Sentencia Definitiva N° 26/2022

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo,10 de febrero de 2022. No. 26 VISTOS : Para sentencia definitiva los autos caratulados “CHUCARRO, MARÍA con BANCO DE PREVISIÓN SOCIAL. Acción de Nulidad” (Ficha No. 702/2019). RESULTANDO : I) La acción de nulidad, deducida a fojas 2 y siguientes, se dirige contra la Resolución de la Gerencia de Prestaciones Económicas DP 174/2018 del Banco de Previsión Social, de fecha 29 de noviembre de 2018, por la cual se denegó la pensión de invalidez de la promotora, en virtud de no cumplir con los extremos exigidos por el art. 43 de la Ley Nro. 16.173, en el caso, no carecer de recursos para subvenir sus necesidades vitales (fs. 14 vta. A/A). Dicha resolución fue oportunamente recurrida por la accionante mediante recursos de revocación y jerárquico en subsidio (fs. 18 vta./19 A/ A) sobre los cuales no se expidió la Administración. II) Sostiene la promotora que la atacada resulta de ilegitimidad manifiesta al vulnerar su derecho subjetivo de acceder a una prestación económica derivada del sistema de seguridad social (art. 69 de la Constitución) que le corresponde en virtud de la situación de vulnerabilidad en la que se encuentra y por cumplir con los requisitos legales en la materia. Afirma que la resolución se dicta desconociendo el art. 43 de la Ley 16.713, se hace omisión tanto a su texto expreso como al espíritu que predica. Luego de relacionar los antecedentes, afirma que tiene más de 70 años y padece una incapacidad absoluta y permanente para todo tipo de tarea, resaltando que fue presentado informe médico en el que se estableció que padece artrosis severa de rodillas y caderas, con indicación de cirugía que ha sido diferida por el sobrepeso de la paciente. Por su parte, no percibe ningún tipo de ingresos, las afecciones de salud que detalla hacen que el matrimonio deba mantenerse únicamente con la pasividad de su cónyuge Edilio Silva. El hecho que conviva con el mismo y que sus ingresos superen los topes establecidos por el art. 5 de la RD 4-19/2003, no hace cesar la necesidad de obtener por su parte la pensión solicitada, extremo que surge acreditado mediante las órdenes de estudios y medicamentos que en su momento agregó. Cita jurisprudencia del Tribunal en el sentido que el beneficio no requiere indigencia o pobreza extrema y sostiene que no se ha logrado constatar en qué condiciones vive la actora, ya que el Banco de Previsión Social no analizó en forma detenida su situación, denegando de plano la pensión en razón a la superación de los montos. Postula que el acto también padece defectos en su fundamentación, porque la Administración se limitó a un cálculo matemático de los ingresos monetarios de su cónyuge por concepto de núcleo familiar. Nunca realizó una apreciación fáctica: no realizó visitas domiciliarias ni inspecciones para poder establecer, fehacientemente, sus condiciones de vida. Puntualiza que si bien es cierto que en primera instancia en vía administrativa no logró probar sus gastos médicos, sí se hizo en el escrito de fundamentación de los recursos; recursos que la Administración nunca pasó a estudio ni dictó resolución alguna. En una actitud omisa, no se analizó tal documentación y ello supone una situación de vulneración para sus derechos. En último término, destaca que no resulta válido que se fijen topes mediante norma reglamentaria, tal como ha sostenido el Tribunal en Sentencia 435/2015. III) El Banco de Previsión Social contesta la demanda a fs. 15 y siguientes, abogando por la confirmación del acto. Indica que, como surge de los antecedentes, se analizaron los ingresos de familiares convivientes y se determinó que el cónyuge de la actora supera los ingresos considerados por el organismo previsional para otorgar este tipo de prestaciones no contributivas. Asimismo, se consideró que su hija habita una vivienda independiente, dentro del terreno en el que vive la peticionante. Los ingresos del Sr. Silva, ascienden a la suma de $ 37.207 mensuales, monto con el que se sustentan únicamente dos personas. Lo invocado en la demanda no se condice con lo que surge de