Sentencia Definitiva N° 3/2022

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 3 de febrero de 2022 No. 3 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “AFLECOM S.A. Y OTRAS con ADMINISTRACIÓN NACIONAL DE COMBUSTIBLES ALCOHOL Y PORTLAND. Acción de Nulidad” (Ficha No. 455/2019). RESULTANDO : I) La acción de nulidad, deducida a fojas 2 y siguientes, se dirige contra la Resolución 1066/12/2018, de fecha 20 de diciembre de 2018, dictada por el Directorio de la Administración Nacional de Combustibles Alcohol y Portland -en adelante ANCAP-, que en lo sustancial dispuso: “Disponer que a partir de la fecha quedan habilitados a cargar en las plantas de ANCAP todas las unidades que soliciten ingreso a Planta y que acrediten el cumplimiento de la normativa técnica identificada como Reglamento sobre ingreso, circulación y operación de carga de vehículos, tanques carreteros en las plantas de distribución de combustibles de ANCAP e itinerarios a destino” (fs. 16 a 18 A.A.). Los comparecientes son empresas transportistas de combustibles por carretera para terceros, con permiso para circular e ingresar a las Plantas de ANCAP, para realizar operaciones de carga de combustible. El elenco de empresas se integra por: Ecosar Srl., Pesqueira Ltda., Nelson Pereyra, J & G Ltda., Loureda Ltda., Suriex Ltda., Nelper Srl., Pexa Ltda., Ascarraga Hnos. Ltda., Carimar Ltda., Vasconia Srl., F Y F Delsur Transporte Ltda., Fabián Duarte, Leonardo Duarte, Pablo Duarte, Rotur Ltda., Transcom Srl., Edi Srl., Navarra Srl., Lysan Ltda., Marvir Ltda., Pafegrac Ltda., Jusa Ltda., Mignot Hnos Srl., Licaner S.A., Di Transporte Ltda., Doali Ltda., Guernica Ltda., Carmapo Srl., Brenak(L) Ltda., Vallpass Srl., Alsamar Srl., Aquanet S.A., Corme Srl., Calider S.A., Trali S.A., Aflecom S.A., Arisof Srl., Cefico Ltda., Cono Vallone , Adolfo Cordoni, Crefer Ltda., Deno Srl., Diego Duarte, Duarte y Duarte, Fincar Srl., Galtrans Srl., Gladin S.A., Ibertrans Srl., Leonardo Martín Mariños, Luby S.A., P Kadertjoglou Srl., Maibru Ltda., Mar alegre S.A., Masber Srl., Mónica Fernández Srl., Mónica De León, Niliben S.A., Padifox S.A., Siminta S.A., SM Transport Ltda., Raquel Ubal, Ricardo Suberbie Srl., Semac Srl., Sergio Ghodikian, Silhur Uruguay Srl., Siro González, Suberbie Hnos., Super Repuestos Ltda., Tiderol S.A. y Pasle Srl. El régimen de autorización para que un camión ingrese a las Plantas del Ente, se conoce como “Calibre” de las cisternas, creado por ANCAP hace más de 70 de años. Según manifestó la parte actora, hasta la fecha, el número de vehículos de “autotransporte” autorizados a trabajar como tales, inscriptos en ANCAP, está congelado desde el año 2006, ratificado por la Administración por el Acuerdo con los transportistas del mes de agosto del año 2011 y el Acuerdo con las Distribuidoras de fecha 15 de diciembre de 2011. Se acordó, además, que previo a tomar alguna resolución modificando esta situación, se recabaría la opinión de los diferentes agentes del mercado involucrados. Precisamente, alegaron que la Resolución resistida fue dictada sin cumplir con el referido acuerdo, sin permitir a las otras partes la debida defensa o descargos pertinentes. Señalaron que el acto hostilizado tuvo como consecuencia el incremento de los autotransportes, así como el aumento paralelo e indiscriminado de fleteros, en directo perjuicio de las empresas fleteras para terceros, que durante años han sido el soporte fundamental de la distribución de combustibles líquidos en todo el país. Agregaron que se trató de un acto con influencia en todo el proceso de distribución, afectando a distintos actores (ANCAP, distribuidores mayoristas, empresas fleteras y los estacioneros). La Administración cambió de forma unilateral e intempestiva una situación que estaba congelada desde el año 2006 y se había ratificado en forma expresa en el año 2011, habilitándose a operar a otros camiones, desconociendo los derechos adquiridos por los fleteros, generándose indefensión, al no ponerse en conocimiento de los transportistas el cambio de las reglas de juego. Puntualizaron que existió violación de los artículos 123 y 124 del Decreto No. 500/991, relativos a la “estructura formal de los actos” , ya que el acto impugnado carece totalmente de fundamentos válidos. Las razones exteriorizadas por la Administración no se ajustan en absoluto a la realidad del transporte de combustibles por carretera en el país. Entendieron