Sentencia Definitiva N° 608/2021

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 9 de diciembre de 2021. No. 608 VISTA : Para sentencia definitiva, venida a conocimiento del Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación esta causa: “ACOSTA, ANA LAURA CON ADMINISTRACIÓN N ACIONAL DE EDUCACIÓN PÚBLICA. Acción de nulidad” (Ficha No. 382/2019). RESULTANDO : I) En este proceso, la actora Ana Laura ACOSTA, dedujo pretensión anulatoria contra el acto administrativo tácito del Consejo de Educación Secundaria (en ad elante: CES) de la Administración Nacional de Educación Pública (en adelante: ANEP), mediante el cual se desestimó la solicitud de traslado de la actora, docente efectiva en el Departamento de Canelones, al departamento de Montevideo. II) Manifestó se r docente efectiva de la asignatura Educación Cívica, Sociología y Derecho en el Departamento de Canelones desde el año 2009, habiendo ingresado a la docencia en este Consejo en el año 2006. Como fundamento de su pretensión anulatoria alegó que la decisió n impugnada se configuró cuando, iniciado el procedimiento electrónico de opción en tiempo y forma, no se le permitió optar por el Departamento de Montevideo para efectivizar su traslado docente. Señaló que el argumento que figura en el portal de servic ios radica en que no habría unidades horarias (20 hs. docentes) disponibles para traslados y así figura en el listado publicado en la página web del CES, denominado “Ratio para autorización de traslados 2018/2019”. Puntualizó que, los docentes efectivos t ienen derecho a una unidad horaria compuesta por 20 horas semanales mensuales, pero ello no implica que todos los docentes tomen esa cantidad de horas. Se agravió por entender que el cálculo de la ratio realizado por la División de Gestión y Soporte a la Enseñanza (en adelante: DGSE) en base a la cantidad de docentes efectivos y la cantidad de horas de cada Departamento no es acertada, en tanto, las horas tomadas todos los años por los interinos no son consideradas, así como tampoco los ceses que se producirán a partir del 28 de febrero, ni las horas de los docentes que ocupan otros cargos dentro del Organismo y les impide dictar horas docentes (como los Consejeros de los Desconcentrados, los docentes que ocupan cargos de directores e inspectores de asignat ura y regionales), siendo que todas estas horas constituyen horas vacantes que podrían ser tomadas por docentes con intención de traslado. Por otra parte, adujo que es un contrasentido que todos los años docentes interinos tomen horas en el Departamento d e Montevideo y se sostenga por parte de la Administración, que no existen horas para traslado de docentes efectivos. Se agravió por entender que se vulneró el artículo 56 lit. b del Estatuto del Funcionario Docente (en adelante: EFD), así como la Resolución del CES No. 29 de fecha 6 de agosto de 2018, en tanto ella verifica las condiciones requeridas para que se le conceda el traslado que pretende. Afirmó que, conforme al art. 56 en ningún momento se supedita el traslado a la existencia de unidades docent es disponibles, sino que se establece que se deben confeccionar los órdenes de traslados (listas de docentes habilitados para ejercer ese derecho) en base a las horas tomadas por interinos. Destacó que, en igual sentido, la Resolución de CES No. 29 se aplica a todos los traslados docentes, tanto de docencia directa como indirecta. Afirmó que, a su entender, lo que correspondía de acuerdo con la normativa vigente era elaborar el orden de docentes habilitados para el traslado y luego, si existían horas disp onibles en el acto de elección de horas, efectivizar dicho traslado. Es decir, que el listado de unidades para traslado confeccionado y publicado en la página web, viola la normativa vigente siendo, por tanto, ilegítimo. Expresó que, conforme al art. 56 del Estatuto, los listados deben confeccionarse con los interesados que cumplen con los requisitos, por Departamento de destino, con orden de precedencia elaborado de acuerdo con el art. 13 (o sea, de acuerdo al grado, antigüedad calificada y aptitud docente). Y, establece que serán adjudicados prioritariamente las vacantes que resulten dentro del proceso de adjudicación de los cargos. Afirmó que nada de ello ocurre en el presente caso, dado que no se permitió realizar la opción del Departamento (Montevid eo en su caso), impidiéndosele concluir el procedimiento de traslado, sin confeccionar los listados con todos los interesados, sino en base a una determinación errónea e ilegítima de cantidad de unidades docentes por Departamento. Por último, se agravió p or entender que la decisión impugnada vulnera su derecho al traslado, como a la estabilidad en el cargo, consagrados en el art. 4 del EFD. Además, le generó un daño al