los antecedentes administrativos, por lo que reafirmó que la solicitante no cumple con los requisitos del artículo 43 de la Ley No. 16.713. El acto se encuentra debidamente motivado y la valoración de la prueba se efectuó en función de la sana crítica y según los cánones de la prueba racional, llegando a la conclusión de la resolución atacada. Esgrime la naturaleza residual de las prestaciones de tipo no contributivas, por lo tanto, de acuerdo con la normas aplicables, corresponde concederla sólo ante la inexistencia de otros recursos u otras posibilidades de auxilio, hipótesis que entiende no acontece en el caso de la demandante. IV) Abierto el juicio a prueba, se produjo la que luce certificada a fojas 29. V) Las partes alegaron de bien probado por su orden (fojas 32/34; 36/39). VI) Conferida vista, el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo aconsejó hacer lugar a la demanda, por Dictamen Nº 68/2021 (fs. 42/43). VII) Se dispuso el pasaje a estudio y se citó a las partes para sentencia definitiva, que se acordó en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) Desde el punto de vista formal, el accionamiento deducido ha cumplido adecuadamente con los requerimientos normativos a efectos del correcto accionamiento por nulidad (arts. 317 y 319 de la Constitución de la República, arts. 4 y 5 del Decreto Ley No. 15.869). II) El Tribunal, coincidiendo con lo dictaminado por la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, hará lugar a la demanda de nulidad entablada. III) En un primer orden de análisis, corresponde advertir que el argumento que el Banco de Previsión Social esgrime para fundar su desestimatoria se asienta, expresamente, en las disposiciones de la RD 4- 19/2013. Aluden a ellas los informes de fs. 5 vta./6, fs. 12 y fs. 12 vta. que preceden el dictado del acto y, a su vez, resultan esgrimidas en cuanto a su contenido por la parte demandada al contestar en autos (fs. 15 y siguientes). Como lo ha sostenido el Tribunal en reiterados pronunciamientos, no resulta admisible recurrir a los criterios previstos en reglamentos internos del organismo demandado a efectos de objetar el acceso al beneficio prestacional reglado por el art. 43 de la Ley No. 16.713, en la medida que sus alcances exceden el marco legal. Así, entre otras, en Sentencia No. 434/2017 se expresó: “A juicio de la Sede, el art. 195 de la Constitución de la República que otorga al Banco de Previsión Social como función la coordinación y organización del sistema de seguridad social, no implica la viabilidad jurídica del dictado de reglamentos de ejecución de la Ley. La actividad jurídica cometida de acoplamiento, coherencia, relacionamiento y ordenación del sistema no puede entenderse como poder implícito para REGLAMENTAR UNA LEY, VACIANDO DE OPERATIVIDAD el art. 168, numeral 4°, de la Constitución de la República. Por igual, tampoco el art. 9, numeral 7, de la Ley 15.800 en cuanto le asigna como competencia del Directorio del Banco de Previsión Social la de dictar, cumplir y hacer cumplir las reglamentaciones internas necesarias para el funcionamiento del servicio, puede servir de sustento jurídico suficiente para limitar o restringir el derecho del solicitante consagrado en la Ley, mediante topes elaborados con carácter general que desatienden la realidad que cabe considerar caso a caso, en función de la situación socio-económica del peticionante.” En consecuencia, el referido argumento no resulta legítimo a efectos de denegar el acceso al subsidio peticionado por la actora. IV) Sin perjuicio de la relevancia de lo anteriormente expresado, debe señalarse que la situación de discapacidad físico- laboral de la actora no resulta controvertida por la Administración en autos. Surge de los antecedentes que es recién ante la presentación de los recursos administrativos que la Asesoría Letrada de Pasivos solicita, con carácter previo a su expedición, que las actuaciones sean remitidas al Área de Salud a fin de que agregue el Dictamen Médico, rectificando o ratificando el mismo en función de la prueba documental que la interesada aporta al fundamentar su recurrencia (fs. 24 