Sentencia Definitiva N° 11/2022

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 3 de febrero de 2022 No. 11 VISTOS : Para sentencia definitiva estos autos caratulados: “MINISTERIO DE SALUD PÚBLICA con BANCO DE PREVISIÓN SOCIAL. Acción de Nulidad” (Ficha Nº 486/2019). RESULTANDO : I) Surge de fs. 23 que el 13 de agosto de 2019 el Ministerio de Salud Pública, debidamente representado, dedujo demanda de nulidad contra la Resolución N° 03-936-2018-1997 de fecha 6 de setiembre de 2018, dictada por la Gerencia de Prestaciones Económicas del Banco de Previsión Social, que otorgó la bonificación solicitada al Sr. Raúl Omar Harriague Chiachio al amparo de lo dispuesto por el Decreto Nº 502/984 por los períodos 29/06/1981 a 31/12/1982 y 01/10/1983 a 01/02/2010 (fs. 78 vta. y 79 A.A.), y contra el acto administrativo implícito que estableció que el Ministerio de Salud Pública adeudaba la suma de $ 667.920 por concepto de servicios bonificados y multas y recargos (factura de fecha 09/10/2018 a fs. 132 vta. A.A.). Reseñó que, con fecha 9 de octubre de 2018, había recibido una factura del BPS remitida por la Gerencia de Recaudación Nominada por la cual se le imputaba un adeudo de $ 667.920 por concepto de servicios bonificados y multas, sin notificación previa de procedimiento o acto administrativo alguno. Relató que, posteriormente, el 13 de diciembre de 2018 había tomado conocimiento de la existencia formal del acto administrativo identificado como Resolución N° 03-936-2018-1997. Al respecto, alegó la indefensión que la actuación del BPS le había ocasionado, al disponer un adeudo y una sanción pecuniaria sin conferirle vista previa a fin de efectuar sus descargos. Agregó que los créditos reclamados se encontraban prescriptos por tratarse de obligaciones correspondientes al año 2003, habiendo operado el plazo previsto en el artículo 38 del Código Tributario. Controvirtió que los adeudos le fueran imputables y planteó que podrían corresponder a ASSE a partir de la vigencia de la Ley Nº 18.161. En definitiva, solicitó la nulidad de los actos administrativos impugnados. II) El 7 de octubre de 2019 la representante de la demandada contestó la demanda incoada (fs. 33 y ss.). Indicó que las actuaciones administrativas se habían iniciado por un reclamo promovido por el Dr. Raúl Harriague Chiachio, que denunció haberse desempeñado para la actora como “médico de medicina general” desde el 01/10/1983 en el Instituto Nacional del Cáncer, por lo que solicitó se le reconociera el cómputo especial (bonificación de servicio por exposición a radiaciones ionizantes). Sostuvo que, efectuadas las investigaciones correspondientes y analizada la referida actividad, se había concluido que correspondía bonificarla conforme a lo previsto en el Decreto Nº502/84, por lo que se había dictado la Resolución N° 03-936-2018-1997. Como cuestiones formales previas, adujo que la factura emitida por el BPS no reunía las características propias de un acto procesable, ya que no había sido dictada por la máxima autoridad del organismo o del inferior actuando en uso de atribuciones delegadas legalmente, y que el actor carecía de legitimación para interponer la acción de nulidad, ya que la resolución se había dictado en relación a un contribuyente diferente, por lo que debería llamarse al proceso al Dr. Raúl Harriague, a cuyo respecto se habían declarado los servicios como bonificados y había obtenido una modificación de la liquidación de su pasividad. Rechazó que hubiera existido indefensión generada por la falta de conocimiento de la Resolución Nº 03-936-2018-1997 y recordó que, previamente a su dictado, se había requerido información al Instituto Nacional del Cáncer (INC), al MSP y a ASSE, y a estos últimos sobre los motivos por los que no se había calificado la actividad del afiliado como expuesto a radiaciones ionizantes, quienes informaron que habían realizado las rectificaciones correspondientes, reconociendo la exposición a radiaciones en el trabajo que desempeñaba el Dr. Harriague. Por tanto, afirmó que