Sentencia Definitiva N° 598/2021

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 9 de diciembre de 2021 No. 598 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “CONAMI LTDA. con ADMINISTRACION NACIONAL DE COMBUSTIBLES, ALCOHOL Y PORTLAND. Acción de Nulidad” (Ficha No. 570/2019). RESULTANDO : I) La parte actora dedujo pretensión anulatoria contra la Resolución del Directorio de ANCAP Nº 1026/12/2018, Acta Nº 7918, emitida el 13 de diciembre de 2018, mediante la cual se dispuso “Aplicar a la firma CONAMI LTDA. una multa de $ 6.600.000,00 (pesos uruguayos seis millones seiscientos mil), por demora en la entrega de los trabajos que se le adjudicaron mediante la Licitación Abreviada Nº 1500138400 convocada para la contratación de trabajos de construcción de trincheras para tendido de electricidad en unidad 2200 de la Refinería La Teja” (fs. 399 a 401, pieza 2, en carpeta verde de 478 fojas, A.A.). En su demanda, la actora sintetizó la fundamentación de su pretensión anulatoria en dos grandes líneas argumentales: 1º) En primer lugar, no se configuró el supuesto que habilita la aplicación de la sanción porque del pliego de condiciones particulares, ni de la propuesta de la empresa, ni del acto administrativo por el cual CONAMI resultó adjudicataria de la licitación, no surge previsto plazo alguno para la ejecución de la obra que vincule a las partes. 2º) De manera subsidiaria , los atrasos se originaron por causas imputables a la gestión de la Administración y no a CONAMI. En necesaria síntesis, sostuvo en el desarrollo de sus agravios que: i) se produjeron incumplimientos de ANCAP al pliego de condiciones particulares porque: a) la construcción de las trincheras no fue durante el paro de unidades a realizarse a fines del 2015 o a principios del 2016, tal como se estableció en el artículo 1º del PCP; y b) tampoco se le notificó de la fecha de comienzo de los trabajos con una antelación de sesenta días, como se estipuló en el PCP; ii) hay una ausencia absoluta de plazo contractual de ejecución de la obra que vincule a las partes . Ni del PCC, ni de la propuesta de la empresa, ni del acto de adjudicación surge previsto plazo alguno para la ejecución de la obra; iii) subsidiariamente, no se configuraron los elementos fácticos necesarios para efectivizar la potestad de sanción porque los días de atrasos no son imputables a CONAMI. Sobre el primer agravio , explicitó que se violó el artículo 1º del PCP, que establecía que la construcción de las trincheras iba a acaecer “durante el paro de unidades a realizarse a fines del año 2015 o principios de 2016”. El paro de unidades, sin embargo, se registró muchos meses más tarde, retrasando el comienzo de ejecución de la obra. Ello generó perjuicios a la empresa, pese a lo cual extendió el mantenimiento de la oferta hasta julio de 2016, ocasión en que se la notificó personalmente del acto administrativo de adjudicación, para luego efectuar el correspondiente depósito de garantía del contrato. Este extremo es reconocido por ANCAP. Además, señaló que ANCAP no cumplió con la estipulación de notificar la fecha definitiva del comienzo de los trabajos con una antelación de 60 días, dado que el 16 de junio de 2016, se le indicó a CONAMI que el comienzo de los trabajos se iba a realizar a partir del día 4 de julio de 2016 (18 días de antelación). Con respecto al segundo agravio, afirmó que, ni del Pliego de Condiciones Particulares (PCP), ni de la propuesta de la empresa, ni del acto administrativo por el cual CONAMI resultó adjudicataria de la Licitación, surge previsto plazo alguno para la ejecución de obra que vincule a las partes. La Administración se basó en el punto III.14 del PCP, que establece que “al inicio de cada trabajo se labrará un Acta, signada por el representante de la empresa y el Director de Obra y se fijará el plazo para su ejecución y entrega”. Sin embargo, pese a que esa previsión existe, la realidad es que cuando se notificó a CONAMI de la Resolución de adjudicación, solamente se consignó que “la fecha de inicio de los trabajos corresponde al 4 de julio de 2016”. El contrato comenzó a ejecutarse sin estipulación de plazo alguna, e informes de fecha 19 de julio, 22 