Sentencia Definitiva N° 614/2021

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 23 de diciembre de 2021 No. 614 VISTA : Para sentencia definitiva, venida a conocimiento del Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación esta causa: “MANENTE, NELSON Y OTRO con ADMINISTRACIÓN NACIONAL DE EDUCACIÓN PÚBLICA. Acción de Nulidad”. (Ficha No. 312/2018). RESULTANDO : I) En este proceso, los actores Nelson MANENTE y Richard MARTÍNEZ, dedujeron pretensión anulatoria contra la Resolución Nº 3798/2016, Acta Nº 82, de 7 de diciembre de 2016, dictada por el Consejo de Educación Técnico Profesional (CETP), por la cual se dispone: “1) Archivar las actuaciones con respecto al Arq. Washington Pablo SERRA CRÓCAMO (…). 2) Sancionar al Lic. Mtro. Técnico Nelson Mario MANENTE CALLEROS (…) con 10 días de suspensión. 3) Sancionar al Mtro. Téc. Richard Hugo MARTINEZ SAMANDÚ (…) con 5 días de suspensión. (…)”. (fs. 448-450 de los A.A, pieza II). Ello, en aplicación del artículo 60 del Decreto Ley Nº 15.524, ya que los actores se agravian del acto que pone fin a la vía administrativa no haciendo lugar al recurso jerárquico, en subsidio interpuesto (resolución Nº 6, Acta 8, de 28 de febrero de 2018, dictada por el CODICEN, agregada a fs. 442 vto.-443 ibídem). II) Como fundamento de su pretensión anulatoria alegaron que el acto impugnado además de consagrar el abuso y exceso de poder, implicó una flagrante injusticia que determinó una clara violación del principio de igualdad en el trato, al absolver al jerarca, SERRA, Director del Programa de Procesos Industriales y condenar a los actores con las sanciones referidas. Sostuvieron que el fundamento para sancionar a los actores carece de certezas, por cuanto con respecto al Sr. MANENTE expresa que no se ha desempeñado con la debida diligencia, permitiendo la inscripción y ello no es así porque no tenía él como función la verificación de tal extremo. En cuanto a la prueba de ingreso, se realizó para solucionar y enmendar un error producido por otras personas y con respecto al Sr. MARTINEZ se dio similar situación. Refirieron que del expediente 4-74543/14 surge nota del Director de la Escuela Técnica de Arroyo Seco, Sr. Carlos RODRIGUEZ con relación al alumno GARIBOTTO en cuya inscripción y condiciones de ingreso ninguno de los actores tuvo participación. Incluso MANENTE, en junio de 2015, advirtió que la inscripción del referido alumno no debió realizarse (fs. 72 de los A.A., pieza I). Sin embargo, cursó y aprobó el curso y recomendó que en forma excepcional se le otorgara el crédito educativo para no perjudicarle, lo que fue compartido por la Dirección de Programa Gestión Educativa y Planeamiento (fs. 79 de los A.A., pieza I) todo lo que demuestra, el conocimiento del Director Arq. Serra, de la situación de estudiantes que no cumplían con las condiciones para ingresar. Entendieron que el exceso y abuso de poder se plasma en que pese a solucionar el tema con el alumno, la Administración mantuvo la responsabilidad de los actores en forma caprichosa y antojadiza. Afirmaron que la resolución que rechaza el recurso de revocación, refiere a que los actores excedieron sus potestades arbitrando soluciones de dudosa legalidad y que, en el mejor de los casos, no respetaron los principios de transparencia e igualdad entre los postulantes al curso. Afirmaciones que se realizan sin sustento, porque no hubo exceso de potestades porque se contó con la autorización de los superiores. Las soluciones de dudosa legalidad fueron arbitradas por la Administración para solucionar el problema y siempre se veló para que la solución a que se arribara preservara los principios supra referidos. Aludieron a dos situaciones similares acaecidas en la Escuela Técnica de Chuy y en el Instituto Tecnológico Superior de Montevideo (Pieza 3 de los A.A.) a efectos de demostrar que los responsables de las inscripciones y su control dependía de cada centro escolar y de las regionales y no de los Inspectores Técnicos, Referentes o Asesores. Resaltaron que la volición resistida carece de motivación y, subsidiariamente alegaron que las sanciones impuestas, habida cuenta de la inexistencia de antecedentes funcionales negativos, luce irracional y desproporcionada. En definitiva, solicitaron