que la Resolución impugnada viola diferentes Principios del Derecho Administrativo, apartándose del marco normativo vigente y aplicable. Incurre en ilegitimidad general, arbitrariedad, violación de derechos adquiridos, alteración de la operación económica del negocio, defraudación de la confianza legítima, ilegitima modificación unilateral de lo acordado y violación de las garantías de defensa. En suma, sobre estas premisas, solicitaron la nulidad del acto atacado. II) Conferido el traslado correspondiente, los Dres. Bruno Sande y María Florencia Borgarello -en nombre y representación de la Administración Nacional de Combustibles, Alcohol y Portland- comparecieron a fojas 50 y siguientes, rechazando los agravios esgrimidos por la parte actora. En lo medular, ANCAP argumentó que actuó conforme a Derecho y no de forma arbitraria ni con desviación o exceso de poder. Sostuvo que la Resolución impugnada tiene por fin fortalecer la competencia en el mercado de transporte de combustibles. Modificó el régimen que regulaba esta actividad, disponiendo que cualquier unidad que solicite el ingreso a la planta y que dé cumplimiento a la normativa técnica, podrá transportar combustibles desde ANCAP y no únicamente las unidades que contaran con el Permiso de Ingreso a Planta. Alegó q ue no existió incumplimiento del acuerdo de fecha 15 de diciembre de 2011, celebrado entre ANCAP y los representantes de las compañías encargadas de realizar fletes de gasolina a estaciones de servicio; acuerdo que no refleja ni instrumenta los criterios de asignación de fletes por parte de las distribuidoras de combustible, lo que regula es lo relativo al autotransporte. Por ende, la Resolución impugnada no verifica incumplimiento de acuerdo alguno. ANCAP negó enfáticamente que haya violado lo dispuesto por la cláusula 2 literal d) del acuerdo, que establece que “(…) en forma previa a la implementación de cambios en la política o en el sistema de fletes vigente que ANCAP entienda pertinente disponer, se tomará conocimiento de las opiniones de los distintos agentes del mercado”. Se recabó efectivamente la opinión de las compañías fleteras, analizándose las mismas y adoptándose en definitiva la resolución preindicada. Así, señaló que la definición de la política para la asignación de fletes, como la regulación del sistema, es una potestad unilateral y discrecional de ANCAP. El sistema de fletes jamás fue acordado bilateral y contractualmente con las compañías fleteras. Controvirtió la supuesta lesión de derechos adquiridos, en tanto entendió que los actores no tienen un derecho adquirido a que el sistema no se modifique; por el contrario, reconocen la potestad de ANCAP de modificar el sistema, como surge de la cláusula 2), literal d) del acuerdo suscripto el 15 de diciembre de 2011. Agregó que tampoco existió defraudación de la confianza legítima depositada por las compañías fleteras, por una razón ya esgrimida: el acuerdo del 15 de diciembre de 2011 no regula un número cerrado de permisos en relación con el sistema que nuclea a los actores ni tampoco instrumentaba el sistema de fletes que se viene implementando desde larga data. El acuerdo se refiere a los criterios de asignación de autotransporte, lo cual no mutó con la Resolución atacada. La Administración demandada afirmó que la motivación del acto que se impugna es real, legítima y suficiente. Por otro lado, consideró que la Resolución cuya nulidad se pretende no afectó la operación económica del negocio. Los actores expresaron que solo existe una expectativa de “falta de trabajo”, con lo que reconocen que esa supuesta escasez laboral no se ha producido. Asimismo, en ningún momento se vulneró el derecho de defensa de las compañías de transporte, ya que antes del dictado de la Resolución, ANCAP citó a los representantes de las empresas fleteras, a los efectos de cumplir con lo previsto por el literal d) de la cláusula 2) del multicitado acuerdo. Finalmente, la Administración destacó que la Resolución resistida no causa daño a las empresas fleteras, sino que a su entender, el verdadero agravio radica en la pérdida del oligopolio que poseían, debiendo enfrentarse a un mercado en libre competencia. En definitiva, peticionó la confirmación del acto encausado. III) Abierto el juicio a prueba (fs. 79) se produjo la que luce certificada a fs. 145, correspondiendo a la parte actora la de fs. 81 a 128 y a la parte demandada la