de setiembre, 6 de octubre y 9 de diciembre, indican que la construcción de las tapas para trincheras venía desarrollándose correctamente. Por lo tanto, no puede la Administración, varios meses después de iniciadas las obras, pretender imponer a CONAMI que se estableció un plazo de entrega. Se basa, para sostener esto último, en el documento “CONTROL DE TRABAJOS EJECUTADOS POR EMPRESAS CONTRATADAS” (fs. 510 expediente 247596/0), que no contiene fecha alguna de suscripción, no está suscripto por representante de CONAMI, ni por el representante de obra de ANCAP. A su vez, el referido documento indica una “fecha prevista de fin” , lo que no puede entenderse como un plazo contractual. La única referencia temporal que existe en el PCP es la que advierte que la construcción de las trincheras iba a ocurrir “ durante el paro de unidades a realizarse a fines del año 2015 o principios de 2016 ”, lo que CONAMI cumplió, habiendo culminado las obras treinta y tres días antes de finalizar el paro de unidades. En cuanto al tercer agravio , sostuvo de manera subsidiaria que los atrasos verificados se originaron por causas imputables a la Administración, es decir, no imputables a CONAMI. El acto administrativo atacado se funda en que los trabajos de CONAMI se habrían excedido en ciento once días del plazo previsto a fs. 510 del Expediente 247596/0. La Administración imputa como responsabilidad de la firma CONAMI sesenta y cuatro de los ciento once días de atraso, y sobre la base de esos sesenta y cuatro días de atraso aplicó la multa dispuesta en la Resolución impugnada. El cómputo de los sesenta y cuatro días adolece de arbitrariedades y carece de fundamento, dado que el atraso no fue responsabilidad de CONAMI. Este se debió, por un lado, a que en el transcurso de la obra sobrevinieron modificaciones sustanciales al trazado original de las trincheras para el tendido de electricidad, lo que implicó una modificación unilateral al trabajo contratado y fue determinante en la extensión de la obra, por causas no imputables a la accionante. Existieron obstáculos e interferencias sin señalizar, surgidas durante la construcción de las trincheras. El mayor impacto en el tiempo de la obra estuvo determinado por la aparición de caños, cables eléctricos y cimientos de antiguas estructuras, hallados durante las excavaciones en los distintos tramos del trazado de las trincheras. En este sentido, el hecho de que ANCAP no proporcionara datos o información concreta respecto a la existencia y ubicación de estas interferencias, fue absolutamente determinante en los plazos de ejecución. Por otro lado, el atraso respondió a que hubo que modificar el espesor en las tapas de hormigón, dado que el PCP presentaba importantes errores en las especificaciones técnicas. Los informes técnicos y jurídicos sobre los que se basa la Resolución reconocen y admiten las circunstancias nombradas anteriormente, pero sin embargo no las toman en cuenta para el cómputo del plazo. A su vez, la superposición de tareas con otra empresa también incidió en el atraso imputado. CONAMI se vio afectada en su zona de trabajo, ya que en la misma área operó la empresa ELECTROSISTEMAS, encargada del tendido de cables eléctricos dentro de la trinchera construida por CONAMI. CONAMI se vio obligada a dejar trabajar a ELECTROSISTEMAS, situación que entiende le es imputable a ANCAP por no organizar correctamente las diversas actividades contratadas. Al momento de ingresar ELECTROSISTEMAS, CONAMI llevaba ejecutados el 99,35 % de los trabajos; sólo restaba ejecutar el 0,65%, lo que evidencia que se estaba a la espera de que la empresa eléctrica culminara sus tareas. Agregó que las observaciones tardías realizadas por ANCAP, consistentes en cuestionamientos sobre tapas que ya habían sido entregadas y colocadas en su lugar, también incidieron en el atraso imputado. Asimismo, señaló que existieron atrasos por medidas gremiales de FANCAP, los que entiende fueron mal computados, ya que el cálculo debió efectuarse en días calendarios, y no en base a horas no trabajadas. ANCAP computa días calendarios para el cálculo de la multa, pero para el cálculo de días que no son responsabilidad de CONAMI se toman los