el amparo de la demanda. III) Conferido traslado, la Administración demandada defendió la validez del acto, argumentando que su actuar resulta en un todo conforme a Derecho. En lo medular expresó que el objeto del procedimiento disciplinario incoado, fue determinar 1) la existencia de responsabilidad funcional por la situación denunciado por el Sr. Luis GARIBOTTO ante la Institución Nacional de Derechos Humanos (INDDHH); y 2) los hechos imputados consistentes en irregularidades en el proceso de inscripción, prueba de admisión y desarrollo del curso técnico terciario con la intervención de los sumarios, considerados responsables por las faltas, debiendo determinarse su grado de responsabilidad. Ante la denuncia del Sr. GARIBOTTO, la Administración corroboró la ilicitud e irregularidad de los hechos denunciados, estableciéndose en el proceso sumarial el incumplimiento de los actores de sus deberes funcionales (Resultandos I a VIII y Considerando I y II) al verificarse conductas tipificadas como faltas pasibles de sanción en el caso de los funcionarios MANENTE y MARTINEZ, no así del funcionario SERRA. Adujo, además, que las sanciones aplicadas a los actores no fueron las más gravosas, las que incluso pudieron ser aplicadas sin necesidad de instruir sumario, conforme lo dispuesto por el art. 68 del Estatuto del Funcionario Docente. No obstante, se cumplió con el debido proceso en dos procedimientos. Resaltó que las faltas cometidas por los promotores fueron debidamente probadas, en tanto se excedieron en sus facultades, comprometiendo al CETP y arbitrando soluciones de dudosa legalidad, con incumplimiento por parte de ambos, del principio de transparencia e igualdad entre los postulantes al curso, todo lo que lleva a que las sanciones aplicadas cumplen con la proporcionalidad y gradualidad en relación a la inconducta. En definitiva, solicitó se desestime la demanda incoada y, en su mérito, se confirme el acto impugnado. IV) Por Resolución No. 5875/2018 se abrió a prueba por el plazo de 60 días, diligenciándose la que luce agregada y certificada a fs. 91, agregándose por cuerda separada los antecedentes administrativos (carpeta de tapas verdes, en 809 fojas). V) Las partes alegaron por su orden (fs. 94 - 98 vto. y fs. 101 - 111, respectivamente). VI) El Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante el dictamen No. 430/2020, aconsejando la confirmación del acto impugnado (fs. 114 - 117). VII) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 119). CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente habilitan el examen de la pretensión anulatoria. (Constitución arts. 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22.6.87 arts. 4 y 9). El acto impugnado fue notificado a. Sr. MANENTE el 14 de diciembre de 2016 (fs. 453 de los A.A.) y al Sr. MARTÍNEZ el 16 de diciembre de 2016 (fs. 472 de los A.A.), quienes lo resistieron el 21 de diciembre de 2016 mediante la interposición de los recursos de revocación y jerárquico, en subsidio según manifiesta la parte actora y no fue contradicho por la Administración demandada. La fundamentación de los recursos se realizó con fecha 13 de febrero de 2017 (fs. 495 – 500 de los A.A.). Por Resolución del Consejo de Educación Técnico Profesional No. 390/17 Acta 91 del 9 de marzo de 2017, no se hizo lugar al recurso de revocación (fs. 506 y vto. Pieza 2 de los A.A.), resolución ésta que ante una discordia del Consejero Amaro fue rectificada por Resol. 1058/17, Acta 98 del 2 de mayo de 2017 (fs. 511 y vto. Pieza 2 de los A.A.) la que no hizo lugar al recurso de revocación dictándose la misma por mayoría de 2 en 3 miembros y franqueando el jerárquico. Por su parte, el Consejo Directivo Central de la Administración Nacional de Educación Pública, por Resolución 6 Acta 8 de 28 de febrero de 2018, mantuvo la recurrida (fs. 442 vto. a 443 de los A.A.). La demanda anulatoria fue deducida el 24 de mayo de 2018 (nota de cargo fs. 16 infolios). II) Como se ha señalado, el objeto de este proceso es resolver sobre la pretensión anulatoria deducida contra la Resolución Nº 3798/2016, Acta Nº 82, de 7 de diciembre de 2016, dictada por el Consejo de Educación Técnico Profesional (en adelante: CETP), por la cual se dispone: “1) Archivar las actuaciones con respecto al Arq. Washington Pablo SERRA CRÓCAMO (…). 