no poder tomar horas en Montevideo, no pudiendo ejercer la docencia durante el año 2019, lo que afectó sus ingresos, su antigüedad calificada y su aptitud docente. En definitiva, solicitó que se declare la nulidad del acto enjuiciado. III) Conferido traslado, la Administración demandada defendió la validez del acto, argumentando que su actuar resulta en un todo conforme a Derecho. Expresó que no se configuró acto tácito alguno, ya que la imposibilidad de realizar el procedimiento para aspirar a un traslado docente no puede traducirse como una negativa de traslado, ni como una consecuencia “voluntaria” de la Administración; sino que estamos ante un derecho que no resulta exigible ni se originó de forma involuntaria por parte del CES, porque no tiene unidades docentes disponibles para ofrecer a quienes aspiren a tal situación. De modo su bsidiario, controvirtió los agravios esgrimidos por la accionante. Al respecto, adujo que sin que existiera voluntad alguna por parte de la Administración, no fue posible que la promotora completara el procedimiento electrónico previsto para el traslado d ocente al Departamento de Montevideo, en razón de que no había unidades disponibles para el traslado de la asignatura Educación Social y Cívica en tal jurisdicción. Explicó que la razón por la que no se encuentren habilitados los traslados al Departamento de Montevideo, de la mencionada asignatura se debe a que según los registros de proyección de horas en la materia Educación Social y Cívica - Departamento de Montevideo, se deben cubrir 3.364 horas. Existiendo 305 docentes efectivos en Montevideo y tomand o en cuenta que cada cargo efectivo está compuesto por unidades docentes de 20 horas, se arriba a la conclusión de que las horas existentes ni siquiera alcanzan para asegurar la unidad docente que regula el artículo 15 del Estatuto del Funcionario Docente para todos y cada uno de los docentes efectivos en la jurisdicción de Montevideo en el Proyecto de Escalafón 2018. La situación anterior, conlleva a que no se haya habilitado el procedimiento de traslado de docentes efectivos de la asignatura Educación Social y Cívica al Departamento de Montevideo, lo que resulta razonable y acorde a la normativa vigente. Controvirtió que exista un error de cálculo de la ratio para la asignatura. Al respecto, afirmó que el mismo se calcula previamente a habilitar los tras lados con la cantidad de horas de la asignatura en función de la cantidad de grupos que funcionan en cada Departamento y la cantidad de docentes efectivos del escalafón del Departamento, asegurando que las mismas le permitan optar hasta 20 horas. Destacó que ni las horas que se ofrecen a los docentes como interinos, suplencias, las horas de los ceses que se producirán el 28 de febrero, ni las horas de los docentes que ocupan otros cargos en el Organismo, constituyen cargos ni horas efectivas de unidades de 20 horas vacantes. Estos cargos u horas liberadas por los docentes efectivos a los efectos de ejercer docencia indirecta u otras situaciones en determinado período o año lectivo no resultan disponibles para ser ofrecidos para traslados de docentes efectivos de otro Departamento porque los mismos se encuentran reservados por sus titulares. No resulta un contrasentido que todos los años docentes interinos, tomen horas en el Departamento de Montevideo, en tanto, no se están ofreciendo cargos de carácter efec tivo -unidad de 20 horas a docentes interinos-. Lo que se ofrece a estos docentes de la misma circunscripción son horas que pasan en carácter de interinas a cargos de esta naturaleza, con todas las características que esta categoría conlleva, es decir: vín culo temporal, que terminará al término de ese año docente, es decir del 1° de marzo al 28 de febrero del año civil siguiente, fecha en la que cesará la relación funcional. Si se ofrecieran como traslado, podría ocurrir que, al retorno del titular, las horas hubieran sido asignadas en efectividad a otro docente y se tendría dos efectivos para los mismos grupos. Explicó que el ofrecimiento para traslado es de Unidades docentes de 20 hs. que corresponden a cargo efectivo, sin escindirse una de otras y no de horas como interpreta la parte actora, y esto es una situación distinta al ofrecimiento de horas a docentes en calidad de interinos que integran una misma circunscripción. Ofrecer unidades docentes de 20 horas que corresponden al cargo efectivo para trasl ados, no es lo mismo que ofrecer horas a un docente interino o suplente, por lo que no corresponde la referencia que aduce la actora a que conforma un actuar ilegítimo que docentes interinos tomen horas en el Departamento de Montevideo y la Administración aduzca que no existen horas para efectivizar traslados efectivos. Arribó a la conclusión que lo