días u horas hábiles. Los veintiséis días no trabajados por medidas gremiales de FANCAP computados por ANCAP, debieron haber sido computados como 31 días calendario. Por lo tanto, existe una diferencia de cinco días que deberá ser descontado del plazo de sesenta y cuatro días imputables a CONAMI. En definitiva, por las razones expuestas sucintamente, entendió que corresponde amparar la demanda y anular el acto impugnado (fs. 22 a 45 vto.). II) Conferido el correspondiente traslado compareció -en representación de la Administración Nacional de Combustibles, Alcohol y Portland - la Dra. Fiorella Borgarello, quien se opuso al accionamiento en base a la siguiente fundamentación. En primer lugar, se refirió a los invocados incumplimientos de ANCAP al pliego de condiciones particulares, los que controvirtió afirmando que, si bien es cierto que se modificó la fecha de inicio del paro de unidades, por circunstancias propias de la organización del Ente, dicha situación fue considerada por ANCAP al permitir que CONAMI comenzara a realizar elementos prefabricados mucho antes, a lo que la empresa accedió. El paro de unidades comenzó el 20 de febrero de 2017 y a CONAMI se le autorizó el inicio de sus tareas el día 4 de julio de 2016, mucho antes del comienzo del paro de unidades, por lo que a la fecha de inicio del paro la firma ya contaba con las tarjetas magnéticas, ingresos y reuniones previas ya gestionadas. Con relación a la antelación de sesenta días para comunicar el comienzo de los trabajos, dicho término corresponde a trámites internos de la Administración, como confección de tarjetas magnéticas, reuniones de coordinación, etc., que en el caso de CONAMI ya habían sido realizadas con anterioridad. A su vez, la fecha de inicio fue comunicada a la empresa y ello consta en el acta que luce a fs. 497 de los antecedentes, sin que esta realizara ninguna salvedad o que incluso manifestara con posterioridad ninguna disconformidad al respecto. Cuando la empresa no estuvo de acuerdo (como sucedió con las actas de fs. 509 a 510 de los antecedentes), la empresa hizo sus salvedades. A partir de dicha circunstancia, es posible interpretar la contratación realizada, e incluso entender que medió una modificación del pliego en cuanto a la antelación con que se comunicaría el inicio de los trabajos, ya que la empresa se notificó de ello sin realizar salvedades y luego inició los trabajos sin manifestarse en contrario. Si CONAMI entendía que la Administración había incumplido, pudo haber reclamado por las vías correspondientes en el momento oportuno. Pero en adición a lo señalado, debe indicarse lo destacado por la propia actora en su demanda, en cuanto afirma que “a pesar de todos los incumplimientos, atrasos y contradicciones incurridos por ANCAP, la empresa comenzó a ejecutar el contrato de manera correcta y responsable”. La propia empresa reconoce que los supuestos incumplimientos de ANCAP en nada influyeron a su parte en la ejecución de los trabajos, de modo que resulta clara la irrelevancia de su planteo. En cuanto a la alegada ausencia absoluta de plazo contractual para la ejecución de obra , ello no es así, por cuanto se estableció un plazo de entrega, el que fue acordado por ambas partes, aunque a posteriori, y con el atraso verificado, se pretenda desconocerlo. En efecto, a fs. 510 de las actuaciones, surge acta labrada por ambas partes en la que se estableció un plazo de noventa días calendario, siendo el comienzo de este el 20 de febrero de 2017 y su fecha de finalización el 20 de mayo de 2017. La actora refiere a que la citada acta no integra los documentos base de la contratación, circunstancia que se controvierte en virtud de que así surge del punto III.14 del pliego de condiciones particulares. Así, tampoco puede recibirse lo expresado en cuanto a que la intención de la Administración fue prever un plazo de control de trabajos. Al respecto, cabría preguntarse cuál es la lógica de establecer un plazo a efectos de un control si verificado un incumplimiento no se pueden asignar consecuencias. Por otra parte, en cuanto al cuestionamiento al acta relativo a que el acta fue suscrita por el Director de Obra, Sr. Roberto Borbonet, quien