Sentencia Definitiva N° 13/2022

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 10 de febrero de 2022 No. 13 VISTOS : Para sentencia definitiva estos autos caratulados “SOCIEDAD ANÓNIMA EMISORAS DE TELEVISIÓN Y ANEXOS con PODER EJECUTIVO Y URSEC. Acción de Nulidad” (Ficha Nº 352/2019). RESULTANDO : I) Con fecha 11 de junio de 2019 (fs. 12 a 33) la Sociedad Anónima de Emisoras y Televisión Anexos (SAETA), representada por el Dr. Julián MORENO RICO, dedujo demanda anulatoria contra la Resolución Nº 125, Acta 022 de 26 de julio de 2018, dictada por la Unidad Reguladora de Servicios de Comunicaciones por la cual se le impuso una multa de UR 197 (unidades reajustables ciento noventa y siete) por incumplimiento de lo establecido por el artículo 139 de la Ley N° 19.307 (numeral 1) (fs. 51 vto., y 52 Pieza 61 fs. A.A.). Sostuvo que mediante el acto impugnado se le aplicaba una exorbitante multa por haber, supuestamente, infringido el límite de las pautas publicitarias establecido en el artículo 139 de la Ley N° 19.307 en el período que transcurrido desde el 28 de febrero al 3 de marzo de 2016. Señaló que con la entrada en vigencia de la Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual (en adelante: LSCA) e incluso bajo el régimen anterior, estaba claro que la URSEC no era competente para aplicar las sanciones establecidas en la normativa legal. Afirmó que, de acuerdo con el artículo 68 literal R) de la mencionada Ley, era competencia del Consejo de Comunicación Audiovisual aplicar todas las sanciones, salvo las que eran de exclusiva competencia del Poder Ejecutivo y las que impusiera el Poder Judicial por violación de los derechos de las personas reconocidos en los artículos 28 y 31 al 34 de esa Ley. Indicó que las sanciones de exclusiva competencia del Poder Ejecutivo eran las previstas en los literales E) y F) del artículo 181, relativas a la suspensión de hasta noventa días y a la revocación de la concesión, autorización licencia o registro, y que las restantes –entre las que se encontraba la multa- incumbían únicamente al Consejo de Comunicación Audiovisual. En cuanto a la URSEC, relevó que la LSCA en su artículo 65 establecía que solo podía imponer las sanciones correspondientes a las infracciones cometidas dentro del marco de sus competencias, las que se limitaban a aquellas de carácter técnico, esto es, asesoramiento, control de instalación y funcionamiento, calidad, regularidad y cobertura de los servicios de comunicación audiovisual, fiscalización y control del uso del espectro radioeléctrico, y supervisión técnica y operativa de las emisiones. En consecuencia, concluyó que no se encontraba dentro de las competencias de la URSEC la de controlar la aplicación del artículo 139 de la Ley N° 19.307 y, menos aún, la de imponer multas, reiterando que aun antes de la LSCA carecía de competencia para imponer multas a los prestadores de servicios de telecomunicaciones, lo que, en todo caso, correspondía al Poder Ejecutivo. En otro orden, señaló que incluso de entenderse que la URSEC era competente para aplicar la sanción que se recurría, ésta era contraria a la Ley N° 19.307 por no contemplar los parámetros para la graduación de sanciones establecidos en su artículo 182, y por ser totalmente desproporcionada a la gravedad de la falta cometida. Asimismo, controvirtió que el exceso en la duración de las tandas publicitarias fuera una infracción de carácter grave, porque no se encontraba incluido en el artículo 179 de la mencionada Ley, cuya enumeración era taxativa. Al respecto, indicó que la interpretación que realizaba la URSEC no se conciliaba con la norma legal, ni con su decreto reglamentario, tratándose –por el contrario- de una infracción leve. También alegó que la sanción aplicada resultaba desproporcionada en relación a la infracción cometida, y que la URSEC había desconocido que el antes mencionado artículo 182 disponía que el perjuicio y la repercusión social debían considerase al momento de graduar la sanción, esto es, que no era lo mismo cometer una infracción en un horario central en el que la audiencia era mayor, que hacerlo en un horario lateral. En el caso concreto, afirmó que no habían existido -salvo contadas excepciones- excesos mayores a 15 minutos 30 segundos, producidos en el horario de mayor audiencia, esto es, de las 18 horas en adelante, nada de lo cual había sido considerado a la hora de graduar