actuado por el CES es acorde a la normativa del EFD. Si no existían cargos efectivos disponibles con su inherente unidad docente de 20 horas CODICEN, no es pos ible el ofrecimiento de los mismos para traslados ni es pasible ofrecimiento alguno a la jurisdicción pretendida ya que el derecho al traslado está supeditado no solo al cumplimiento de los requisitos exigidos en el artículo 56 y artículo 19 como aduce la actora, sino a la condición indiscutible de que exista disponibilidad de cargos efectivos en el Departamento de Montevideo, sin lesionar derechos de otros docentes. Afirmó que la accionante confunde la situación acorde a la normativa: no se ofrecen horas “sobrantes” para traslados; los traslados dependen de unidades docentes de 20 horas. Por su parte, a los docentes interinos no se les ofrecen cargos, sino horas disponibles de un cargo efectivo que se ofrecen como interinas, incluso prorrateadas; lo que no es posible en un traslado ya que no se puede dar un prorrateo de horas para un traslado. Señaló que el derecho de estabilidad en el cargo que tiene la actora no se vio lesionado por el hecho de no poder ejercer la docencia en Montevideo durante el año 20 19, en razón de que tales derechos son inherentes a su cargo efectivo por el cual concursó en el Departamento de Canelones. En cuanto a la Resolución del CES No. 29 adujo que su Considerando VII y el Resuelve 2) no dicen -como interpreta la actora- que los cargos provistos en carácter interino son las horas que resultan disponibles por la liberación de horas que realizan los docentes efectivos para ofrecer a interinos o suplentes; sino que la norma dice cargos interinos: pues en el CES los cargos interinos son cargos fijos y no horas, que se generan para docencia indirecta. Finalmente, hizo referencia al poder discrecional que el Consejo de Educación Secundaria tiene para organizar el funcionamiento docente, solicitando a la postre, la confirmación del acto impugnado. IV) Por Resolución No. 6369/2019 se abrió a prueba por el plazo de 60 días, diligenciándose la que luce agregada y certificada a fs. 59, agregándose por cuerda separada los antecedentes administrativos (carpeta de tapas verdes, en 32 fojas). V) Las partes alegaron por su orden (fs. 62 - 66 y fs. 69 - 74, respectivamente) VI) El Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante el D ictamen No. 594/2020, aconsejando la anulación del acto impugnado (fs. 77 - 78 vto.). VII) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 80). CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal, se han cumplido las exige ncias que, según la normativa vigente habilitan el examen de la pretensión anulatoria. (Constitución arts. 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22.6.87 arts. 4 y 9). El acto táctico impugnado fue resistido por la parte actora el 28 de setiembre de 2018 mediant e la interposición de los recursos de revocación y jerárquico, en subsidio (fs. 6 de los A.A.). Habiendo transcurrido 200 días desde la interposición de los recursos, al 23 de abril de 2019 operó la denegatoria ficta, siendo deducida la demanda anulatoria el 21 de junio de 2019 (nota de cargo fs. infolios). II) Como se ha señalado, el objeto de este proceso es resolver sobre la pretensión anulatoria deducida contra el acto administrativo tácito del Consejo de Educación Secundaria de la ANEP, mediante el cual se desestimó la solicitud de traslado de la actora, docente efectiva en el Departamento de Canelones, al departamento de Montevideo. III) Habiendo analizado los argumentos de la actora y la normativa vigente, el Tribunal en mayoría, apartándose en esta oportunidad de lo aconsejado por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, se pronunciará por el rechazo de la pretensión anulatoria y, en consecuencia, confirmará el acto impugnado, por los fundamentos que se explicitan a continuación. IV) Sobre la procesabilidad del acto tácito impugnado. A juicio del Tribunal, en mayoría, el hecho de que la actora no pudiera finalizar el procedimiento para aspirar a un traslado docente implicó una expresión de voluntad tácita de la A dministración, por la que se denegó el pretendido traslado a la actora. Esto es: que la Administración no haya habilitado los traslados de la asignatura Educación Social y Cívica al Departamento de Montevideo (por las razones que fuere y que luego se an alizarán), importa una decisión, que agravió a la parte accionante. Como se ha sostenido en jurisprudencia consolidada de la Corporación: “Los actos implícitos se manifiestan por medio de una operación material. Desde la dogmática se ha sostenido: “En el caso de los actos tácitos e implícitos no hay declaración; como mucho, existe una inferencia lógica que se realiza por el intérprete acerca de que la Administración, a