carece de facultades de representación para obligar a CONAMI, la posición de la accionante es inconsistente. Por un lado, refiere a que el Director de Obras sólo tenía facultades en cuestiones de rutina, pero por el otro, no desconoció la suscripción que este realizó del acta de recepción provisoria de la obra. No parece creíble entender dicho evento como una mera cuestión de rutina. Además, la intervención del Sr. Borbonet en la obra ha sido constante, firmando documentos al inicio y durante la obra, como también al final de esta. Más allá que este no tuviera representación societaria, conforme a la cláusula del punto IV.1 del pliego de conficiones particulares, el Sr. Borbonet tenía facultades en su calidad de Director de Obras para resolver en cuestiones de su incumbencia, como ser el plazo de ejecución de los trabajos. Por lo tanto, sus decisiones obligan a la contratista. En otro orden, señaló que tampoco puede admitirse el cuestionamiento referido a que la funcionaria firmante por ANCAP no poseía poder de representación respecto del ente, por ser Técnica Ayudante de los Servicios de Mantenimiento del Ente, y no la Directora de Obra. La Sra. Marichal cumplía la función de representante del Director de Obra por parte del área de Servicios de Mantenimiento III, habiendo sido designada por el Sr. Gustavo Pereira, Jefe de dicha Sección. En el punto IV.4 del PCP se prevé que los representantes del Director de la Obra podrán actuar por él, en el marco del contrato. Atento a todo lo antedicho, el plazo de noventa días calendario acordado y consignado en el acta de fojas 510 entre los representantes de las entidades, tiene efecto vinculante. Seguidamente, se focalizó en el agravio subsidiario referido a los atrasos no imputables a CONAMI y lo controvirtió. En lo que respecta a los cuestionamientos realizados al trazado de la obra, se realizaron visitas a la planta y al lugar donde se desarrollarían los trabajos de parte de los oferentes, incluida CONAMI, en las cuales se les aclaró que no había gráficos exactos y que podían existir cañerías u obstáculos que deberían ser resueltos sobre la marcha. Dicho extremo se reiteró en reuniones realizadas previo al inicio de los trabajos y con posterioridad a la adjudicación, antes de la fijación del plazo que se acordara. La empresa debió prever y valorar, por lo tanto, los obstáculos referidos. A su vez, existe una circunstancia que la promotora no menciona y es que la propia empresa CONAMI LTDA. fue contratada por ANCAP en una instancia anterior a la obra de autos, a efectos de realizar los cateos que servirían de base para la elaboración de los planos que se presentan en la licitación para realizar las trincheras. Los obstáculos alegados eran claramente conocidos por ella, encontrándose en condiciones de prever adecuadamente el plazo necesario para ejecutar las obras y cumplir en tiempo. En cuanto a la modificación en el espesor de las tapas de hormigón, ANCAP, se trató de una propuesta planteada por la propia actora mediante su Director de Obra, lo que fue considerado oportuno y fue aprobado por parte de ANCAP. La actora se benefició del aumento del precio a pagar que determinó dicha modificación, no habiendo planteado en dicha oportunidad cuestionamiento alguno al plazo de ejecución. En lo que respecta a los problemas alegados con la empresa ELECTROSISTEMAS, dicho evento ya se encontraba denunciado en el PCP, en el punto I.4. ANCAP solicitó a CONAMI que se retirara del área de trabajo un solo día, día que fue contemplado y se encuentra entre los días que fueron descontados para arribar, de los ciento once días de atraso considerados inicialmente, a los sesenta y cuatro días por los que finalmente se aplica la multa. Con excepción de ese día, CONAMI no vio interrumpidas sus actividades debido a la magnitud de la obra, la que contaba con diversos frentes que permitían compatibilizar el trabajo de más de una empresa. No es cierto lo afirmado por la actora respecto a que desde el 4 de julio al 31 de agosto, CONAMI vio interrumpido su trabajo por ELECTROSISTEMAS, lo que puede corroborarse con los registros de asistencia de su personal, que demuestran que la empresa estuvo trabajando