Sentencia Definitiva N° 606/2021

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 9 de diciembre de 2021. No. 606 VISTA: Para sentencia definitiva, venida a conocimiento del Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación esta causa: “CONSORCIO SACEEM - MONTELECNOR con ADMINISTRACIÓN NACIONAL DE USINAS Y TRANSMISIONES ELÉCTRICAS. Acción de nulidad”. (Ficha No. 40/2019). RESULTANDO : I) En este proceso, el Dr. Federico GIANERO y la Dra. Paola SPANGENBERG en representación de CONSORCIO SACEEM - MONTELECNOR S.A . dedujeron pretensión anulatoria contra la Resolución No. 18-20, dictada el 25 de enero de 2018 por el Directorio de la ADMINISTRACIÓN NACIONAL DE USINAS Y TRANSMISIONES ELÉCTRICAS (en adelante: UTE), por la cual se resolvió: "1º) Ratificar lo actuado por el Departamento de Aduana y Comercio Exterior y 2°) No hacer lugar al reclamo del Consorcio SACCEM - MONTELECNOR S.A.", fue notificada oportunamente a los integrantes del Consorcio con fecha 6 de junio de 2018. (fs. 162 a 163 de los A.A. en 325 fs.). II) Como fundamento de su pretensión anulatoria relató que la Administración demandada mediante la Licitación Pública P44962 convocó para el suministro e instalación en condiciones "llave en mano" , de dos líneas aéreas de 150 KV que conectarán las estaciones de trasmisión de Artigas y Rivera existentes y la futura estación Melo con la Torre No. 257 de la línea Treinta y Tres - Melo. Señaló que, por Resolución No. 14.707, de 29 de abril de 2014, dictada por el Directorio de UTE, se adjudicó la obra al Conso rcio SACEEM - MONTELECNOR S.A., por un importe total de $793.908.894,56. La operativa acordada, determinaba que SACEEM y MONTELECNOR, le vendieran en el Puerto de Montevideo a UTE los bienes necesarios para el cumplimiento de la obra adjudicada, siendo UTE quien realizaría la importación definitiva de los bienes a plaza. En definitiva, UTE sería el importador de los bienes necesarios para la obra, y así lo fue. Indicó que, el problema surgió en ocasión de la verificación que realizó la Aduana de Montevideo de determinados DUAS correspondientes algunos a Saceem y otros a Montelecnor S.A., por los cuales UTE importó mercadería que le fue vendida por éstos, en el marco del contrato de referencia. Explicitó que, en el despacho de importación de dicha mercad ería, la Aduana de Montevideo solicitó la factura de la firma ISOWAT MADE S.L., proveedora de los integrantes del Consorcio, a efectos de controlar el valor declarado por el Importador (UTE). De la verificación de la factura de ISOWAT MADE S.L., a entender de la Aduana, resultaba una diferencia -en más - respecto de la factura que SACEEM y MONTELECNOR S.A. le vendió las mismas mercaderías a UTE, en la operación anterior. Señaló que, en dicho contexto, el funcionario aduanero verificador actuante en dicho d espacho, entendió que se trataba de una inconsistencia, que producía una diferencia de valor en lo declarado "en menos", de U$S558.583 y, por tanto, correspondía aplicar al importador (UTE), la reliquidación de dicho despacho, por el que surgió un importe total de $18.717.260, incluidas las correspondientes sanciones (IVA: $3.890.617; IVA Anticipo: $1.768.459; Tasa Servicios Aduaneros: $614; Extraordinario: $1.885; Multa Art. 205 del Código Aduanero (CAROU): $11.868.780; y Tasa Rural: $1.186.878). Manifestó que, posteriormente, UTE -erróneamente- reconoció, en su calidad de importador y según surge del "Acta de Reconocimiento" de fecha 29 de julio de 2016, al amparo del Artículo 232 de la Ley 19.355, la existencia de una infracción de defraudación de valor, bajo los antecedentes de la operación de importación realizada y aceptó también como único importador, la reliquidación tributaria y las sanciones por dicha infracción que liquidó la Dirección Nacional de Aduanas. Asimismo, se obligó al pago del mismo en un único pago al contado. Agregó que, el actuar contrario a Derecho de UTE, no se limitó a reconocer, indebidamente, una infracción aduanera que no había cometido, sino que, pretendió trasladar al Consorcio -y pretende -, también indebidamente, el costo económico de la inexistente infracción. Así, manifestó que UTE, luego de reconocer la infracción aduanera y de proceder a su pago ante Aduanas, indebidamente retuvo al Consorcio el pago parcial de facturas varias, las que describió. Apuntó que, ante el actuar indebido e improcedente del Organismo, el Consorcio promovió un contacto con