el MSP estaba en conocimiento del procedimiento que se había llevado adelante respecto a la determinación de beneficios del Dr. Harriague. Señaló que, con fechas 20 y 23 de mayo de 2017, el MSP había efectuado la modificación en el Registro de Actividades del Trabajador (GAFI) y la del cómputo especial (CE) “99” a “1”, que se correspondía con “radiaciones ionizantes ” para dicho Ministerio, por lo que los “servicios bonificados” habían generado desde el año 1983 la diferencia por aportes patronales. En ese sentido, indicó que la referida situación había determinado la emisión de la factura detallando los nuevos montos, como consecuencia de la declaración del contribuyente, la que contenía el cambio de cómputo a cómputo especial (servicio bonificado), siendo de aplicación la teoría del acto propio. Respecto de la prescripción alegada, sostuvo que no había transcurrido el término legalmente exigido para la extinción de los adeudos, y que ya en el año 2014 la Administración había tomado conocimiento de la denuncia sobre los servicios bonificados que existían. Agregó que había emitido la factura a nombre y a solicitud del MSP, y que el Dr. Raúl Harriague había pasado a desempeñarse en ASSE desde su creación el 01/1/2008, la que era una institución con presupuesto, registro y nómina independiente del MSP, por lo que también eran independientes las rectificativas, facturación y pagos, siendo el MSP quién poseía la información más fidedigna para verificar si el Dr. Raúl Harriague había pertenecido a su plantilla funcional, hasta qué fecha, y cuando había pasado a ASSE, pero nada de ello había aportado a la litis a fin de dar claridad a su controversia. En definitiva, solicitó el rechazo de la demanda. III) Abierto el juicio a prueba, se produjo la que obra certificada a fs. 58. IV) Alegaron las partes por su orden: l a actora a fs. 64 y ss. y la demandada a fs. 68 y ss. V) Se confirió vista al Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, que produjo el Dictamen Nº 52/2021 por el que aconsejó amparar parcialmente la demanda (fs. 73). VI) Se llamó para sentencia, girando los autos a estudio de los Sres. Ministros, quienes acordaron su dictado en forma legal. CONSIDERANDO : I) Se han acreditado los extremos legales habilitantes requeridos por la normativa vigente (artículos 4 y 9 de la Ley N° 15.869) para el correcto accionamiento de nulidad. En efecto, se procesa la nulidad de: i) la Resolución N° 03-936- 2018-1997 de fecha 6 de setiembre de 2018, dictada por la Gerencia de Prestaciones Económicas del Banco de Previsión Social, que otorgó la bonificación solicitada al Dr. Raúl Omar Harriague Chiachio al amparo de lo dispuesto por el Decreto Nº 502/984 por los períodos 29/06/1981 a 31/12/1982 y 01/10/1983 a 01/02/2010 (fs. 78 vta. y 79 A.A.), y ii) el acto administrativo implícito que estableció que el Ministerio de Salud Pública adeudaba la suma de $ 667.920 por concepto de servicios bonificados, multas y recargos (factura de fecha 09/10/2018 a fs. 132 vta. A.A.). El actor tomó conocimiento del acto implícito que determinó la deuda de $ 667.920 mediante el correo electrónico enviado con fecha 9 de octubre de 2018 (fs. 132 de los A.A.) e interpuso recursos de revocación y jerárquico (el 19 de los mismos mes y año - fs. 2 infolios). Por Resolución RDT Nº 107/2019 de la Dirección Técnica del BPS de fecha 7 de mayo de 2019 se resolvió no hacer lugar a la petición administrativa formulada por el MSP (fs. 158 de los A.A.), la que fue notificada el 3 de junio de 2019 (fs. 162 A.A.) Contra la Resolución N° 03-936-2018-1997 de fecha 6 de setiembre de 2018, de la que el accionante tomó conocimiento con fecha 13 de diciembre de 2018 según sus afirmaciones, interpuso recursos de revocación y jerárquico (el 21 de diciembre de 2018 - fs. 3 infolios), a cuyo respecto operó la denegatoria ficta el 16 de julio de 2019. Finalmente, la demanda de nulidad se dedujo en tiempo y forma el día 13 de agosto de 2019 (nota de cargo a fs. 27). II) El Tribunal, por unanimidad y coincidiendo con el