Sentencia Definitiva N° 623/2021

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 23 de diciembre de 2021. No. 623 VISTA: Para sentencia definitiva, venida a conocimiento del Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación esta causa: “INSTITUTO DE ASISTENCIA TÉCNICA CET - PVS con ESTADO. MINISTERIO DE VIVIENDA, ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y MEDIO AMBIENTE. Acción de nulidad”. (Ficha No. 48/2019). RESULTANDO: I) En este proceso, el INSTITUTO DE ASISTENCIA TÉCNICA CET -PVS representado por Pablo ANTONAZ y Patricia KENNEY, dedujo pretensión anulatoria contra el acto dictado el 4 de julio de 2018 por la Dirección Nacional de Vivienda (en adelante “DINAVI”) del Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente (en adelante “MVOTMA”), mediante el cual s e calificó al Instituto de Asistencia Técnica CET -PVS con un coeficiente de 1.728. (fs. 44 de los A.A.). II) Como fundamento de su pretensión anulatoria relató que la Resolución Ministerial No. 1115/2013 creó un sistema por el cual el MVOTMA otorga a los Institutos de Asistencia Técnica a Cooperativas de Vivienda (en adelante “IAT”) un Certificado de Capacidad de Asesoramiento (en adelante “CCA”), a través del cual se establece la cantidad de cooperativas que un determinado instituto está en condiciones de asesorar. En lo medular de su embate, sostuvo que la emisión del CCA al IAT CET-PVS, impugnado en estos obrados, le ha impedido celebrar nuevos contratos de asistencia técnica con cooperativas de vivienda, así como la realización de tareas de asesoram iento, perjudicando al Instituto y a las propias cooperativas que ya tienen contratos de asistencia firmados. En este sentido afirmó que la Resolución No. 1115/2013, cuyo cuestionamiento en esta instancia entendió habilitado por imperio de lo dispuesto en el inc. 2° del art. 25 del Decreto Ley No. 15.524, es ilegítima porque restringe la libertad al trabajo constitucionalmente consagrada. Consideró, en este derrotero, que la ilegitimidad deriva de una cuestión formal, cual es la regulación y afectación de derechos fundamentales (libertad de trabajo, de comercio e industria) por la vía del reglamento, sin que exista habilitación legal para ello. Así entendió que, al no existir norma legal que establezca un régimen de medición de la capacidad de asesoramiento de los IAT, el MVOTMA ha actuado por fuera del principio de legalidad. Finalmente, postuló que la ilegitimidad es más grosera si tomamos en cuenta que la Agencia Nacional de Vivienda, órgano sometido a jerarquía, amplificó el efecto restrictivo de la norma reglamentaria, y generó un sistema arbitrario de emisión de capacidades de asesoramiento entre los diversos IAT. De esa forma, los “criterios” de interpretación de la reglamentación pasan a ser, en realidad, una modificación ampliatoria de las pautas establecidas en la resolución ministerial. En definitiva, solicitó que se declare la nulidad del acto enjuiciado. III) Conferido traslado, la Administración demandada defendió la validez del acto, argumentando que su actuar resulta en un todo conforme a Derecho. En lo central de sus defensas adujo que el acto atacado no existe ni existía al momento de ser impugnado en vía administrativa. Concretamente expuso que al haber sido sustituido el CCA impugnado por otro, expedido el 19 de julio de 2019, la acción de nulidad instaurada carece de objeto. En cuanto al fondo del asunto, manifestó que el plexo de normas que regula la actividad de los IAT confirió al MVOTMA amplias facultades de control, que llegan incluso a la inhabilitación para suscripción de nuevos contratos y la suspensión de la personería jurídica de los IAT. En mérito a ello, lo dispuesto en la Resolución Ministerial No. 1115/2013, en la que se basa el CCA atacado, se enmarca dentro de las potestades de control y regulación de los IAT asi gnada al Ministerio por la normativa vigente. Finalmente, sostuvo que la contraria malinterpreta lo dispuesto en la resolución que aprueba el instructivo, ya que la valoración