de fs. 129 a 144. IV) Las partes alegaron de bien probado por su orden, a fs. 148 a 152 y de fs. 162 a 172, respectivamente. V) Oído el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo (Dictamen No. 66/2021, fs. 175 y ss.) aconsejó rechazar la demanda y confirmar el acto en proceso. VI) Puestos los autos para sentencia, previo pasaje a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) Desde el punto de vista formal, se ha cumplido con los extremos exigidos por la normativa vigente para habilitar el examen del presente accionamiento (Constitución de la República, arts. 317 y 319 y Ley No. 15.869, arts. 4º y 9º). La Resolución 1066/12/2018, objeto de la presente impugnación, fue dictada el 20 de diciembre de 2018 y notificada a los comparecientes el 7 de enero de 2019 (fs. 30 y ss. A.A.). Con fecha 28 de enero de 2019, la parte actora interpuso recurso de revocación (fs. 70 y ss. A.A.). El 4 de julio de 2019 acaeció acto confirmatorio ficto. La demanda anulatoria fue presentada en tiempo útil, el 2 de agosto de 2019 (fs. 2 y ss.). II) El Tribunal, por unanimidad de sus integrantes, en concordancia con la solución aconsejada por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, se pronunciará por el rechazo de la pretensión anulatoria y, en consecuencia, quedará firme el acto impugnado, por los fundamentos que se explicitan a continuación. En primer término, corresponde precisar, con respecto a la legitimación activa, sobre la cual expresó el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo en su Dictamen, que AFLECOM S.A. carecería de la misma, por no ostentar un interés personal en la causa, dado que compareció en carácter de asociación del gremio de fleteros. Esta Corporación no comparte que la parte actora comparezca en autos en carácter de asociación gremial. En la demanda, a fs. 4, se expresa que “AFLECOM S.A. es una empresa uruguaya que inició sus actividades en el año 1954, siendo en sus comienzos una Asociación Gremial, que desde el año 1971 nuclea a más de 68 empresas asociadas y transporta más del 75% del combustible que se utiliza en nuestro país (…)”. En tal sentido, AFLECOM S.A. no es una entidad colectiva gremial sino una persona jurídica comercial, conformada como Sociedad Anónima, que tiene como objeto el transporte de combustible y líquidos a granel, de acuerdo con lo que surge del certificado que luce a fs. 1 de la Carpeta Documentación. En cuanto al fondo del asunto, no se logra advertir ilegitimidad alguna en el acto resistido. Conforme surge de los recaudos adjuntos, el acto impugnado es el corolario de un conjunto de medidas que adoptó ANCAP para promover mayor confiabilidad y eficiencia en las condiciones competitivas del sistema de transporte. No está prohibiendo a los autotransportistas que cuentan con el permiso respectivo en la actualidad, a seguir brindando el servicio. Entendemos que, como es indicado por la demandada, el sistema de distribución de combustibles se mantiene incambiado, las distribuidoras seguirán contratando fleteros para realizar la distribución a las estaciones respectivas. Pero esas unidades que pueden realizar el flete, ya no conformarán un número cerrado, sino que podrá realizar la tarea cualquier sujeto que cumpla con la normativa técnica vigente. Sobre este punto, es menester mencionar que no existe un monopolio en el transporte de combustible y que el motivo indicado por la Administración no parece arbitrario: obedece a fomentar la competencia en dicho mercado, velando por un mayor acceso y eficacia en el servicio. Como se releva de la prueba testimonial diligenciada en autos, la Resolución resistida buscó, flexibilizar, reducir costos y mejorar la eficiencia del transporte de combustibles. Ese régimen no modifica el de los autotransportistas habilitados. Surge del interrogatorio al Ingeniero Industrial Aguade, consultado sobre si la Resolución que se impugna modifica las condiciones operativas y de trabajo, mantenidas por los fleteros desde 2006 al 2018, contestó: “ la resolución lo que establece son condiciones técnicas para habilitar a un transportista para hacer la carga, no refiere al funcionamiento como tal, son dos cosas distintas” (fs. 112 vto.). La Contadora Puga, ante la misma pregunta contestó: ” (…) en referencia a la Resolución mencionada, la resolución en sí misma no les cambió las condiciones operativas de trabajo a los fleteros existentes, la Resolución lo que