pronunciamiento de la Procuraduría el Estado en lo Contencioso Administrativo, acogerá parcialmente el planteo anulatorio impetrado en mérito a los fundamentos que se desarrollan en los siguientes numerales. III) E merge de los antecedentes administrativos allegados al proceso que las actuaciones se iniciaron ante el reclamo formulado con fecha 25/01/2013 por el Dr. Raúl Harriague, solicitando el reconocimiento de cómputos especiales o bonificados de los servicios brindados como médico desde el 01/10/83 en el Instituto Nacional del Cáncer (fs. 3 A.A.). El Instituto Nacional del Cáncer (INCA) informó que el Dr. Harriague había comenzado a prestar servicios el 04/10/1978 y que a partir del 01/10/1983 se había desempeñado en el Instituto de Oncología (fs. 4 vto. A.A.). Por nueva comunicación de fecha 21/01/2015, el INCA informó que el referido doctor había comenzado “ a desempeñar tareas en el nuevo edificio, a partir del 1° de febrero de 2010” (fs. 46 vta. A.A.). A fs. 82 vta. de los antecedentes luce agregada Consulta de Actividad del Dr. Raúl Harriague, de la que surge que con fecha 23/05/2017 el MSP había modificado el cómputo de actividades por los períodos 01/10/1983 a 31/03/1996 y 01/04/1996 a 31/12/2007. Posteriormente, se dictó uno de los actos procesados, la Resolución N° 03-936-2018-1997 de fecha 6 de setiembre de 2018 de la Gerencia de Prestaciones Económicas, que otorgó la bonificación solicitada al Dr. Raúl Omar Harriague Chiachio al amparo de lo dispuesto por el Decreto Nº 502/984 por los períodos 29/06/1981 a 31/12/1982 y 01/10/1983 a 01/02/2010 (fs. 78 vta. y 79 A.A.). Acto seguido, el 9 de octubre de 2018 el BPS emitió la factura a nombre del Ministerio de Salud Pública por $ 667.920, que también se impugna en autos (fs. 132 vta. de los A.A.). IV) Antes de ingresar al análisis de los agravios articulados por la parte actora, corresponde que el Tribunal se expida sobre la procesabilidad de la factura de fecha 09/10/2018 por $ 667.920 y sobre la legitimación activa en lo que respecta a la Resolución N° 03-936-2018- 1997 de fecha 6 de setiembre de 2018, en virtud de la defensa esgrimida por el Banco de Previsión Social. No se la comparte. En primer lugar, el Tribunal considera que el acto impugnado es plenamente procesable pues se trata de un acto de determinación de adeudos tributarios de carácter tácito, acto que es aquel que se manifiesta por medio de una operación material de facturación a partir de la cual se infiere la existencia de una voluntad administrativa concreta, no expresada formalmente (Cfme. Sentencia No. 27/2017, entre otras). Sobre el punto, la Corporación en Sentencia Nº 411/2018 sostuvo: “El Tribunal ha admitido reiteradamente el accionamiento contra los actos de determinación tributaria que se infieren a partir de otras operaciones materiales (como la facturación de tributos), por lo que no cabe hacer ninguna objeción. En suma, estamos ante un acto tácito o implícito que es la manifestación de voluntad de la Administración, la que se materializó en el establecimiento de una deuda por concepto de Contribuciones Especiales de Seguridad Social (CESS) a cargo de la empresa accionante...” En segundo término, tampoco se estima de recibo la defensa del BPS que cuestiona la legitimación en la causa del actor, argumentando que solo la ostenta el titular de la Resolución N° 03-936-2018-1997 que otorgó la bonificación de servicios solicitada por el Dr. Raúl Harriague (fs. 78 vto. y 79 A.A.). Si bien la referida bonificación por servicios especiales resulta ser el antecedente del otro acto tácito -también impugnado- no cabe duda que, luego de su dictado, se imputó la deuda por los servicios no declarados (o declarados en forma errónea) al empleador, lo que implica que el MSP tiene un interés directo, personal y legítimo en esta causa. V) Despejado el tema de las defensas de orden formal, es de verse que el actor se agravió por: a) la falta de notificación de la resolución que dispuso el adeudo y la indefensión por falta de vista previa de las