través de otro pronunciamiento o un hecho, ha manifestado una voluntad implícita. (…) En doctrina, en general, se considera que el acto tácito se configura cuando, como consecuencia de la emisión de un acto expreso, surgen efectos jurídicos que presuponen la existencia de otro acto; incluso cuando las conductas que configuran hechos per miten discernir la presencia de voluntad tácita de la Administración” (Cfme. ROTA, Patricia: “El principio de legalidad y la forma del Acto Administrativo: La Defensa de los Derechos”, Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 2009, págs. 89, 92-93). En la misma dirección expresa CAGNONI, apoyándose en la opinión de MARIENHOFF, que la Administración declara o manifiesta su voluntad de forma implícita cuando tal declaración permite “deducir” inequívocamente por vía de “interpretación” el sentido o alcance de la voluntad de la Administración, generalmente representada por actividad material, comportamientos, hechos (Cfme. CAGNONI, José Aníbal: “Un caso de acto administrativo implícito”, Revista Uruguaya de Estudios Administrativos, 1/1980, pág. 117) (…)” (sentencia No. 666/2017) (el resaltado no coincide con el original). En la emergencia, la inequívoca voluntad de la Administración de no autorizar el traslado se infiere del hecho de que no existían Departamentos disponibles para solicitarlo. Asimismo, la batería de arg umentos desplegada por la demandada evidencia el contenido expositivo de la volición, es decir, las razones por las cuales no estaba habilitada la posibilidad de traslado para los docentes de la materia Educación Social y Cívica (falta de Unidades Docentes , “ratio” inferior a la requerida por el Estatuto del Funcionario Docente). Todo esto reafirma la existencia de un acto expreso (“RATIO PARA AUTORIZACIÓN DE TRASLADOS 2018/2019) que dio base a la voluntad implícita de la Administración (NEGATIVA AL TRASLA DO), proyectada en la imposibilidad de la actora de continuar con el trámite habilitado por la Resolución No. 29 de 6 de agosto de 2018 (ACTIVIDAD MATERIAL O HECHO). Por estas razones, el Tribunal, en mayoría, entiende que sí estamos frente a una voluntad administrativa pasible de ser enjuiciada mediante el ejercicio de la acción anulatoria. V) Sobre la legitimidad de la decisión impugnada. La parte actora, docente efectiva de la asignatura Educación Cívica, Sociología y Derecho en el Departamento de Canelones, se agravia, en lo medular, por considerar que su derecho a ser trasladada al Departamento de Montevideo se vio cercenado mediante el acto impugnado, en tanto, la Administración -en violación a la normativa vigente - determinó que no había unidades disponibles para ello. Sostuvo que cumple con las condiciones exigidas para acceder al traslado que por Derecho le corresponde según el art. 56 lit. b) del EFD y que el listado de unidades para traslado viola esa norma y la Resolución No. 29 del CES, porque se dio lugar a que docentes interinos tomaran horas en Montevideo, antes de hacer lugar a los traslados. A juicio del Tribunal en mayoría, no le asiste razón a la parte actora en su planteo. La normativa que regula la materia es: el Estatuto del F uncionario Docente y la Resolución No. 29 del 6 de agosto de 2018 dictada por el Consejo de Educación Secundaria. Conforme emerge de los recaudos allegados al proceso, la Dirección de Gestión y Soporte a la Enseñanza informó que, según sus registros la proyección de horas en la asignatura Educación Social y Cívica en el Departamento de Montevideo es de 3.364 horas que son pasibles de ser efectivas (fs. 10 de los A.A.); y que, en el Escalafón Docente del Departamento, existen 305 docentes efectivos, lo que arroja una ratio de 11,029 (once con veintinueve) horas por docente. Por su parte, el artículo 15 del EFD especifica que la unidad docente se compone de 20 horas semanales. Por lo que, las horas proyectadas de la materia señalada, de por sí, no alcanzan p ara asegurar la unidad docente (20 horas) para todos y cada uno de los docentes. Dada esta situación, a juicio del Tribunal, no resulta lógico ni razonable considerar que corresponde la apertura del procedimiento de traslados de docentes efectivos de otros departamentos hacia Montevideo. El artículo 19 del EFD dispone que: “Al iniciarse el año docente, los Consejos realizarán las designaciones con el carácter que corresponda, para los cargos de docencia directa e indirecta. Previamente resolverán los traslados de los docentes efectivos dentro de una misma circunscripción y de un departamento a otro de acuerdo a lo que por derecho corresponda”. (El subrayado no se encuentra en el texto original). Por su parte, el artículo 56 del EFC establece en su l it. b) que: el Consejo Directivo Central “convocará a traslados y se confeccionarán, al 