hace es habilitar a que podrían hacer nuevos permisos para ingresar a planta en tanto cumplan con los requisitos técnicos que se iban a establecer en el reglamento, pero eso no implicó que los camiones que entraban hasta el día antes de la Resolución hayan dejado de entrar a la planta, en eso no los afectó. Y por otro lado, operativamente ANCAP ha venido haciendo mejoras de cómo funciona la planta para tratar de minimizar los tiempos para la carga del camión, hay varias medidas, ampliar horarios, abriendo los sábados” (fs. 116 vto.). El Dr. Bianchi, Gerente de los Servicios Jurídicos manifestó que “ las condiciones operativas y de trabajo no varía. Lo que hace es descongelar autorizaciones de ingreso a Planta para carga y descarga de combustible” (fs. 128 vto.). Los actores en su demanda anulatoria mencionaron el incumplimiento de un convenio de fecha 15 de diciembre de 2011, celebrado entre ANCAP y las compañías transportistas. Este acuerdo, que figura a fs. 49 y 50 de la documentación agregada en 73 fojas , no impone, en absoluto, que ANCAP deba acatar preceptivamente las opiniones de los agentes involucrados en el mercado del transporte de combustibles, a los efectos de establecer su régimen normativo. Impone, sí, la obligación de recabar tales opiniones; la cual, según surge acreditado en los antecedentes allegados a la causa, fue efectivamente cumplido (acta de reunión de fecha 14 de diciembre de 2018 (fs. 5 vto. A.A. en 272 fs. ; así como también informe de fs. 7 A.A. en 272 fs.). Escuchar sus opiniones no significa su acatamiento preceptivo. Por lo tanto, no se advierte que los comparecientes sean titulares de un derecho adquirido, ni que contaran con un monopolio a su favor en el transporte de combustibles. Esto es lo que el acto atacado tiende legítimamente a tratar de evitar, que el mercado de los transportes de combustibles líquidos se transforme en una especie de coto cerrado que impida el acceso a cualquiera que cumpla con los requerimientos que impone la normativa técnica. En este aspecto, también puede decirse que la Administración demandada ha ejercido, dentro del marco de sus competencias, la legítima potestad discrecional de reorganizar de la mejor manera posible las condiciones de prestación del servicio a su cargo, en aras de lograr una buena administración, que redunde en beneficio del interés general. Los comparecientes no pueden aspirar a la consagración de derechos adquiridos inmutables más allá de sus contratos o convenios suscriptos con el Ente demandado; y, por ende, no se les puede haber creado en su esfera de derechos e intereses una legítima expectativa en cuanto al mantenimiento a perpetuidad de la situación de marras. En cuanto al agravio referido a la supuesta falta de motivación de la Resolución atacada, no se comparte la postura de los pretensores. La Resolución pone de manifiesto los motivos que la fundan: la promoción de mayor confiabilidad y eficiencia en las condiciones competitivas del sistema de transporte y distribución de combustibles; la circunstancia de que los Permisos de Ingreso - hasta ahora necesarios para cargar combustible en la Planta - son una restricción de oferta de mercado, que impide la participación de otros transportistas que, cumpliendo con todos los requerimientos técnicos y de seguridad necesarios, redundaría en una mejora de la oferta por estos servicios. Por ende, pese a que los demandantes puedan no compartir tales apreciaciones, la motivación expuesta por ANCAP resulta idónea para justificar su decisión. Finalmente, no se vislumbra ni existe prueba alguna de que el acto impugnado haya sido dictado con arbitrariedad, todo lo cual descarta cualquier hipótesis de abuso, exceso o desviación de poder. IV) Por las razones expuestas, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, de acuerdo con lo dispuesto por los artículos 309 y 310 de la Constitución de la República; demás normas citadas y complementarias, por unanimidad de sus integrantes, FALLA : Desestímase la acción anulatoria y, por ende, queda firme el acto impugnado: sin especial sanción procesal. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios de los abogados de la parte actora y demandada en la cantidad de $ 43.000 (pesos uruguayos cuarenta y tres mil) a cada una. Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dr. Simón (r.), Dr. Vázquez Cruz, Dr. Corujo, Dra. Klett, Dra. Salvo Dr. Marquisio (Sec. Letrado)