éste, coordinando diversas reuniones con el fin de que se les abonara los importes injustamente retenidos. Añadió que, resultando infructuosas las mencionadas gestiones, finalmente, el 24 de junio de 2017, el Consorcio presentó una nota ante la Gerencia del Sector Obras de Trasmisión, solicitando el pago de los montos adeudados, acompañando informe del Dr. Pablo Labandera, de modo de avalar, mediante la Consulta evacuada por un ilustre Profesor en la materia, el indebido proceder del Organismo. Apuntó que, la Administración, haciendo caso omiso a la argumentación y, pese a haber sido advertida de la ilegitimidad de la retención efectuada, el 25 de enero de 2018, dictó el ac to administrativo que se impugna. Adujo que, lo relatado precedentemente, le causó un profundo agravio al Consorcio, en tanto se le impuso el pago indebido sobre el costo asumido erróneamente por la Administración, sumamente oneroso y en contradicción a las disposiciones del Pliego y del contrato. Citó la normativa Aduanera, a saber, artículos 2, 205 y 213 del CAROU en apoyo a su postura, consistente en que no se configuró el nacimiento de la infracción aduanera, en virtud de que no hubo una distorsión del valor declarado en Aduana, sino que, el valor declarado por UTE, fue el efectivamente el acordado y abonado entre UTE y los integrantes del Consorcio, estando en cumplimiento de la normativa imperante. Continuando con su defensa, hizo referencia al concepto del “Valor en Aduana” manifestado, que resulta de aplicación el “Acuerdo relativo a la Aplicación del artículo VII del GATT de 1994”, mejor conocido como Código de Valoración, internalizado por nuestro país por la Ley 16.671 del 13 de diciembre de 1994. Luego de analizar los diversos métodos de valoración regulados por el acuerdo referido, destacó que existe una absoluta coincidencia entre el precio realmente pagado, el documento y el declarado, por tanto, el mismo debe ser aceptado por la A dministración Aduanera como “valor de transacción”. Y, seguidamente, embistió contra la oposición de UTE, a la aplicación del “método principal”, es decir, el valor de la transacción, quien consideró que el precio realmente pagado al Consorcio no puede aceptarse como valor de Aduana, en virtud de ser un precio pactado en una licitación. A tal fin, hizo hincapié en la ausencia de infracción aduanera, recalcando que el valor de transacción es el precio acordado entre el comprador y el vendedor, en la trans acción sometida a examen entre las autoridades aduaneras. Indicó que, la diferencia cuestionada no surge entre el valor declarado y el precio pagado, ya que UTE como importador, declaró que el valor en Aduana era el precio que UTE pagó al Consorcio, y e llo surge respaldado por la documentación de venta en de Puerto de Montevideo. El cuestionamiento de Aduanas, lo fue en relación a la diferencia de precio existente, entre el que surge de la factura de venta del Consorcio hacia UTE, a partir del cual, se declara el valor en Aduana con respecto al monto que el Consorcio pagó a sus proveedores, por la adquisición de las mercaderías que luego vendieron a la UTE en condición "CIF Puerto de Montevideo". Citó doctrina y arribó a la conclusión de que, el hecho d e que la venta realizada por la importación fuera a un monto menor que la venta anterior, no es suficiente para descartar la misma como valor de transacción. Así, juzgó que UTE debió rechazar el embate argumental de la Administración Aduanera y acredita r la exactitud y veracidad del precio como elemento relevante para el sostenimiento del “valor de transacción” y evitar así la imposición de la infracción aduanera por no corresponder. Destacó que no existió responsabilidad del Consorcio, entendiendo que, si la infracción no se configuró, UTE no podía repetir el pago contra el Consorcio y, menos aún, retener arbitrariamente la suma de las facturas impagas. En definitiva, solicitó que se ampare la demanda y se declare la nulidad de la volición impugnada. III) Conferido traslado, la Administración demandada defendió la validez del acto, argumentando que su actuar resulta en un todo conforme a Derecho. En primer término, señaló que el acto originario y verdaderamente lesivo no es el impugnado en autos, sino la retención por aplicación de multas, efectivizada el 31 de agosto de 2016, a las empresas SACEEM y MONTELECNOR, que fuera comunicada a la actora. Describió que, por nota del 7 de setiembre de 2016 se notificó