31 de diciembre de cada año, las listas de aspirantes a traslados por cada departamento de destino, con orden de precedencia, según el criterio del artículo 13. Los tra slados se adjudicarán prioritariamente según las vacantes que resulten dentro del proceso de adjudicación de cargos establecido en el artículo 19”. La norma antes citada, debe ser leída conjuntamente al resto de los artículos del EFD, ya que, en el artíc ulo 4 referente a los derechos de los docentes, el literal g) establece que: “(…) es un deber del Consejo asegurar el derecho a cada docente a la estabilidad en su cargo y grado, de acuerdo con las disposiciones de este Estatuto y las reglamentaciones complementarias dictadas en interés del Servicio”. Y, en el literal h) dispone: “Acceder al traslado o reubicación conforme a los reglamentos dictados por el Consejo Directivo Central o Consejo respectivo. El ejercicio de este derecho no puede afectar la estab ilidad en el cargo de otros funcionarios docentes efectivos”. De la lectura de los artículos antes transcriptos se desprende que, no alcanza con que los docentes cumplan con los requisitos establecidos en el artículo 56 del EFD para que se haga efectivo el traslado, sino que es condición sine qua non que exista disponibilidad de cargos efectivos en la circunscripción del departamento al que pretender trasladarse, para que los traslados que se realicen no lleguen a lesionar los derechos de otros docentes. VI) La accionante interpreta que el cálculo que realiza el CES y que sirve de base para no dar inicio a trámites de traslado es erróneo, en tanto, no se consideran las horas tomadas por los docentes interinos, ni los ceses que se producirían a partir d el 28 de febrero, ni las horas de los docentes que ocupan otros cargos dentro del Organismo y les impide dictar horas docentes siendo que “estas horas constituyen horas vacantes” que podrían ser tomadas por docentes con intención de traslado. No se comparte tal razonamiento. Tal como explica la Administración demandada, ni las horas que se ofrecen a los docentes como interinos, suplencias, las horas de los ceses que se producirán el 28 de febrero, ni las horas de los docentes que ocupan otros cargos en el Organismo, constituyen cargos ni horas efectivas de unidades de 20 horas vacantes. Estos cargos u horas liberadas por los docentes efectivos a los efectos de ejercer docencia indirecta u otras situaciones en determinado período o año lectivo no resultan d isponibles para ser ofrecidos para traslados de docentes efectivos de otro Departamento porque los mismos se encuentran reservados por sus titulares. A juicio del Tribunal, en mayoría, si dichas horas se ofrecieran sí se estaría actuando en vulneración de la normativa vigente, en tanto, se estaría corriendo el riesgo de afectar el derecho de los docentes que son titulares de esas horas y que, por determinada circunstancia (por ejemplo, para asumir un cargo de docencia indirecta) debieron liberarlas. Pero d ichas horas -atendiendo al derecho de reserva - continúan perteneciendo al docente titular de las mismas, aun cuando circunstancialmente deba liberarlas. No surge de los antecedentes administrativos que a docentes interinos se les hayan ofrecido cargos ef ectivos y su unidad de 20 horas antes de hacer lugar a los traslados. Lo que sucede es que, si el titular de horas efectivas las libera por algún motivo, las mismas serán ofrecidas temporalmente y no en su totalidad a docentes interinos; como se dijo, no es posible que dichas horas sean ofrecidas a docentes efectivos de otra circunscripción para traslado, como es el caso de la actora, porque esas horas ya tienen titular y se encuentran reservadas, siendo imprescindible contar con las unidades docentes de 20 horas para que la movilidad sea posible. En suma, la Sala en mayoría arriba a la conclusión de que el CES ha actuado conforme al Estatuto del Funcionario Docente, sin violentar en modo alguno, el derecho al traslado de la parte actora. VII) Por su p arte, la Resolución No. 29 dictada del 6 de agosto de 2018 por el Consejo de Educación Secundaria, que también conforma el marco regulatorio del caso a estudio, en el numeral 2) de su parte resolutiva, establece: “Disponer que las Direcciones de DDGI y DGSE, publicarán en web institucional el conjunto de cargos objeto de traslado, integrado por los cargos provistos en 2018 en carácter interino más los cargos de los docentes efectivos que, habiendo manifestado intención de traslado entre el 15 y el 30 de agosto de 2018, les corresponde según detalle expresado en el Considerando VII de la presente resolución”. Al respecto, cabe señalar que el Tribunal en mayoría, no comparte la interpretación que de dicha norma realiza el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, por