actuaciones que determinaron un adeudo y una sanción pecuniaria; b) la prescripción de los créditos reclamados por tratarse de obligaciones correspondientes al año 2003; c) la imputación de los adeudos al MSP, en lugar de a ASSE como correspondería a partir de la vigencia de la Ley Nº 18.161. V.1) No se estiman de recibo los agravios que hacen caudal de los vicios de orden procedimental denunciados por el accionante respecto a las actuaciones realizadas por la demandada, a saber: la falta de vista previa que le privó de la oportunidad de efectuar descargos y la falta de notificación de la resolución que dispuso el adeudo. En efecto, emerge de los antecedentes administrativos referidos supra que las actuaciones se originaron en la petición del Dr. Raúl Harriague de fecha 25/01/2013, por la que solicitó el reconocimiento de cómputos especiales de los servicios brindados como médico desde el 01/10/83 en el Instituto Nacional del Cáncer (fs. 3 A.A.). Iniciados los trámites, el BPS requirió información a distintos organismos en los que el titular había prestado servicios, entre ellos, al Instituto Nacional del C áncer (INCA) que informó que el Dr. Harriague había comenzado a desempeñarlos el 04/10/1978 y que, con fecha 01/01/1990, había sido presupuestado como Técnico III Médico, cargo que tenía hasta la fecha (fs. 4 vto. A.A.). Luego, por otra comunicación de fecha 21 de enero de 2015 informó que el referido doctor había empezado “a desempeñar tareas en el nuevo edificio, a partir del 1° de febrero de 2010” (fs. 46 vta. A.A.). Con fecha 14 de agosto de 2015, la Dirección Técnica de Prestaciones solicitó requerir informes del MSP y de ASSE “ sobre los motivos por lo que no se ha calificado la actividad del afiliado como expuesto a radiaciones ionizantes” (fs. 60 A.A.). Con fecha 28 de julio de 2017, la Oficina Cuentas Personales de la GEPRE informó “…que al haberse realizado las rectificaciones correspondientes por parte del MSP y ASSE, la Administración reconoce la exposición a radiaciones en el trabajo que desempeñaba el Dr. Harriague” (fs. 63 A.A.). A su vez, a fs. 82 vta. de los A.A. luce agregada la Consulta de Actividad del Dr. Raúl Harriague, de la que resulta que con fecha 23/5/2017 el MSP modificó el cómputo de actividades por los períodos 01/10/1983 a 31/03/1996 y 01/04/1996 a 31/12/2007. Finalmente, se dictó la Resolución N° 03-936-2018-1997 que es objeto de impugnación en este proceso. De lo reseñado surgen las acciones asumidas por el actor que demuestran que tuvo un claro conocimiento de las actuaciones realizadas por la parte demandada en el caso, a la vez que descartan que se esté en presencia de una determinación tributaria de oficio por parte de la Administración, lo que enerva la vista reclamada y determina que en modo alguno se pueda tener por configurada indefensión. Tal como ha expresado el Tribunal en varias oportunidades, no todo supuesto de ausencia de vista previa al dictado de un acto determina su nulidad, sino que ésta solo debe declararse cuando esa omisión causa verdadera indefensión en el administrado (artículo 7º del Decreto 500/991) y, si así no ocurriese, el vicio no será influyente y no ameritará la anulación del acto en cuestión, tal como ocurre ciertamente en el caso de obrados (cf. Sentencias Nos. 763/2015 y 745/2016, entre muchas). Por otra parte y en cuanto a la notificación del acto implícito que determinó el adeudo, consta que la factura fue emitida el 9 de octubre de 2018 (fs. 2 vta. ppal. y 132 vta. A.A.) y que fue notificada el mismo día, conforme surge de la constancia del correo electrónico institucional enviado por el demandado al actor (fs. 2 ppal. y 132 A.A.), de lo que fluye que también tuvo conocimiento fehaciente de dicho acto, contra el cual – cabe señalar- interpuso recursos administrativos. En consecuencia y como se anunció, estos agravios no son de recibo. V.2) A distinta conclusión se llega respecto de la prescripción de los créditos reclamados y de quien debe asumir los adeudos generados. Es de verse que el acto tácito