2) Sancionar al Lic. Mtro. Técnico Nelson Mario MANENTE CALLEROS (…) con 10 días de suspensión. 3) Sancionar al Mtro. Téc. Richard Hugo MARTINEZ SAMANDÚ (…) con 5 días de suspensión. (…)”. (fs. 448-450 de los A.A., pieza II). III) Reseña de los antecedentes. Para realizar un correcto análisis de la cuestión, conviene ensayar una reseña de los hechos establecidos, a partir de las actuaciones que precedieron el dictado del acto enjuiciado. Emerge de los antecedentes administrativos incorporados al proceso, que el procedimiento disciplinario incoado a los actores es el corolario de la denuncia formulada por el Sr. Luis GARIBOTTO ante la Institución Nacional de Derechos Humanos y Defensoría del Pueblo. Así, por oficio Nº 648/2014, de 5 de diciembre de 2014, dirigido al Consejo de Educción Técnico Profesional la INDDHH da cuenta de la denuncia antedicha, en los siguientes términos: “De acuerdo a lo señalado por el denunciante, realizó el Curso de Técnico Terciario en Procesos de Soldadura y Ensayos, en la Escuela Técnica Arroyo Seco, habiendo egresado del mismo en agosto de 2012 con una calificación de Promovido 7. No obstante, en ocasión de retirar el título le manifestaron como inconveniente, que para la entrega del mismo requeriría tener bachillerato aprobado. Sin embargo, señala que a otros compañeros de curso que se encontraban en situación similar, no teniendo aprobado el bachillerato, se les había entregado el título sin inconveniente y actualmente se desempeñan como profesores de soldadura en la Universidad del Trabajo del Uruguay. Asimismo, manifiesta la existencia de errores respecto a sus datos personales en su Ficha Acumulativa, siendo incorrectos su fecha de nacimiento y su número de Cédula. (…)”. (fs. 41 de los A.A., pieza I, en lapicera roja) Por Resolución Nº 1102715, de 12 de agosto de 2015, el CETP dispuso el inicio de una investigación administrativa a efectos de esclarecer los hechos denunciados y deslindar responsabilidades (fs. 84 y vto. ibídem). El 30 de octubre de 2015 (fs. 144-147 ibídem) la instructora elaboró su informe concluyendo que “ se han constatado irregularidades graves durante el proceso de inscripción, prueba de admisión, desarrollo del “Curso Técnico Terciario en Procesos de Soldadura y Ensayos”, ausencia de controles y exceso en las competencias propias del área, las que en definitiva han propiciado el error administrativo objeto de esta investigación. Asimismo, se ha llegado a comprobar la responsabilidad de los funcionarios actuantes en la ocasión: Sres. SERRA, MANENTE y MARTINEZ; no descartándose la eventual responsabilidad en que pudo haber incurrido el tribunal encargado de las pruebas de admisión de los estudiantes.” Por lo anterior, sugiere la instrucción de sumario administrativo a dichos funcionarios, la que se dispone por resolución Nº 1969/15, de 1º de diciembre de 2015 (fs. 154 y vto. ibídem). Instruido el mismo, la Dra. Victoria CROSS TORTORELLA se pronunció mediante informe de fecha 19 de abril de 2016 (fs. 231-233 vto. ib: “(…) la suscrita entiende que MARTINEZ pudo y debe conocer, por su nivel intelectual y su posición como docente, que dicha prueba de ingreso es una ilicitud en sí mismo, no obstante se encontraba en cumplimiento de órdenes jerárquicas. Igualmente, esta parte entiende que es pasible de falta administrativa de mediana entidad debiéndose ponderar con su primariedad absoluta. Respecto de MANENTE y de SERRA, ambos, como jerarcas del servicio, no tienen la verdadera diligencia respecto de las irregularidades que tienen en sus ojos y nada hacen para detener la situación y avalan una prueba de dudosa legalidad, lo cual, a juicio de la suscrita, los hacen susceptible de falta administrativa grave debiéndose ponderar su primariedad absoluta pero teniendo como agravante que se trata de cargos jerárquicos y de la máxima confianza del CETP. Debe tenerse presente que quien sigue en el cargo es MANENTE (con esto me refiero a los nuevos reclamos de más alumnos por la misma cuestión como surge de autos) y que SERRA fue la máxima garantía dentro del Programa y sin dudas es responsable de la no vigilancia de procesos irregulares que sucedían dentro de su repartición”. (fs. 