la multa. Por otra parte, agregó que se habían considerado como antecedentes sancionatorios de la empresa y, por ende, como elementos para graduar la sanción, resoluciones que habían sido expresamente revocadas por la URSEC. Finalmente, adujo que el acto impugnado resultaba ser arbitrario, citando en su apoyo jurisprudencia del Tribunal. En definitiva, solicitó el amparo de la demanda incoada. II) Conferido el correspondiente traslado, el 27 de setiembre de 2019 (fs. 60 a 71), el Poder Ejecutivo y la URSEC, representados por la Dra. Graciela CORONEL, contestaron la demanda. En lo relativo a la competencia para sancionar de la URSEC, afirmó que el artículo 68 de la Ley N° 19.307 atribuía tal competencia al Consejo de Comunicación Audiovisual, pero que, hasta tanto se pusiera en funcionamiento dicho órgano, era preciso atender al régimen transitorio establecido por la propia ley en su artículo 198, según el cual la potestad de sancionar sería ejercida por quienes ya tenían esa potestad al momento de aprobarse la mentada ley. Señaló que, por ende, correspondía a la URSEC, en forma transitoria, imponer todas las sanciones dispuestas por el artículo 181, con excepción de las correspondientes al Poder Ejecutivo, conforme al artículo 63 literal F. Postuló que la sanción pecuniaria de multa impuesta por la URSEC era ajustada a Derecho, conforme a los artículos 177, 178, 181 y 182 de la ya citada Ley N° 19.307. Manifestó que el perjuicio a la audiencia se producía cada vez que se excedían los tiempos de tandas publicitarias, siendo asimismo indiscutible el beneficio del infractor, teniendo en cuenta el precio de publicidad en televisión. En cuanto a la calificación de la falta como grave, destacó que la actora había omitido referirse al incumplimiento de las obligaciones asumidas al otorgarse la autorización o licencia, el cual sí era considerado “grave”. Se remitió a la jurisprudencia del Cuerpo para fundar la discrecionalidad de la URSEC en materia de aplicación de sanciones, y entendió que en el caso no se había incurrido en arbitrariedad porque se había respetado la debida proporcionalidad entre la gravedad de la falta y la sanción. En definitiva, solicitó se rechazara la demanda interpuesta, confirmándose el acto impugnado. III) Abierto el juicio a prueba, se produjo la que obra certificada a fs. 120. IV) Alegaron las partes por su orden: la actora a fs. 123 y ss. y la demandada a fs. 144 y ss. V) Se confirió vista al Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, quien produjo el Dictamen Nº 78/2021 aconsejando confirmar el acto en causa (fs. 158). VI) Se citó para sentencia, la que se acordó en legal y oportuna forma, previo pasaje a estudio de los Sres. Ministros. CONSIDERANDO: I) En la especie, se han acreditado los extremos legales habilitantes requeridos por la normativa vigente (artículos 4 y 9 de la Ley N°15.869) para el correcto accionamiento de nulidad. En efecto, se demanda la nulidad de la Resolución Nº 125, Acta 022 de 26 de julio de 2018, dictada por la Unidad Reguladora de Servicios de Comunicaciones por la cual se dispuso imponer a la actora una multa de UR 197 (unidades reajustables ciento noventa y siete) por incumplimiento de lo establecido por el artículo 139 de la Ley N° 19.307 (numeral 1) (fs. 51 vto. y 52 Pieza en 61 fs. A.A.). Contra el acto impugnado, notificado a la empresa el 14 de setiembre de 2018 (fs. 54 y 55 Pieza en 61 fs. A.A.), interpuso el día 21 del mismo mes recursos de revocación y jerárquico en subsidio (fs. 56 A.A. ibídem), a cuyo respecto se configuró la denegatoria ficta el 9 de abril de 2019. Finalmente, la demanda de nulidad fue introducida en tiempo útil (el 11 de junio de 2019, nota de cargo a fs. 29 de autos). II) El Tribunal, por unanimidad de sus integrantes, coincidiendo con lo aconsejado por el Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, se pronunciará por desestimar la demanda y, en consecuencia, por confirmar el acto impugnado, según los fundamentos que se explicitan a continuación. III) Emerge de los antecedentes administrativos allegados al proceso que, con fecha 4 de noviembre de 2016, la Secretaría General de la URSEC elaboró un informe en el que sostuvo que, de acuerdo con los controles de las Pautas Publicitarias llevados a cabo en el período correspondiente a la última semana de febrero hasta la primera del mes de marzo de 2016, se había constatado un exceso