que realiza la ANV es solamente una de las variables a considerar en la califi cación para otorgar el CCA, expresamente prevista en el numeral 3° del instructivo. En definitiva, solicitó la confirmación del acto impugnado. IV) Por Resolución No. 3315/2019 se abrió a prueba por el plazo de 60 días, diligenciándose la que luce a gregada y certificada a fs. 213, agregándose por cuerda separada los antecedentes administrativos (carpeta de tapas verdes, en 63 fojas). V) Las partes alegaron por su orden (fs. 216 - 222 vto. y fs. 225 – 233 vto., respectivamente). VI) El Sr. Pr ocurador del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante el D ictamen No. 82/2021, aconsejando la confirmación del acto impugnado (fs. 236 - 237). VII) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 239). CONSIDERANDO: I) En el aspecto formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente habilitan el examen de la pretensión anulatoria. (Constitución arts. 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22.6.87 arts. 4 y 9). Según los dichos de la actora -no controvertidos por la parte demandada- tomó conocimiento del acto que resiste de un modo informal el 4 de julio de 2018, habiéndolo resistido el 20 de julio de 2018 mediante la interposición de los recursos de revocación y jerárquico (fs. 4 de la pieza de suspensión), que fundó el 18 de agosto de 2018 (fs. 6 y ss. ibídem). Habiendo transcurrido 200 días desde la interposición de los recursos, al 5 de febrero de 2019 operó la denegatoria ficta, siendo deducida la demanda anulatoria el 19 de febrero de 2019 (nota de cargo fs. 49 infolios). II) Como se ha señalado, el objeto de este proceso es resolver sobre la pretensión anulatoria deducida contra el acto administrativo dictado el 4 de julio de 2018 por la Dirección Nacional de Vivienda del MVOTMA, mediante el cual se calificó al Instituto de Asistencia Técnica CET -PVS con un coeficiente de 1.728. (fs. 44 de los A.A.). III) Habiendo analizado los argumentos de la actor a y la normativa vigente, el Tribunal, compartiendo lo aconsejado por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, se pronunciará por el rechazo de la pretensión anulatoria y, en consecuencia, confirmará el acto impugnado, por los fundamentos que se explicitan a continuación. IV) De acuerdo con lo que surge de las posiciones de las partes y a los antecedentes allegados a la causa, el cerno de la controversia estriba en determinar: i) si la acción carece de objeto por haber sido la calificación impugnada “sustituida” por otra posterior; ii) si el MVOTMA, al calificar con la emisión del CCA resistido al IAT promotor del presente accionamiento, violó sin respaldo normativo alguno la libertad al trabajo, a la industria y al comercio. V) Antes de ingresar al análisis del fondo de la questio, cabe atender el argumento esgrimido por la demandada, referido a que el acto resistido resulta inimpugnable. En concreto, el Ministerio adujo que al haber sido sustituido el CCA impugnado por otro, expedido el 19 de julio de 2019, la acción de nulidad instaurada carece de objeto. El Tribunal, no tiene el honor de compartir tal postura. En efecto, la Sala considera que la resolución resistida, además de haber desplegado todos sus efectos en el perío do en que estuvo vigente, no fue revocada por las posteriores calificaciones. Mal puede entonces argüirse que la presente acción carece de objeto, pues el período de vigencia de calificación es lo que determina su aptitud lesiva respecto de la situación jurídica subjetiva de la parte actora. En referencia al contencioso administrativo de anulación y su regulación constitucional, se ha indicado que se trata de un procedimiento de naturaleza esencialmente subjetiva (así: GIORGI, H., “ El Contencioso Administrativo de Anulación ”, Editorial Martín Bianchi Altuna, Montevideo, 1958, p. 70). Al respecto, el carácter subjetivo deviene de la exigencia de una determinada condición subjetiva para accionar -situación jurídica subjetiva- en oposición a un contencioso o