233 vto. cit.). Conferida vista del informe a los funcionarios sumariados, MANENTE la evacuó a fs. 239-244 ib. y MARTINEZ a fs. 308-310 de los A.A., pieza II; haciendo lo propio el funcionario SERRA, a fs. 302-307 ib. A fs. 327-332 ib. se efectuó un careo entre los funcionarios sumariados; y el 3 de agosto de 2016 División Jurídica emitió informe (fs. 392 ib.) del que se dio vista. Ésta fue evacuada a fs. 398 y vto., por los funcionarios accionantes; y a fs. 399-403 por el Sr. SERRA. El 29 de agosto de 2016, División Jurídica emitió informe (fs. 413- 414 ib. y aconsejó: “1. En relación al Arq. Washington SERRA : se ha probado que cometió una falta administrativa grave, por lo cual se sugiere se aplique como sanción una suspensión de 20 días. 2. En relación al Prof. Richard Hugo MARTINEZ : se ha probado que cometió una falta administrativa de mediana entidad, por lo cual se sugiere se aplique como sanción una suspensión de 10 días. 3. En relación al Lic. Nelson MANENTE: se ha probado que cometió una falta administrativa grave, por lo cual se sugiere se aplique como sanción una suspensión de 20 días.”. Finalmente se dictó el acto sancionatorio que se procesa en autos (fs. 448-459 ib.). IV) Tras el análisis de los hechos del caso y de la normativa vigente, el Tribunal, compartiendo lo aconsejado por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, se pronunciará por el rechazo de la pretensión anulatoria y, en consecuencia, confirmará el acto impugnado, por los fundamentos que se explicitan a continuación. V) En lo medular, los agravios de los pretensores fincan en: que no ha existido un motivo para la sanción recaída, por lo que la decisión resulta injusta, arbitraria y denota abuso, exceso y desviación de poder; que no ha existido por parte de los actores ninguna violación a sus deberes funcionales, ni culposa, ni mucho menos intencional; la prueba obrante no permite fundar ninguna imputación concreta de responsabilidad; y finalmente que se violó el principio de igualdad. A juicio del Tribunal, ninguno de los agravios formulados por los actores resulta de recibo. Veamos. El motivo, como enseña SAYAGUÉS, constituye las circunstancias de hecho o de derecho que en cada caso llevan a dictar el acto administrativo (Cf. SAYAGUES LASO, Enrique “Tratado de Derecho Administrativo”, Tomo I, 7ª Edición p. 372). Responde a la pregunta ¿por qué se dictó el acto? Se dicta precisamente porque existen circunstancias de hecho que le dan origen o lo justifican. (Cf. DIEZ, Manuel, “Derecho Administrativo”, Tomo II, Bs. As. Ed. 1965, pp. 256-257). De manera que la ausencia de motivo invocada cae, a poco que se analicen las actuaciones que dieron mérito al dictado del acto enjuiciado. El motivo de la decisión sancionatoria, pues, finca en la irregularidad constatada por el CETP, a partir de la denuncia de un alumno ante la Institución de Derechos Humanos. Así, surge probado en el sumario que a varios alumnos se les permitió cursar la Tecnicatura de Soldadura (Curso Terciario), sin tener Bachillerato completo, irregularidad que surge al momento del egreso. La inscripción se realizó en forma condicional, por lo que, en ese punto, existe responsabilidad compartida con el alumno, quien debe conocer los requisitos de ingreso y no puede exigir luego, la titulación respectiva. La irregularidad, en pleno conocimiento de las jerarquías, se plasma cuando se permite la realización de una “prueba de ingreso” a efectos de que el alumno pueda continuar estudiando, aun sin haber terminado el Bachillerato, prueba que los sumariados afirman fue una “prueba de nivelación”, que no equivale a Bachillerato. Como expresa la sumariante en su informe: “(…) Surge claramente que había estudiantes con inscripción condicional que va de suyo que, de permitirles continuar en sus estudios, terminaría en una situación irregular como en los hechos sucedió. Independientemente de que la prueba no era sustitutiva del Bachillerato, es indudable y surge PLENAMENTE PROBADO que todos los sumariados están en conocimiento de las irregularidades de las inscripciones a prima facie y nada hacen al respecto. Surgen supuestas Comisiones, según dichos de MANENTE, que considerarían el tema de autos (integrada por diversos agentes institucionales