de 31 minutos y 56 segundos por parte de Canal 10, al tenor de lo dispuesto por el artículo 139 de la Ley N° 19.307 que fija un límite de 15 minutos para las pautas publicitarias, adjuntado las planillas proporcionadas por la empresa Mediciones y Mercado, responsable de llevar a cabo la tarea de contralor (fs. 1 vta. a 4 de los A.A.). Se dio vista a Canal 10 SAETA (fs. 5 y 6 A.A. Pieza en 61 fs.), que la evacuó en los términos que lucen de fs. 7 a 8 de los A.A.. En informe de fecha 15 de setiembre de 2017, a cargo del Dr. Diego SOUTO de la Asesoría Letrada, se señaló que: “ Es necesario valorar la existencia de infracciones anteriores por exceso en el tiempo destinado por SAETA a las pautas publicitarias, los que motivaron la imposición de sanciones, que deben ser consideradas. Ahora bien, aplicando dicha fórmula al presente caso, resulta una suma de 640 Unidades Reajustables” (fs. 12 A.A. ibídem). Se dio nueva vista a Canal 10 SAETA (fs. 16 A.A. ibídem), que la evacuó en los términos que lucen de fs. 17 vta. a 20 de los A.A.. Con fecha 18 de mayo de 2018 la Gerencia de Asuntos Jurídicos y Económicos de la demandada elaboró un nuevo informe, en el que sugirió rebajar el monto de la multa sugerida a UR 197,5 (fs. 37 y 38 A.A. ibídem). Nuevamente, se dio vista a Canal 10 SAETA (fs. 41 vta. y 42 A.A. ibídem), que la evacuó en los términos que lucen de fs. 43 vta. y 44 de los A.A.. Analizados los descargos, con fecha 13 de julio de 2018, el Dr. Diego SOUTO de la Asesoría Letrada, señaló que se mantenían los argumentos presentados con anterioridad por la aquí accionante, y sugirió elevar las actuaciones al Directorio a efectos de dictar resolución (fs. 45 vta. A.A., ibídem). Finalmente, se dictó el acto enjuiciado (fs. 51 vta. y 52 A.A., ibídem). IV) La actora se agravió por la incompetencia de URSEC para emitir el acto impugnado, por la ilegitimidad de la calificación de la falta como “grave”, y por la desproporcionalidad de la sanción aplicada. Corresponde anotar que el Tribunal ha tenido la oportunidad de pronunciarse en reiteradas ocasiones sobre la misma cuestión ventilada en estos obrados, entre ellas en la reciente Sentencia Nº 434/2021, por lo que habrá de remitirse a la misma en lo aplicable. Así, en la referida Sentencia, la Corporación sostuvo: “El primero de los agravios esgrimidos por la parte actora, refiere a que -a su entender- la URSEC carece de competencia para imponer multas a los prestadores de servicios de telecomunicaciones. A juicio del Tribunal, el agravio no es de recibo. La Ley No. 19.307, denominada Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual, fue dictada el 22 de diciembre de 2014 y publicada en el Diario Oficial el 15 de enero de 2015. En su artículo 68 literal R) establece que es competencia del Consejo de Comunicación Audiovisual (en adelante: CCA) aplicar todas las sanciones salvo las que son de exclusiva competencia del Poder Ejecutivo (artículo 181 literales E Y F - suspensión de hasta noventa días y revocación de la concesión, autorización, licencia o registro) y las que aplique el Poder Judicial. Por tanto, el resto de las sanciones establecidas en el artículo son de competencia exclusiva del CCA, entre las cuales se encuentra la multa. Ahora bien; al momento de ser sancionada la parte actora el CCA no se encontraba implementado, por lo que corresponde analizar el régimen transitorio previsto por el mismo cuerpo normativo. Así, el artículo 198 de la mencionada norma establece: “(Régimen Transitorio del Consejo de Comunicación Audiovisual). A partir de la vigencia de la presente ley, y hasta tanto se creen los cargos integrantes del Consejo de Comunicación Audiovisual, las competencias del órgano desconcentrado estarán a cargo de los órganos que actualmente las ostentan, con excepción de las que se crean por la presente ley, las que serán ejercidas por la Institución Nacional de Derechos Humanos y Defensoría del Pueblo.” A partir de lo dispuesto por la norma transcripta y siendo que en el régimen normativo anterior regía la Ley No. 17.296 (arts. 86 y 89), el Decreto Ley No. 14.670 de 23 de junio de 1977 y su Decreto reglamentario No. 734/978 (éstos últimos, derogados expresamente por la Ley No. 19.307) según los cuales la competencia de sancionar los incumplimientos en materia de servicios de telecomunicaciones era de la URSEC, la Sala arriba a la conclusión de que es a ésta a quien