bjetivo de defensa de la legitimidad. Así, resultan clarificadoras las palabras de Giorgi, que sobre el punto expresó: “a través de un litigio entre partes se cuestiona la legitimidad de un acto administrativo. En este sentido podría hablarse de proceso al acto. Pero, en tal caso, la objetividad propia del proceso al acto cede ante la subjetividad propia del proceso entre partes …” (Héctor GIORGI. El Contencioso Administrativo de Anulación, cit., p. 69). En obrados, el objeto del proceso está determinado po r la específica lesión de la situación jurídica subjetiva invocada por la actora, la cual subsiste aun sustituida la calificación, en tanto ésta surtió efectos jurídicos en un determinado período. VI) Despejado lo anterior, conforme lo adelantado, el Tribunal entiende que los agravios sobre los que la actora cimentó su pretensión anulatoria no resultan de recibo. En efecto, el MVOTMA, al dictar la Resolución No. 1115/2013 y el CCA impugnada en estos autos, no violó el principio de reserva legal, en virtud de tener la alegada “limitación” de derechos fundamentales raigambre en la ley y en una expresa protección del interés general. Este Tribunal, en términos que resultan trasladables a la hipótesis bajo análisis, ha dicho que: “(…) la limitación o privación de los derechos fundamentales reconocidos en la Constitución Nacional, corresponde exclusivamente a la ley (formal), la que además debe ser dictada por razones de interés general ”. (Sentencias No. 147/2013 y 753/2015, entre otras). En el mismo sentido, expresa CAJARVILLE que el constituyente ha conferido únicamente al legislador la competencia para normar en materia de limitación de derechos fundamentales. (Cfme. CAJARVILLE, J. P., “Relaciones entre reglamento y Ley en el Derecho uruguayo ”, Sobre Derecho Administrativo, T. I, FCU, Montevideo, 2008, pp. 441 y 448). En la emergencia resultan insoslayables, entre muchas otras disposiciones, los arts. 2 y 161 de la Ley No. 18.407, que en lo relevante al caso respectivamente preceptúan: “(Declaración d e interés y autonomía). Declárase a las cooperativas de interés general e instrumentos eficaces para contribuir al desarrollo económico y social, al fortalecimiento de la democracia y a una más justa distribución de la riqueza. El Estado garantizará y pro moverá la constitución, el libre desarrollo, el fortalecimiento y la autonomía de las cooperativas, en todas sus expresiones económicas y sociales ” (la negrilla no pertenece al original); “El Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente tendrá las más amplias facultades de investigación sobre la actuación de los institutos de asistencia técnica, pudiendo disponer la inhabilitación para la suscripción de nuevos contratos , la suspensión de su personería jurídica por un plazo que no po drá exceder de un año, así como el retiro de la misma, en los casos en que se constate alguna de las siguientes causales: A) Por exceder los topes fijados legalmente en la percepción de las retribuciones de sus servicios. B) Por insolve ncia técnica determinada por técnicos de dicho Ministerio. C) Por realizar o respaldar actividades contrarias a la finalidad cooperativa o actuar en cualquier forma al servicio de terceros, en perjuicio del interés de las cooperativas asistidas. D) Por omisiones incurridas en el cumplimiento de las obligaciones impuestas por la reglamentación a los servicios que obligatoriamente deben prestar a las cooperativas que contraten sus servicios. E) Por no presentar la documentación que le s ea requerida por el citado Ministerio, en los plazos que éste determine, siempre que tenga relación con la competencia legal del mismo, o por presentar la documentación contable sin cumplir con las normas legales o reglamentarias correspondientes (…) (la negrilla no pertenece al original) VII) A partir de lo transcripto fluye que tanto la Resolución Ministerial No. 1115/2013 de 19 de agosto de 2013 como el CCA tendieron a dar relleno a las formas de contralor que la ley expresamente consagró. El CCA, po r un