formalmente de la reliquidación y reintegros de gastos efectuados por UTE. A lo cual, el Consorcio, por nota de 11 de noviembre de 2016, simplemente comunicó que no aceptaba el descuento por reliquidación del DUA, considerando que no hubo infracción aduanera, lo que generó una serie de informes, resolviendo el planteo, con el dictado de la Resolución R18.20, respecto de la que la actora, abrió la vía recursiva. Consideró, por tanto, que el acto tácito contenido en el reintegro de gastos reliquidados fue el originario de los agravios que expresa la actora y el que debió ser objeto de impugnación y no lo fue. En segundo término, narró que el 29 de abril de 2014, se adjudicó al Consorcio SACEEM MONTELECNOR la Licitación Pública P44962, cuya modalidad fue "obra llave en mano", referida al tendido de las líneas de alta tensión, lo que implica, que la actora vendiera a UTE, en condiciones de "Venta en Puerto Libre", los insumos necesarios para la ejecución. Por ello, es que UTE es el importador de los bienes en cuestión. Relató que, la DN A constató una diferencia entre el valor facturado y el declarado, lo que constituyó una infracción aduanera. Indicó que, en el procedimiento seguido por Aduanas, se peticionó al proveedor la documentación de valor de origen, siendo SACEEM intimada a la presentación de la factura del proveedor la que consignaba un monto de U$S 182.786. La DNA comparó esa factura en plaza No. 5776 de la firma SACEEM, con la emitida por el proveedor (factura de origen que consignaba un monto de U$S 132.314,75) constatando una diferencia de U$S 50.471,30. Es por ello, que la DNA, determinó la existencia de una infracción aduanera, con la reliquidación por el importe correspondiente de acuerdo al valor real aduanero. La Gerencia Compras comunicó al Departamento de liquidación de esta situación y la multa impuesta, fue aceptada por el Consorcio. Afirmó que, el 4 de julio de 2016, el Director Nacional de Aduanas, acompañado por el Gerente de Control y Gestión de Riesgo mantuvo una reunión con directivos de UTE, en la que se m anifestó que ante lo acontecido, la DNA había procedido a revisar los 17 embarques restantes, tanto para la firma SACEEM, como la firma MONTELECNOR y, en dicho acto, se solicitó a UTE la presentación de todas las facturas de compra del lugar de origen de t oda la importación, lo cual, fue requerido al CONSORCIO. Una vez obtenidas las facturas proporcionadas por el adjudicatario, la DNA realizó el control retroactivo (setiembre 2015 - abril 2016) de todos los Documentos Únicos Aduaneros, constatando nuevamente una diferencia en menos del precio declarado con respecto al costo de adquisición de los proveedores. Situación que culminó con la aplicación de una nueva infracción aduanera. En base a lo manifestado, controvirtió el agravio fincado en que se tratara de un indebido costo asumido de forma errónea. Invocó las condiciones del Pliego que regula el vínculo contractual con Consocio y sostuvo que, no se trata de una imposición, sino que la actuación de la Administración se ciñó a tales condiciones. Destacó q ue los puntos 2.16 y 2.18 del Pliego de Condiciones, determina la responsabilidad del Contratista en estos casos. Controvirtió la tesis expuesta por la actora, respecto del valor de aduana aplicado en el caso. Señaló que, la asunción de responsabilidad en los hechos, no se basa en un supuesto erróneo. Manifestó que la actora incurre en una contradicción, ya que el 24 de mayo de 2016 se la notificó de la primera constatación de infracción, aplicada exactamente por las mismas razones que las posteriores , sobre las que ahora expresa agravios y que, sin embargo, en dicha oportunidad aceptó, tanto en su concepto, como en el proceso de descuento. Apuntó que, el precio de valor de transacción, en atención a lo dispuesto en el Acuerdo sobre Valoración de Adu ana de la OMC, es el valor de la mercancía aplicando el método principal de valoración. Este monto se corresponde con el precio pagado o a pagar por las mercancías cuando se venden para su exportación. Y, agregó que, ese monto puede, o no, coincidir con el consignado en la factura. Consideró que, en los casos de inexistencia de valor de transacción o en aquellos que estos luzcan como distorsionados, debe acudirse a los métodos del Acuerdo de Valor. Aquí, se verificó, a través del contralor de los DUAS, q ue hubo una distorsión del valor de Aduanas de las mercaderías, por lo que se procedió