le correspondía y tenía la potestad legal para adoptar la resolución sancionatoria, por lo que nada cabe objetar al proceder de la Administración. (Cfme. Sentencias Nos. 204/2020, 185/2019, entre otras). VI) Sobre la alegada ilegitimidad de la calificación de la falta como “grave” y la desproporcionalidad de la sanción aplicada. Otro de los agravios esgrimidos por la accionante, refiere a la calificación de la falta como “grave” y al quantum de la sanción aplicada. A su entender, la misma, resulta ser desproporcionada en comparación al incumplimiento observado. A su vez, adujo que la Administración omitió explicitar las razones en las cuales se fundó para aplicar aquél monto exorbitante de 1.351 UR. A juicio del Tribunal, los agravios tampoco son de recibo. En lo que respecta a la gravedad de la sanción, no se repara que la calificación de la falta como “grave” haya sido desacertada. La reprimenda aplicada a la actora obedece a que se comprobó que la misma incumplió con el límite dispuesto por el art. 139 de la Ley No. 19.307, el cual establece que “Los servicios de comunicación audiovisual podrán emitir un máximo de quince minutos de mensajes publicitarios por cada hora de transmisión (…)”. Así, conforme emerge del detalle que luce a fs. 19 vto. y 20 de los antecedentes, el tiempo utilizado por SAETA para la emisión de pautas publicitarias entre los días 4 y 31 de marzo de 2018, excedió el límite establecido por más de dos horas (más precisamente: 134 minutos y 42 segundos). En el casus, la infracción se calificó como una falta grave, por entenderse encuadrada dentro del lit. C) del art. 179 de la Ley No. 19.307 y, conforme a su art. 181, lit. D). Así, la primera de las normas citadas califica como falta grave: “El incumplimiento de las obligaciones asumidas al otorgarse la autorización o licencia, cuando no constituya infracción muy grave”. Por su parte, el art. 181, lit. D. del mismo cuerpo normativo dispone bajo el acápite “Tipos de sanciones”, que: “La comisión de infracciones dará lugar a la aplicación de las sanciones que se enumeran a continuación, las cuales se graduarán según su gravedad y considerando la existencia o no de reincidencia: (…) D) Multa”. El monto de la sanción aplicada fue de 1.351 UR. Este se encuentra dentro de los márgenes legales previstos, siendo 10.000 UR el monto máximo imponible, según el art. 182 de la Ley No. 19.307. A su vez, cabe señalar que la accionante ya contaba con antecedentes por irregularidades semejantes, en ocasión de cuando se la sancionó mediante el dictado de las Resoluciones de la URSEC Nos. 177/16 de 24 de noviembre de 2016, 024/017 de 9 de febrero de 2017 y 96/017 de 22 de junio de 1991, confirmadas por la Corporación. No se aprecia que la Administración se haya excedido de los márgenes de discrecionalidad que le confiere la Ley para imponer sanciones; en cambio, se advierte la existencia de equilibrio entre el perjuicio sufrido por los usuarios y el beneficio reportado a la infractora (art. 182 lit. b y c de la Ley No. 19.307), entendiéndose acertada la calificación de la falta como “grave”. Es jurisprudencia constante de este Tribunal sostener que la fijación del quantum de las sanciones administrativas constituye una potestad discrecional de la Administración, en tanto no se verifique manifiesta arbitrariedad, desproporción o irrazonabilidad en la misma. Por lo que si la multa resistida resultó finalmente establecida en la cantidad de 1.351 U.R., dicho monto no luce como arbitrario, irracional o desproporcionado, y consecuentemente, no puede la Sala ingresar en una esfera donde domina lícitamente la potestad discrecional de la Administración, especialmente cuando ésta es ejercida con total razonabilidad, como ocurre en el caso. (Cfme. Sentencia No. 345/2018, entre muchas otras).” En definitiva, el acto fue dictado conforme a derecho y no cabe reproche alguno al accionar de la Administración demandada. Por los fundamentos expuestos y lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Tribunal, FALLA : Desestímase la pretensión anulatoria y, en su mérito, confírmase el acto administrativo impugnado. Sin especial condena procesal. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $ 43.000 (pesos uruguayos cuarenta y tres mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dr. Simón, Dr. Vázquez Cruz, Dr. Corujo, Dra. Klett, Dra. Salvo (r.) Dr. Marquisio (Sec. Letrado)