o la factura en cuestión de fecha 09/10/2018, determinó adeudos por el período 12/2003 a 12/2017, con fecha de cargo a los meses 12/2003, 01/2004 y 02/2004 (fs. 2 vto. ppal. y 132 vta. A.A.). No obstante, la declaración de servicios bonificados que se invoca como originaria de la deuda por CESS, operó por los períodos 29/6/1981 a 31/12/1982 y 01/10/1983 a 01/02/2010 (Resolución Nº 03-936-2018-1997 a fs. 78 vta. y 79 A.A.). Releva el Tribunal que la clara inconsistencia que surge de reclamar una deuda por el período posterior a 2010 y hasta 2017 no logra ser explicada, siendo que la fecha final de actividad bonificada que generó el cómputo especial se justificó en el cambio de edificio que garantizó condiciones laborales exentas del riesgo a radiaciones (Considerando III y IV de la Resolución Nº 03-936-2018-1997). Luego y en cuanto al plazo de prescripción aplicable a los adeudos establecidos, cabe señalar que es de cinco años en virtud de lo dispuesto por el artículo 38 del Código Tributario, habida cuenta que los servicios del Dr. Harriague fueron declarados al organismo previsional, aunque en forma errónea, y en tanto el hecho generador fue denunciado, no correspondía la extensión del plazo a diez años. Ahora bien, no consta en autos algún otro hecho interruptivo del plazo de prescripción que no sea la notificación del acto impugnado, el 09/10/18 (fecha de envío del correo electrónico que adjuntó la factura, fs. 2 ppal. y 132 A.A.). En consecuencia, las obligaciones comprendidas entre los años 2003 y 2012 inclusive se encontraban prescriptas, por lo que no corresponden los meses de cargo de 12/2003, 01/2004 y 02/2004 consignados en la factura impugnada. Por otra parte y en lo relativo a la procedencia de la imputación de los adeudos al MSP, en lugar de a ASSE a partir de la vigencia de la Ley Nº 18.161, se comparte lo consignado por el Sr. Ministro Dr. William CORUJO en su voto, a saber: “… la Gerencia de Prestaciones Económicas del BPS en su informe de solicitud de jubilación del titular, consigna como servicios seleccionados para integrar la jubilación los prestados al MSP hasta el 31/12/2007 y los servidos a ASSE entre el 1/3/10 y 20/8/2014 (fs. 96 vto. AA). A fs. 112 vto. AA ASSE/INCA informan que el actor prestó servicios en varias posiciones y en forma ininterrumpida en dicho instituto desde el 28/12/90 hasta la fecha (marzo 2014) en el cargo de Técnico III Médico Presupuestado. A partir de 2008 y por virtud de la ley 18.161 que transformó a ASSE en servicio descentralizado, el INCA dejó de depender presupuestalmente del MSP. De manera que forzoso es concluir, que los adeudos por CESS correspondientes al Dr. Harriague por su actividad en INCA son, a partir de 2008 (primer presupuesto de ASSE), imputables a ASSE. Si bien asiste plena razón que el agravio del actor se fundó en su “desconocimiento” acerca del titular de la deuda, sin ofrecer prueba alguna, estimo no puede obviarse lo que es conocido por el Tribunal a partir del cambio normativo.” Así, las CESS generadas a partir del año 2008 por la actividad del trabajador, sin perjuicio de la prescripción operada, son imputables a ASSE y no al MSP. V.3) En suma, corresponde la confirmación de la Resolución N° 03- 936-2018-1997 de fecha 6 de setiembre de 2018 y la anulación del acto administrativo implícito que dispuso que el Ministerio de Salud Pública adeudaba la suma de $ 667.920 por concepto de servicios bonificados y multas (factura de fecha 09/10/2018). En definitiva, por los fundamentos expuestos, y atento a lo preceptuado en el artículo 309 de la Constitución Nacional y en los artículos 23, 24 y 25 del Decreto-Ley N°15.524, el Tribunal FALLA : Ampárase parcialmente la demanda incoada y, en su mérito, anúlase el acto administrativo implícito impugnado, de acuerdo con lo señalado en el Considerando V.3) de este pronunciamiento. Sin sanción procesal específica. Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dr. Simón, Dr. Vázquez Cruz, Dr. Corujo, Dra. Klett, Dra. Salvo (r.) Dr. Marquisio (Sec. Letrado)