conforme lo referido con anterioridad. Indicó que, UTE no conocía esa diferencia de valor, debido a que Consorcio no lo puso de manifiesto, pero que no escapó al contra lor de Aduana. Señaló variaciones en las condiciones del contrato, debido a modificaciones en la rigurosidad en las torres, lo que implicó un aumento en el costo total. Por lo tanto, indicó que no asiste razón a la actora al afirmar que el valor de la tr ansacción es el precio efectivamente pagado o por pagarse, puesto que se terminó pagando un valor extra por las torres, estando sujeto ese precio a distintas cuantías por parte del proveedor durante el trascurso de la obra y, todo esto, antes de la aplicac ión de las infracciones aduaneras. Concluyó que, resulta indiscutible que la actora debió asumir el pago de la multa que fue impuesta por la DNA, frente al requerimiento de presentación de las boletas por pago de origen, que no reflejaba la realidad de lo declarado por parte de UTE. En definitiva, solicitó la confirmación del acto impugnado. IV) Por Resolución No. 2767/2019 se abrió a prueba por el plazo de 60 días, diligenciándose la que luce agregada y certificada a fs. 95, agregándose por cuerd a separada los antecedentes administrativos (carpeta de tapas verdes, en 325 fojas). V) Las partes alegaron por su orden (fs. 101 - 112 vto. y 118 - 123 fs., respectivamente) VI) El Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo se pron unció mediante el D ictamen No. 437/2020, aconsejando la confirmación del acto impugnado (fs. 126 - 132). VII) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 134). CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente habilitan el exa men de la pretensión anulatoria (Constitución arts. 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22.6.87 arts. 4 y 9). El a cto impugnado fue notificado a la accionante el 6 de junio de 2018 (fs. 165 - 166 de los A.A.) quien lo resistió el 14 de junio de 2018 mediante la interposición el recurso de revocación (fs. 174 - 175 de los A.A.). Habiendo transcurrido 150 días desde la interposición del recurso, al 12 de noviembre de 2018 operó la denegatoria ficta, siendo deducida la demanda anulatoria el 18 de febrero de 2019 (nota de cargo fs. 22 infolios). II) Tras el análisis de los hechos del caso y de la normativa vigente, e l Tribunal, compartiendo lo aconsejado por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, se pronunciará por el rechazo de la pretensión anulatoria y, en consecuencia, confirmará el acto impugnado, por los fundamentos que se explicitan a continuación. III) El presente proceso, tiene por objeto la Resolución No. 18-20, de 25 de enero de 2018, dictada por el Directorio de UTE, por la cual se resolvió: "1º) Ratificar lo actuado por el Departamento de Aduana y Comercio Exterior y 2°) No hac er lugar al reclamo del Consorcio SACCEM- MONTELECNOR S.A." (fs. 162 a 163 de A.A. en 325 fs.). Ahora bien, tal como surge de los antecedentes administrativos allegados a la causa, la volición procesada es el corolario de un procedimiento que nace a raíz de la oposición por parte de la actora y su solicitud de reintegro, de la retención practicada por UTE y efectivizada el 31 de agosto de 2016, por aplicación de ciertas multas, debido a las irregularidades que ambas partes describen en sus respectivos lib elos (fs. 133 y 134 de los A.A.). Precisamente, la resolución procesada da respuesta por parte del Organismo, a la nota presentada por la actora el 23 de junio de 2017 (fs. 69 a 120 de A.A.), en la cual solicita que se le reintegren las sumas retenidas. A mayor abundamiento, en la referida nota, textualmente la ahora demandante solicitó: “… a la brevedad el pago de $ 14.201.634 que fuera retenido indebidamente por UTE en las facturas identificadas en el testimonio notarial que se adjunta al presente c omo ANEXO A”. (Fs. 70 de A.A., el subrayado no se encuentra en el texto original). Es de ver entonces que, en puridad, el acto se encuentra exiliado de la jurisdicción del Tribunal, por tratarse, sin hesitación alguna, de un reclamo de índole económico , que no resulta procesable ante el Tribunal, en virtud de lo dispuesto por el artículo 27 del Decreto Ley No. 15.524. En efecto, dicho precepto, excluye de la jurisdicción de este Tribunal, a los actos que: 1) Se emitan denegando los reclamos de cobr o de pesos, indemnización de daños y perjuicios que tienen su causa en un hecho procedente de la Administración, del que se la responsabiliza. 