en las fechas que denuncia. Por error de CONAMI en la elaboración de las tapas de hormigón de la obra, la empresa tuvo que proceder a su nueva confección y sustitución del ciento por ciento de estas, lo que le insumió más tiempo. La inspección sobre las tapas no fue tardía, puesto que dicha evaluación solo se podía efectuar con las tapas ya colocadas, realizándose la observación en los tramos en los que las tapas iban siendo colocadas progresivamente. Con respecto a la forma del cómputo de días en que se interrumpió el desarrollo de las obras por medidas gremiales llevadas por FANCAP, los veintiséis días descontados surgen del total de la suma de las horas no trabajadas por medidas de FANCAP, dividido doce, que son las horas del jornal en régimen de Paro de Unidades. No se calculó contando días calendario, ya que en general fueron solo algunas horas por día. De todas maneras, dicho factor no influye en el monto de la multa, en la medida que los seis millones seiscientos mil pesos se hallan en el tope susceptible de aplicación y está muy por debajo de la multa que resultaría aplicable de realizarse el computo sin considerar el tope establecido y aplicado (treinta por ciento sobre el monto total de trabajo). La Resolución impugnada se encuentra debidamente motivada y que ANCAP actuó conforme a derecho. Los atrasos se debieron a los diversos errores cometidos en la obra por la accionante, y por no prever la incidencia de circunstancias que eran conocidas por ella. Por otra parte, recalcó que hubo días de atraso que fueron descontados de los imputados a CONAMI. A saber, diez días de atraso en los que no se pudo trabajar en sitio por encontrarse el área de trabajo operativa; diez días de atraso por factores climáticos; un día por superposición de trabajos con la empresa ELECTROSISTEMAS; y veintiséis días por las medidas adoptadas por FANCAP. En suma, solicitó se desestime la demanda incoada en todos sus términos, confirmando el acto resistido (fs. 61 a 75 vto.). III) Por decreto No. 8828/2019 (fs. 77), se dispuso la apertura a prueba, diligenciándose la que luce agregada y certificada a fs. 130. IV) Las partes alegaron por su orden (fs. 133-140 vto. y fs. 608-631, respectivamente). V) El Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante dictamen No. 100/2021 y aconsejó la confirmación del acto (fs. 158 a 160). VI) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 162). CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal, corresponde relevar el cumplimiento de las exigencias que según la normativa vigente (Constitución artículos 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22 de junio de 1987, artículos 4, 8 y 9) habilitan el examen de la pretensión anulatoria. La Resolución Nº 1026/12/2018, Acta Nº 7918, se emitió el 13 de diciembre de 2018 (fs. 399 a 401, pieza 2, A.A.) y se notificó a la actora el 1º de febrero de 2019 (fs. 404 a 404 vto., pieza 2, A.A.). El 8 de febrero de 2019, se interpuso en tiempo y forma el recurso de revocación (fs. 405 a 406, pieza 2, A.A.). El acto conclusivo de la vía administrativa se produjo mediante denegatoria ficta , a los ciento cincuenta días sin que la Administración resolviera el recurso de revocación, el 15 de julio de 2019. La demanda se interpuso el 11 de setiembre de 2019, dentro del término legal (nota de cargo, fs. 46). II) A fin de efectuar un correcto abordaje de la situación planteada corresponde realizar una reseña de los antecedentes relevantes para la resolución de la causa. El origen de las actuaciones se remonta al llamado a Licitación Abreviada Nº 1500138400, realizado por ANCAP para la contratación de trabajos de construcción de trincheras para tendido de electricidad en la Unidad 2200 de la Refinería de La Teja, durante el paro de unidades (fs. 1 a 71, pieza 1, A.A.). Tras cumplirse las distintas etapas del proceso de selección, la Gerencia del Área de Servicios Compartidos de ANCAP emitió la Resolución (SC) Nº 172/2015, de 19 de noviembre de 2015, mediante la cual se adjudicó la referida licitación abreviada a la firma CONAMI LTDA. (fs. 245 vto. a 246, pieza 2, A.A.). El 7 de diciembre de 2015, se notificó de lo resuelto a la empresa adjudicataria (fs. 