lado, es una forma de asegurar a las cooperativas la solvencia técnica de los IAT (contralor expresamente a cargo del MVOTMA de acuerdo al lit. B) del artículo previamente citado), y, por otra, una manera de salvaguardar el interés general que la acti vidad de las cooperativas entraña. Así lo expuso la testigo Patricia Petit Almada, otrora Asesora del Director Nacional de Vivienda: “el objetivo fue tratar de asegurar a las cooperativas que los institutos tenían las capacidades técnicas, ya sea en cantid ad de técnicos como de antigüedad de los técnicos, para asesorar a todas las cooperativas con las cuales el instituto hubiera adquirido compromisos contractuales. En ese sentido se trató de cuantificar a través de un número esas capacidades técnicas de los institutos. También le permitía a los institutos autoevaluarse para cumplir con los compromisos, hay que recordar que el Ministerio de Viviendo tiene por ley la obligación del contralor de los institutos de asistencia técnica (…)” (fs. 201). VIII) Con estos entendimientos es forzoso concluir que el hecho de que la calificación de un CCA permita -o no- la suscripción de un contrato no deriva de la norma reglamentaria, sino de la ley, que expresamente confirió al MVOTMA la potestad de inhabilitar “la suscripción de nuevos contratos” cuando se verifiquen supuestos de “insolvencia técnica”. Igualmente, va de suyo que dicha potestad no resulta más o menos legítima en razón de la cantidad de contratos que se hubieren suspendido; en razón del “daño” que tal o cual inhabilitación haya provocado. Ello hace al objeto de otra acción, que no es precisamente la que da inicio a un proceso contencioso anulatorio. De ahí, pues, que resulten fuera del objeto de la presente controversia todas las afirmaciones y probanza s relativas a los perjuicios que las suspensiones o inhabilitaciones supuestamente generaron. IX) Finalmente, asiste razón a la demandada en cuanto a que el sistema de evaluación de la ANV no contraviene las disposiciones ni el espíritu de la Resoluci ón Ministerial No. 1115/013 (punto 3 del Instructivo obrante a fs. 15 y ss.). Es así que resultan de recibo, por ser acertadas, las precisiones efectuadas por la División Abogacía de la ANV, en particular en lo que expresa con relación a los criterios comparativos: “En el punto 3 de dicho instructivo, el MVOTMA comete a la ANV la realización de una evaluación anual de la actuación del IAT en 4 etapas del proceso, detallando los elementos a evaluar y estableciendo una escala de valoración de bueno, correcto y malo. (…) En lo que respecta a esto, el Área de Programas Habitacionales informa que la Resolución Ministerial no establece la forma en cómo llegar a las valoraciones (…) de las 4 etapas con sus respectivos elementos a evaluar. Por tanto, el planteo del Instituto sería totalmente falaz, en tanto no se puede contravenir algo que la Resolución Ministerial no establece. El Gerente del Área de Programas Habitacionales expresa que “toda valoración es en esencia “comparativa”, ya sea contra un estándar o patrón convencional o, en ausencia de éste, contra el universo conocido de objetos o servicios de la misma especie. Es así que se definieron líneas de corte para las tres categorías de valoración establecidas en la RM, para un listado de calificaciones individuales de la actuación de cada IAT en las diferentes etapas” (fs. 28 A.A.). Con estos razonamientos, en definitiva, la Sala considera que el acto impugnado no adolece de ningún vicio invalidante que amerite el amparo del reclamo anulatorio. Por las razones expuestas, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación, FALLA : Desestímase la pretensión anulatoria y, en su mérito, confírmase el acto administrativo impugnado. Sin especial condena procesal. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la suma de $39.000 (pesos uruguayos treinta y nueve mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dra. Salvo, Dr. Vázquez Cruz, Dr. Corujo (r.), Dra. Klett, Dr. Simón. Dr. Marquisio (Sec. Letrado).