2) Desestimen la devolución de las cantidades de dinero que reclaman los interesados por entender qu e han sido indebidamente pagadas (…)” Como se indicó en Sentencia No. 473/2014: “IV) Que a juicio del Tribunal y conforme lo señalado por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, el Tribunal carece de jurisdicción para entender en el asunto planteado en autos, conforme lo dispuesto por el art. 27, inc. 1º, del Decreto Ley Nº 15.524.” “En efecto, se advierte que en el caso lo que la parte actora pretende, conforme se desprende de la petición obrante a fs. 4 a 11 de los AA, es el re integro de la suma consignada en la liquidación de gastos adjunta, por un monto de $ 34.453.149 (treinta y cuatro millones cuatrocientos cincuenta y tres mil cuarenta y nueve pesos uruguayos), más los ajustes por índice de precios de la construcción a la fecha. El reintegro solicitado, enmarca dentro de los actos no comprendidos en la jurisdicción anulatoria ya que como señala el citado artículo, no son actos procesables los que “se emitan denegando los reclamos de cobros de pesos, indemnización de daños y perjuicios que tiene su causa en un hecho precedente de la Administración, del que se la responsabiliza”. El acto impugnado (en tanto desestima la petición formulada) no es procesable y se encuentra fuera de la jurisdicción anulatoria.”. De modo que, a juicio de la Sala, lo que acontece en el caso es que, bajo el velo de motivos de índole administrativo, subyace en realidad, que el problema que se plantea es la devolución o no, de las cantidades de dinero pagadas; donde, por un lado, la parte acto ra considera que han sido indebidamente pagadas y, por otro, la demandada, considera que fueron bien retenidas. Así pues, el acto contra el que contiende la promotora, como surge de los antecedentes y de la demanda anulatoria, en buen romance, deniega la devolución de las sumas retenidas que fueran oportunamente solicitadas. Por esa razón, es evidente que se trata de un acto no procesable ante esta jurisdicción contencioso-anulatoria. En el sentido que se viene de sostener, con su habitual precisión , CAJARVILLE expresa que: “Recogiendo algunas soluciones consagradas por la jurisprudencia del Tribunal, el art. 27 del Decreto -Ley 15.524 agrega otros actos que también están exceptuados de la jurisdicción anulatoria: los que denieguen reclamos de cobro d e pesos, indemnización por daños y perjuicios causados por hechos de la Administración, devolución de pagos indebidos, o reconocimiento de compensaciones de adeudos, imputación de créditos a pagos futuros o reclamos similares. Son hipótesis en que, en real idad, la acción de nulidad no está excluida por la naturaleza de los actos, sino por el contenido del fallo con que culmina la acción anulatoria, puesto que la anulación de la decisión administrativa denegatoria o desestimatoria, en estos casos, no proporc iona satisfacción a la pretensión; son hipótesis de inadecuación del fallo anulatorio a la pretensión del interesado, quien tiene abiertas para su satisfacción las acciones declarativas o de condena fundadas en su derecho subjetivo. (…) En cambio, son obj eto de acción anulatoria por disposición expresa, las pretensiones -sustancialmente idénticas - puramente patrimoniales emanadas de la relación funcional (Decreto -ley No. 15.524, art. 23 ap. c). La disparidad de criterios es difícilmente explicable, pero r esulta claramente de la ley” (CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo: “Recursos Administrativos” FCU, Montevideo, 5ta. Edición, Año 2020, pág. 145 y 146). En definitiva, la suerte de la pretensora está sellada por haber enderezado su pretensión anulatoria contr a un acto expresamente excluido de la jurisdicción de este Tribunal (art. 27, numerales 1° y 2º, del Decreto - ley No. 15.524). Por las razones expuestas, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación, FALLA : Declárase la falta de jurisdicción p ara entender en el asunto pla nteado en autos y, en su mérito, confírmase el acto administrativo impugnado. Sin especial condena procesal. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios de los abogados de la parte ac tora y demandada en la suma de $ 39.000 (pesos uruguayos treinta y nueve mil), a cada una. Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dra. Salvo, Dr. Vázquez Cruz, Dr. Corujo (r.), Dra. Klett, Dr. Simón. Dr. Marquisio (Sec. Letrado).