248, pieza 2, A.A.) y al resto de los oferentes (fs. 248 vto. a 249 vto., pieza 2, A.A.). El 8 de diciembre de 2015, la Gerencia de Abastecimiento, Procesamiento y Ejecución de Compras informó lo siguiente: “Con fecha 8/12/2015 se emitieron Pedido SAP Nº 4500127458 y 4500127464, a la firma CONAMI LTDA, con la constancia que se posterga el depósito de garantía de contrato (…) para Julio de 2016, ya que esta obra se realizará el próximo año durante el paro de unidades en la Refinería La Teja.” (fs. 247, pieza 2, A.A.) (la negrilla y el subrayado no están en el original). El 9 de junio de 2016, se informó que la fecha de inicio prevista para el inicio de los trabajos sería el 4 de julio de 2016 (fs. 251, pieza 2, A.A.), por lo que el 16 de junio de 2016, se notificó de ello al representante de la empresa, Sr. Agustín Grilli (fs. 254, pieza 2, A.A.). Seguidamente, se elaboraron una serie de informes del 19 de julio, 22 de setiembre, 6 de octubre y 9 de diciembre de 2016, en los cuales se indicó que la construcción de las tapas para las trincheras que se realizarían fuera de la planta se venía desarrollando correctamente (fs. 255 a 257, pieza 2, A.A.). Luego de ello, se suscribió un documento entre ANCAP y la empresa referente “al inicio de tareas” por el cual se estableció lo siguiente: “DESCRIPCIÓN DEL TRABAJO Construcción de trincheras para tendido de electricidad en Octanazing. Picado de hormigón, excavación, colocación de piezas prefabricadas, hormigón armado en sitio. FECHA COMIENZO: 20/02/2017 90 día(s) calendario FECHA PREVISTA FIN: 20/05/2017 FECHA REAL FIN: (…) OBSERVACIONES: La fecha de inicio de los trabajos estaba prevista para el día 20/02/2017, junto al inicio del Paro de Unidades, pero no se permitió por parte de Operaciones (ANCAP), comenzar hasta el 02/03/2017, ya que Octanazing aún estaba operativa, por lo tanto, la fecha de inicio real de los trabajos es el 02/03/2017, 9 días después de la fecha prevista, estos días se podrán sumar a la fecha prevista de finalización en caso de ser necesario. También se deja constancia de que del 20/02/2017 al 23/03/207 se trabajó en régimen de 8 horas diarias, únicamente de lunes a viernes, cuando lo previsto era un régimen de 12 horas de lunes a sábado” (fs. 260 vto., pieza 2, A.A.) (la negrilla no está en el original). Más adelante en el tiempo, concretamente el 5 de julio de 2017, el Área Servicios Mantenimiento III informó “que los trabajos correspondientes a construcción de trincheras para tendido de electricidad en unidad 2200 durante el paro de unidades se vienen realizando con significativo atraso en la construcción de tapas de Hormigón Armado, llegando a un avance de obra del 75% de la licitación” (fs. 257 vto., pieza 2, A.A.) (la negrilla y el subrayado no están en el original). El 5 de setiembre de 2017, se informa que “la empresa está corrigiendo los trabajos en las tapas de las trincheras mal realizadas y que el plazo acordado para la culminación de los mismos ha finalizado .” (fs. 259, pieza 2, A.A.) (la negrilla y el subrayado no están en el original). El 8 de setiembre de 2017, se procedió a la firma de la “Recepción provisoria de las obras correspondientes a la Licitación Abreviada Nº 1500138400” y se dejó constancia “que los trabajos fueron finalizados correctamente, excediéndose de los plazos estipulados , no encontrándose ninguna observación técnica al respecto.” A continuación, el firmante por la empresa, Sr. Roberto Borbonet asentó la siguiente observación: “Se firma la presente acta de recepción provisoria, dejando expresa constancia del diseño con la consideración relativa al exceso de plazos . Los plazos no fueron excedidos según surge del informe final presentado por CONAMI con fecha 11/09/17 que se adjunta al presente. CONAMI se reserva todos los derechos y acciones pertinentes al respecto” (fs. 260, pieza 2, A.A.) (la negrilla y el subrayado no están en el original). Seguidamente, luce agregado informe de la empresa CONAMI de 20 de setiembre de 2017, en el cual relacionan los “períodos de improductividad sufridos” y concluyen que el total de días de atrasos por causas ajenas a la empresa entre el 20 de febrero y el 31 de agosto de 2017, fue de