entender que la misma soslaya que el dispositivo segundo de la volición aludida, que menciona el “conjunto de cargos objeto de traslado”, refiere a los traslados de docentes de carácter efectivo de docencia indirecta. Esta int erpretación fue la realizada por la Dirección de Gestión y Soporte a la Enseñanza, que con fecha 22 de noviembre de 2018 informó: “En relación a la Resolución No. 29 de 06/08/2018 numeral 2) refiere al procedimiento para traslado de cargos de docencia indi recta: Ayudante Adscripción, Dirección, Subdirección, Ayudante Preparador de Laboratorio, por lo cual se cumplió con la reglamentación vigente, confeccionando la oferta de cargos con: precisión 1. Cargos designados en el presente año en calidad de interinato; 2. Cargos de docentes efectivos que hayan indicado intención de traslado, quedando estos disponibles una vez configurado el traslado del titular” (el resaltado no pertenece al original). En la misma línea, el Inspector de Liceos de Rocha, a la sazó n Director de Gestión y Soporte a la Enseñanza del Consejo de Educación Secundaria, declaró a fs. 58 vto.: “… se interpreta el considerando relacionado a incorporar los cargos creados en el año lectivo corresponden a incorporar los cargos de docencia indire cta, si se presta atención a la parte final del considerando, hace referencia a que también se incorpora el cargo de la persona que se postula a traslado . En el caso de traslado de docencia directa, si se permite el traslado, el docente se presenta a elegir en el orden escalafonario correspondiente. Es importante aclarar que los docentes efectivos hacen opción por su unidad docente todos los años” (El resaltado no pertenece al original). Lo manifestado por la mencionada Dirección y el testigo, encuentra también respaldo en las disposiciones del Estatuto del Funcionario Docente, que respectiva mente, en sus artículos 2 y 9.1 hacen referencia a que: “ Existen dos formas de ejercer la docencia: directa e indirecta”; considerándose que se ejerce docencia directa “cuando el docente se desempeña en relación continua e inmediata con el alumno”. Y que, “Se considera de docencia indirecta las actividades que impliquen funciones de dirección, orientación y supervisión, u otras ejercidas fuera de la relación directa enseñanza-aprendizaje. Los cargos de docencia indirecta sólo podrán ser declarados tales por el Consejo Directivo Central a propuesta de los Consejos Desconcentrados o Direcciones Generales, cuando corresponda. ” (El resaltado no pertenece al original). Por su parte, el artículo 9.1 del mentado cuerpo normativo, dispone que: “Las designaciones que realice el Consejo respectivo en cargos acéfalos o que queden vacantes definitivamente en el transcurso del año docente tienen carácter interino. Su plazo finaliza rá al término de ese año” (El resaltado no pertenece al original). Finalmente, no puede sortearse que la propia actora, en sede de alegatos, manifestó: “Basta con leer la circular agregada por la contraria No. 3027 del 17/09/2010, para ver claramente que cargo no es sinónimo de horas docentes. El término “cargo” refiere a los docentes de docencia indirecta (directores, subdirectores, adscriptos, ayudantes preparadores, inspectores, etc.), mientras que para los docentes de docencia directa aplica el concepto de horas docentes, así lo explica claramente la circular referida” (fs. 63-63 vto.). (El resaltado no pertenece al original). A partir de los entendimientos precedentes, es claro que cuando la Resolución No. 29 empleó el giro terminológico “cargos provistos en 2018 en carácter interino ” aludió a los cargos interinos de docencia indirecta: situación que no es la de la actora en estos autos. Consecuentemente, y de modo contrario a lo manifestado por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, la Corporación en mayoría, entiende que la Administración no vulneró lo dispuesto en la Resolución No. 29, pues no se reconoció ni admitió como criterio para elaborar la “ratio” para traslado de docentes efectivos que ejercen docencia directa las horas tomadas por los docentes interinos. Y es que del artículo 5 del EFD (que preceptúa que el docente interino “es aquél que se desempeña en un cargo sin titular ), emana, como dice la demandada al contestar, que “…no existe el cargo fijo interino de do cencia directa, sino que lo que sí consta y fue creado por el Consejo dentro de sus facultades son cargos interinos de docencia indirecta”. VIII) Por lo demás, asiste razón a la Administración en cuanto a que en la elaboración de la “ratio” no correspondía considerar las horas tomadas por los docentes interinos. Sobre el particular, el art. 15.1 del EFD establece de modo inconcuso: “A los efectos indicados en el artículo 15, cada Consejo tendrá en cuenta el