que tales problemas de convivencia involucraban al actor. Indudablemente, en el caso, la Administración no valoró objetiva y razonablemente los elementos de juicio que permitían analizar las circunstancias en torno a la situación del actor, ni produjo la prueba de cargo que, más allá de toda duda razonable, fuera suficiente en términos convictivos para derribar la presunción de inocencia consagrada a su favor. IV) El Tribunal se encuentra habilitado para ingresar en hipótesis, como la presente, en donde se encuentra comprometida la razonabilidad exigible a la Administración al momento de juzgar las conductas sobre bases probatorias sólidas, suficientes y eficientes para la imputación de la transgresión funcional. Así se expresó: “La jurisprudencia constante de este Tribunal - y la posición unánime de la doctrina administrativista- si bien se reconoce que la facultad sancionatoria de la Administración es discrecional, también se admite que el Tribunal está facultado a examinar y controlar la entidad de la sanción cuando ella se exhibe como ilegal (por ejemplo, por exceder el máximo establecido para la falta reprimida), desproporcionada (según la relación directa e inmediata entre la naturaleza, caracteres y entidad de la falta y magnitud de la repulsa administrativa) o irrazonable...” (Cf. Sentencia 540/2020). En efecto, la ponderación última de las circunstancias objeto de procedimiento disciplinario no se compadece con las reglas del correcto entendimiento humano, ni los elementos de juicio reunidos alcanzan la entidad suficiente para poder imputar válidamente al actor la falta reprochada, según los criterios exigidos por el Principio de Inocencia. Como se expresó Sentencia del Tribunal Nº 188/2017: “La presunción de inocencia produce como consecuencia procesal el desplazamiento de la carga de la prueba al acusador. No basta con presumir la inconducta funcional como motivo para "acreditar" los hechos alegados en materia sancionatoria. La responsabilidad del funcionario, debe surgir razonablemente acreditada y sin ningún tipo de dudas, más allá de la duda razonable, como fuera expresado anteriormente. La culpabilidad de aquel a quien se le imputa la comisión de una falta administrativa debe ser probada de manera efectiva, y es carga exclusivamente de la Administración lograrlo. Como expresa BELÉN MARINA JALVO: “La destrucción de la presunción de inocencia exige llevar a cabo una actividad probatoria que, por mínima que sea, debe reputarse de cargo. Por prueba de cargo se entiende toda prueba acusadora, sea directa o indirecta. Aún más, conviene precisar que es prueba de cargo aquella que presenta un contenido objetivamente incriminatorio, que no deja lugar a dudas razonables sobre la certeza de los hechos…” (Marina Jalvo, Belén; “El Régimen Disciplinario de los Funcionarios Públicos”, Editorial Lex Nova, 2ª Edición, 2001, pág. 298; vide también: Cassagne, Juan Carlos; “Estudios de Derecho Público”, Ed. Depalma, Buenos Aires, 1995, pág. 91) - (Citada en Sentencia Nº 90/2016). En expresiones referidas al proceso penal, pero enteramente trasladables al ámbito sancionatorio administrativo, expresa TARUFFO que la adopción de un sistema de valoración de la prueba que demande de la certeza más allá de cualquier duda razonable para imponer una sanción punitiva, es esencialmente de naturaleza ética o ético-política. Para este autor, la absolución se impone en todos aquellos casos en que el decisor pueda abrigar una duda razonable sobre la eventual inocencia del imputado. (Taruffo, Michele; “Conocimiento científico…”, cit., págs. 48 a 52). (Cf. Sentencia Nº 142/2013)” (Sentencia No. 188/2017). El vicio sustantivo relevado atañe a la válida motivación del acto cuestionado, cuyas insuficiencias surgen sin esfuerzo de los propios antecedentes, superando los márgenes de toda alegación admisible de discrecionalidad en el actuar de la Administración. Por los fundamentos y textos normativos precedentemente expuestos, de conformidad con lo establecido por los arts. 309 y ss. de la Constitución de la República y demás disposiciones complementarias, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo F A L LA : Ampárase la demanda de nulidad entablada y, por ende, anúlase el acto administrativo accionado en cuanto a la sanción aplicada al actor; sin especial condena en costas ni costos. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $ 43.000 (pesos uruguayos cuarenta y tres mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dr. Simón (r.), Dr. Vázquez Cruz, Dr. Corujo, Dra. Klett, Dra. Salvo Dr. Marquisio (Sec. Letrado)