vta. A/A). También luce de los mismos la solicitud de la Sra. Chucarro, fechada en mayo de 2016, a efectos de su evaluación de incapacidad para pensión por invalidez (fs. 46); la incorporación de su historia clínica; el informe de su médico tratante ponderando las múltiples patologías que afectan su salud a setiembre de 2016 (fs. 90) y, finalmente, el documento que agrega la parte demandada, que da cuenta de una incapacidad físico-laboral de carácter permanente, un baremo de 66.00 y un parámetro temporal de reconocimiento que la ubica en enero de 2017. Por ende, claramente, la Administración debió estar cabalmente ilustrada de su situación de salud precedente, al momento de analizar, contextualizar y valorar la condición socio-económica en los términos que demanda el art. 43 de la Ley No. 16.713 a efectos de preservar sus “necesidades vitales” , cuyo contexto emerge de las circunstancias que se contienen en la declaración jurada que obra a fs. 3 vta./5 de los antecedentes. Tales antecedentes de salud no resultan extraños a las emergencias del informe médico que acompaña la interesada al inicio de su solicitud en el año 2018 (fs. 8/9 A/A). Tampoco lo son con respecto a los elementos de juicio que, como ya se señalara, acompaña la peticionante al fundamentar su recurrencia en la vía administrativa. V) La cuestión se centra, en consecuencia, en analizar si los elementos de juicio ponderados por la Administración en la ocasión resultan ajustados en su valoración a las reglas de la “sana crítica” a efectos de sostener válidamente que la accionante “...no carece de recursos para subvenir a sus necesidades vitales…”, como expresa el fundamento del acto atacado. El Tribunal tiene arraigada jurisprudencia sobre el referido alcance legal. Así, en Sentencia No. 155/2020 manifestó: “Sobre el concepto de necesidades vitales establecido por el art. 43 de la Ley 16.713, corresponde traer a colación lo expresado por la Corporación en la Sentencia No. 435/2015, en la que se señala que “(…) la ley no requiere que la persona solicitante del beneficio se encuentre en situación de indigencia o pobreza extrema, como lo ha dejado sentado el Cuerpo en anteriores decisiones (Cfr. Sents. 391/03 y 628/04). De manera que la carencia de recursos económicos para solventar sus necesidades, debe relacionarse con las posibilidades de que el solicitante tenga de obtenerlos mediante su trabajo o de sus familiares directos. La norma meramente requiere que la persona carezca de recursos para subvenir a sus necesidades vitales, y que tenga más de setenta años de edad, o en cualquier edad, esté incapacitada en forma absoluta para todo trabajo remunerado”” (Cfme. Sentencia No. 435/2015). En igual sentido, en la Sentencia No. 53/2016 se destaca que el concepto de necesidades vitales “(…) se trata de una noción por la que se impone el realizar un análisis de las condiciones socioeconómicas del administrado a fin de determinar razonablemente si puede o no proveer a sus necesidades vitales. (…) Así, en el fallo citado se sostuvo: “es posible advertir con un simple repaso del expediente administrativo, que los fundamentos de hecho en los cuales se basó la demandada para denegar la pensión son erróneos, en tanto no está acreditado que el actor tenga recursos suficientes para satisfacer, siquiera mínimamente, sus necesidades vitales”. (…) “Con estos elementos de juicio el Tribunal concluye que el acto resistido deviene ilegítimo al fundarse en una valoración indebida de las condiciones socio-económicas del reclamante, quien ciertamente se encuentra en las condiciones descriptas en el art. 43 de la Ley 16.713, lo cual le ubica como beneficiario de la prestación asistencial no contributiva por invalidez que solicitara. En efecto, la citada norma meramente requiere que la persona carezca de recursos para subvenir sus necesidades vitales, y que esté incapacitada en forma absoluta para todo trabajo remunerado. Situación que, como se viene de examinar, se cumple puntualmente en el caso del actor” (Sentencia 555/2009 publicada en Revista Derecho Laboral, T. LV , No. 248, Octubre- Diciembre 2012, págs. 775-782 con