coeficiente que resulte de dividir el núme ro de horas por el número de docentes efectivos o ganadores de concurso con derecho a la efectividad en cada asignatura y Departamento. Con antelación suficiente a la fecha de comienzo de la elección de horas, se deberá establecer las Unidades Docentes que correspondan”. El inc. 2° del art. 15, por su parte, reguló lo relativo a la asignación de horas docentes y consagró que la Unidad Docente se compone de veinte horas semanales de labor: “ En los subsistemas en los que la función docente se cumple mediant e horas escalafonadas, el máximo de horas efectivas a las que puede accederse se determinará por Unidades Docentes de 20 (veinte) horas semanales de labor, sin perjuicio de que cada Consejo podrá proponer que sean de hasta 30 (treinta) horas semanales de l abor, según lo establecido en el primer apartado de este artículo”. El obrar administrativo, en la misma línea del EFD, protegió las Unidades Docentes de los titulares de los cargos, que concursaron para realizar tareas de docencia directa en el Departamento de Montevideo. El razonamiento de la actora no es acertado porque parte de un escenario ideal, en el que siempre los docentes efectivos dejan horas vacantes para que sean tomadas por los docentes interinos. Desde su óptica, como hay muchas horas t omadas por los docentes interinos, tiene que habilitarse el traslado porque hay Unidades Docentes disponibles. No obstante, como ya se mencionara anteriormente, lo cierto es que esas horas que toman los interinos no pueden ofrecerse para traslado, porque justamente garantizan un mínimo de horas de trabajo a los efectivos que concursaron para realizar tareas de docencia directa en una determinada circunscripción. Además, como se dijo, de acuerdo con el propio planteo de las partes, en el año 2018 el pro medio de horas tomadas por los docentes efectivos era de 11. De ello se extraen dos claras conclusiones, que no hacen más que reforzar la solución confirmatoria de la volición en causa: i) existe en la actualidad una situación deficitaria de horas pa ra la materia Educación Social y Cívica en el Departamento de Montevideo. A su vez, probablemente, la imposibilidad de tomar las horas correspondientes a una íntegra Unidad Docente afecte a los docentes de menor grado, que en las rondas de elección escogen en último lugar; ii) el traslado de la actora, o de otros docentes al Departamento de Montevideo, mientras no existen Unidades Docentes disponibles, no hará más que agravar la situación. IX) En definitiva, a juicio del Tribunal en mayoría , el Consejo de Educación Secundaria actuó en ejercicio de la potestad discrecional que ostenta, estructurando el servicio docente conforme lo entiende más conveniente, y así, estructurando los traslados concernientes a la movilidad de cargos u horas conforme al cum plimiento de sus fines; siempre -claro está- dentro del marco de legalidad y teniendo presente la máxima constitucional de que “el funcionario existe para la función y no la función para el funcionario”. Por las razones expuestas, lo establecido en el ar tículo 309 de la Constitución de la República, el Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación, en mayoría, FALLA : Desestímase la pretensión anulatoria y, en su mérito, confírmase el acto administrativo impugnado. Sin especial condena procesal. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la suma de $39.000 (pesos uruguayos treinta y nueve mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dra. Salvo (d.), Dr. Vázquez Cruz, Dr. Corujo (r.), Dra. Klett, Dr. Simón (d.). Dr. Marquisio (Sec. Letrado). Los Sres. Ministros Dra. Salvo y Dr. Simón: han votado por desestimar la demanda, en virtud de entender que no resulta procesable la actividad impugnada. Afirma la actora en su demanda que pretende la nulidad de un acto tácito, explicitando que “esta decisión se configuró cuando, iniciado el procedimiento electrónico de opción en tiempo y forma, no se me permitió optar por un departamento para efectivizar mi traslado decente” (fs. 12 de autos). “Dentro del plazo previsto (entre el 15 y el 30 de agosto de 2018) completé en el portal de servicios (disponible en el sitio web de CES para los funcionarios), el formulario q ue daba inicio al trámite de traslado docente. No obstante, cuando intenté culminar el procedimiento en la fecha prevista por la contraria (entre el 12 y el 26 de setiembre de 2018) no me fue posible, en la medida que no había ningún departamento habilitado para el traslado. Es decir, que no puede concluir el trámite de traslado docente porque no existían departamentos disponibles, siendo mi intención trasladarme a Montevideo, pero constatando que respecto a la asignatura Educación Cívica, los traslados e stán vedados para todos los