del Programa Planeamiento Educativo, UBAL, entre otros), que en los hechos nunca llegó a consolidarse y además no se trataba de una Comisión institucional designada por el CETP a los efectos”. (SIC) (fs. 232 vto. de los A.A., pieza I). El denunciante, GARIBOTTO, por su parte, al declarar ante el CETP expresó que firmó la solicitud de inscripción al curso de Técnico Terciario en Procesos de Soldadura y Ensayos; que tiene materias previas de cuarto año y así consta en la documentación que presentó; dejando asentado en dicha declaración que “ en observaciones, el administrativo escribió “sin previas”. (fs. 124 de los A.A., pieza I). VI) La Sala, considera que tampoco puede tener cabida lo sustentado por los pretensores en referencia a que subsanada la “irregularidad”, no existe mérito para la sanción impuesta, la que, adelantan, resulta desproporcionada. Que las autoridades del CETP hayan tenido que desplegar todo un mecanismo para subsanar un error que generaron sus funcionarios, de manera alguna neutraliza, y mucho menos aventa la responsabilidad que a éstos les cupo en los hechos y que sin dudas cimentan la existencia de falta administrativa. Los docentes incumplieron con los preceptos contenidos en el Estatuto del Funcionario Docente : art. 1 “ d) “Mantener una conducta acorde con los fines del Organismo y las obligaciones del cargo ”, así como lo dispuesto en el artículo 3º , siendo deberes específicos de los funcionarios docentes: “a) Mantener idoneidad y ejercer sus funciones con dignidad, eficacia y responsabilidad (…) f) Desempeñar los cometidos ordinarios y extraordinarios que determine la autoridad de la que depende, en atención a la naturaleza del cargo. g) Cumplir y hacer cumplir las disposiciones legales y reglamentarias del Ente y respetar el orden de las jerarquías funcionales”. VII) Lo anterior, deja vacío de contenido el agravio sustentado en el abuso/exceso/desviación de poder en que habría actuado la Administración. Se tratan los actores, de sendos docentes/dependientes de la demandada con larga trayectoria y experiencia en el Organismo desconcentrado, lo que implica que debían conocer todos los requisitos necesarios para el ingreso a un curso terciario como el de marras. Por lo demás, las sanciones impuestas a cada uno de los funcionarios fueron diferenciadas y no lucen irrazonables ni desproporcionadas. En el caso del Lic. MANENTE, era jerarca del servicio (Inspector) y se entendió que no se manejó con la debida diligencia, comportamiento que encuadró en una falta administrativa grave; y en el caso del Prof. MARTINEZ (Coordinador del curso), se consideró que pudo y debió saber que la prueba de ingreso era ilícita, no obstante, lo cual, se encontraba sujeto a jerarquía y cumplía órdenes, en cuyo mérito se calificó su falta como de mediana entidad. Así, se impusieron sendas sanciones de 10 y 5 días de suspensión, respectivamente. Sobre este tópico, cabe reiterar una vez más, que el parquet competencial del Tribunal se acota en el examen del quantum, precisamente porque es un factor que responde a la potestad discrecional del jerarca, salvo, claro está, que se avizore irrazonabilidad o desproporción. Extremos que, según se expuso, no surgen acreditados. VII) Por último, respecto a los cuestionamientos efectuados con relación al co-sumariado SERRA, a cuyo respecto la accionada no impuso sanción alguna, se comparte lo consignado por el Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, en el sentido que: “(…) si bien no surge de autos la razón por la cual el acto resistido se apartó de lo aconsejado por la Instructora Sumariante, no se advierte cuál es el interés directo, personal y legítimo de los actores en su pretensión de que aquél también resultara sancionado”. (fs. 117 infolios). En definitiva, por las razones expuestas, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación, FALLA: Desestímanse las pretensiones anulatorias y, en su mérito, confírmase el acto administrativo impugnado. Sin especial condena procesal. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $39.000 (pesos uruguayos treinta y nueve mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dra. Salvo, Dr. Vázquez Cruz, Dr. Corujo (r.), Dra. Klett, Dr. Simón. Dr. Marquisio (Sec. Letrado)