el comentario de Gabriel SALSAMENDI titulado: “Requisitos para la percepción de la pensión por invalidez (art. 43 de la Ley 16.713)”)” (Cfme. Sentencia No. 53/2016).” VI) Tales conclusiones resultan trasladables al caso, en la medida que la ponderación de las resultancias administrativas permite, razonablemente, concluir que no está acreditado que posea recursos suficientes para sustentar sus necesidades vitales. Por el contrario, la Administración contaba con elementos de juicio suficientes, que daban cuenta del estado de vulnerabilidad de la peticionante y de su contexto socio-económico, que no consideró como era su poder-deber al momento de adoptar la decisión cuestionada. A ello corresponde aunar los extremos que en idéntico sentido se destacaron en el Considerando IV . La propia declaración jurada brindada refiere que el matrimonio, de notoria edad, ocupa una vivienda en calidad de “intrusos” en terreno municipal desde hace doce años, que la solicitante no recibe ingreso ni subsidio alguno por ningún concepto, que su hija vive en el mismo predio en una vivienda independiente con tres menores a cargo, así como que los servicios de luz y agua presentan conexión irregular y no cuenta con otro tipo de servicio declarado. En el caso de la hija, aún el propio informe de fs. 12 de los antecedentes indica que “...es empleada doméstica con ingresos registrados que no superan topes y cuenta con asignaciones.” Al momento de conferirse vista, se acompaña recibo de pasividad del Sr. Edilio Silva; posteriormente comparece el cónyuge en carácter de apoderado, adjuntando informe de la médica internista tratante del Hospital de la Fuerzas Armadas y registro de medicación de tratamiento prolongado (fs. 8 y 9 A/A). Tal informe, como se adelantó, condice con los padecimientos de salud de la Sra. Chucarro que le constaban al Banco en su oportunidad. Asiste razón a la parte demandante cuando señala que el actuar de la Administración se acota a un razonamiento numérico o lineal que atiende a la “...ganancialidad de los ingresos...” como se plasma a fs. 12, sin mayores consideraciones del contexto de la peticionante, su estado de salud y las reales posibilidades de cubrir sus necesidades básicas. Repárese que en su comparecencia de fs. 11 el cónyuge acompaña indicación de estudios médicos y aún expresa que “...no pudo reunir los gastos médicos del último año ya que la (D)ra. (q)ue atiende a la titular se encontraba de licencia por enfermedad” (fs. 9 vto. A/A). No obstante, el acto denegatorio se dicta a los diez días, sin reservar las actuaciones y/o instruir en forma alguna la veracidad de las circunstancias declaradas, cuya contextualidad surge, por ejemplo, al propio momento de notificar el acto denegatorio del subsidio, cuando se constata que no pudo ser notificada inicialmente ante la devolución hecha por el Correo Certificado por las características de la zona en que reside (“Zonas s/cobertura” según constancia a fs. 17, que se interpreta como “Zona Roja” en el informe que luce a fs. 18 de los antecedentes). Tampoco la Administración analizó luego la documentación que acompaña la fundamentación de los recursos administrativos deducidos (véase a fs. 27/39) ni se expidió finalmente sobre los mismos. Por consiguiente, se advierte error al valorar los elementos de juicio que determinaron la decisión administrativa adoptada al surgir, en forma razonable y suficiente, que su situación socio-económica, claramente precaria y de notoria vulnerabilidad, encartaba en la situación de exposición que pretende tutelar el legislador. Por los fundamentos y textos normativos precedentemente expuestos, de conformidad con lo establecido por los arts. 309 y ss. de la Constitución de la República y demás disposiciones complementarias, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, por mayoría, F A L LA : Ampárase la demanda de nulidad entablada y, por ende, anúlase el acto administrativo accionado; sin especial condena en costas ni costos. Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dr. Simón (r.), Dr. Vázquez Cruz, Dr. Corujo, Dra. Klett, Dra. Salvo. Dr. Marquisio. (Sec. Letrado).