departamentos.” … . “El argumento que figura en el portal de servicios radica en que no habría unidades (20 hs . docentes) disponibles para traslados, y así figura en el listado publicado en la página web de CES , denominado “Ratio para autorización de traslados 2018/2019)”. A fs. 13 v. de autos afirma la actora que “esta negativa tácita, constituida por el impedimento a finalizar el trámite, constituye una flagrante violación a la normativa”. Considerando exclusivamente los d ichos de la pro pia parte actora en su demanda, surge claramente que ANA LAURA ACOSTA no logró culminar el trámite de solicitud de traslado en el Portal de Servicios de la página “web” de la demandada. Véase que hasta la propia actora explicita la razón por la cual no pudo culminar el trámite: “no se permite realizar la opción del departamento (Montevideo en mi caso), impidiéndose concluir el procedimiento de traslado…” Esto significa que la actor a ni siquiera pudo determinar -en el trámite que resultara finalmente frustrado- a qué Departamento quería ser trasladada. En su mérito, consideran los Ministros discordes que asiste razón a la Administración demandada, en cuanto entiende que no se configuró acto tácito alguno, ya que de la imposibilidad d e realizar el procedimiento por página “web” para aspirar a u n traslado docente, no puede traducirse o inferirse como una negativa de traslado, ni como una consecuencia “voluntaria” de la Administración. Cabe precisar que el acto tácito es aquel que se desprende de un comportamiento de la Administración, que requiere necesariamente una manifestación de voluntad que lo supone, y que formalmente no existe. Esto es, que, existe una manifestación de voluntad efectuada por la Administración -a diferen cia del acto ficto, en la cual no existe manifestación de voluntad real - pero que se efectuó sin la estructura formal prevista para los actos administrativos (artículos 120 y ss. del Decreto 500/991). Por ello, no es admisible la forma tácita de los actos que requieren esencialmente alguna solemnidad. (Cf. CASSINELLI MUÑOZ, H. Los plazos para decidir en Revista de Derecho Jurisprudencia y Administración, T. 57,p. 99 Montevideo, 1959 -1961. Véase también SAYAGUÉS, que rechaza con carácter general la categor ía de los actos administrativos tácitos, en su Tratado de Derecho Administrativo T. I p. 438) La manifestación tácita resulta de un comportamiento material, unívoco y concluyente de hechos y acciones de la Administración, que sin tener por objet o manifestar la voluntad, la presuponen. (Cf. DIEZ, M . El acto administrativo. Tipográfica Editora Argentina. Buenos Aires, 1956. p. 155). En base a los conceptos y fundamentos expuestos, no se comparte la interpretación del Sr. Procurador del Es tado en lo Contencioso Administrativo en el sentido de que habría existido una voluntad implícita de la Administración en la confección de la lista para traslados, por la cual se le impidió a la ahora accionante acceder al mismo. Cabe precisar que el acto implícito es una especie de acto tácito que se infiere de otro u otros actos expresos que lo presuponen necesariamente. Y para que sea válido es necesario que el acto expreso emane del mismo órgano que debió dictar aquél, y que por ese medio no se violen las reglas de fondo y de forma que debieron regularlo ( SAYAGUÉS LASO, E., en “Tratado de Derecho Administrativo”, Tomo I, Ed. Bianchi, Montevideo, 1963, p. 440, cita como ejemplo de acto implícito el caso de que la autoridad competente decida vender un bien del dominio público, ya desafectado en los hechos, sin previa declaración de desafectación, pues la decisión de venta implica necesariamente esta última. Nada de ello se verifica en el caso de autos. Ante la situación que describe la actora, correspondía formular una petición calificada de traslado a Montevideo, al amparo del artículo 318 de la Constitución, explicitando los inconvenientes padecidos en la página “web” para la realización del trámite, cuya denegatoria (expr esa o ficta) sería claramente procesable ante este Tribunal. Probablemente, con el afán de ahorrar tiempo, se optó por una estrategia recursiva técnicamente errónea. En otro enfoque, se podría entender que el eventual acto lesivo habría sido el listado publicado en la página “web” de CES, denominado “Radio para autorización de traslados 2018/201”, que fue el que determinó que no se pudiera culminar el trámite y, en lo relevante, que habría obstado al traslado pretendido por la actora. Por último, en punto a la legitimación, cabe indicar que radicaba en un interés, no en un derecho subjetivo. Por los fundamentos expuestos, se reitera que los Ministros discordes entienden que correspond ía declarar que, en la especie, no hay acto administrativo procesable ante esta jurisdicción.