ochenta y siete días (fs. 261 a 262, pieza 2, A.A.). Por su parte, los técnicos de ANCAP elaboraron su propio informe en el cual concluyeron que el total de días que no fueron responsabilidad de CONAMI fue de cuarenta y cuatro, lo que deberían ser descontados del total de ciento once (fs. 262 vto., pieza 2, A.A.). Una vez realizados los cálculos pertinentes para la determinación de la multa y elaborado el correspondiente proyecto de Resolución (fs. 264 a 271, pieza 2, A.A.), se expidieron los Servicios Jurídicos de ANCAP (fs. 272 vto. a 274, pieza 2, A.A.), los que aconsejaron otorgar previa vista a la empresa. El 1º de febrero de 2018, se notificó de la vista a CONAMI LTDA. (fs. 278, pieza 2, A.A.), la que presentó escrito de descargos con argumentaciones de análogo tenor a las vertidas en la demanda de autos (fs. 280 a 286 vto., pieza 2, A.A.). El 15 de agosto de 2018, se elaboró un pormenorizado informe por parte del Área Servicios Mantenimiento III en el que se pronunció sobre los descargos y mantuvo su posición (fs. 290 a 291 vto., pieza 2, A.A.), adjuntando además recaudos documentales en respaldo de lo informado (fs. 292 a 386, pieza 2, A.A.). El 23 de octubre de 2018, dictaminaron los Servicios Jurídicos de ANCAP, los que descartaron la procedencia de las defensas esgrimidas por la actora y aconsejaron proceder en el sentido indicado por la Gerencia de Mantenimiento (fs. 391 vto. a 395, pieza 2, A.A.). Finalmente, el 13 de diciembre de 2018, se dictó el acto encausado (fs. 399 a 401, pieza 2, AA.). III) El Tribunal, por unanimidad de sus integrantes, habrá de compartir el dictamen del Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo (fs. 158 a 160) y dispondrá la confirmación del acto, por los fundamentos que se habrán de explicitar. En esencia, los agravios que esgrimió la actora pueden resumirse así: 1º) Se produjeron incumplimientos de ANCAP al pliego de condiciones particulares porque: a) la construcción de las trincheras no fue durante el paro de unidades a realizarse a fines del 2015 o a principios del 2016, tal como se estableció en el artículo 1º del PCP; y b) tampoco se le notificó de la fecha de comienzo de los trabajos con una antelación de sesenta días, como se estipuló en el PCP. 2º) Hay una ausencia absoluta de plazo contractual de ejecución de la obra que vincule a las partes . Ni del PCC, ni de la propuesta de la empresa, ni del acto de adjudicación surge previsto plazo alguno para la ejecución de la obra. 3º) Subsidiariamente, no se configuraron los elementos fácticos necesarios para efectivizar la potestad de sanción porque los días de atrasos no son imputables a CONAMI. A continuación, se procederá al estudio de los agravios formulados por la accionante. IV) En primer lugar, procede analizar si ANCAP incumplió con el pliego de condiciones particulares por: i) no respetar la previsión que establecía la realización de las tareas a finales del 2015 o a principios del 2016 (artículo 1º del PCC); ii) no haberle notificado a CONAMI LTDA. de la fecha definitiva de inicio de las obras con una antelación de sesenta días. Sobre lo primero, ANCAP señaló que “si bien es cierto que se modificó la fecha de inicio del paro de unidades, por circunstancias propias de la organización del Ente , dicha situación fue considerada por ANCAP al permitir que CONAMI comenzara a realizar elementos prefabricados, mucho antes del inicio del paro, a lo que la firma accedió” (fs. 62, infolios) (la negrilla y el subrayado no están en el original). En tanto, respecto a lo segundo, la demandada sostuvo que “En relación a la antelación de 60 días para comunicar el comienzo de los trabajos (…), dicho término corresponde a trámites internos de la Administración, como confección de tarjetas magnéticas, reuniones de coordinación, etc., que en el caso de CONAMI ya habían sido realizados con anterioridad” y que además dicha fecha le fue comunicada por acta a la empresa “sin que dicha firma realizara salvedad alguna en la propia Acta o que incluso manifestara con posterioridad alguna disconformidad al respecto” (fs. 62 vto., infolios) (la negrilla no está en el original). En el capítulo I del pliego de condiciones particulares, punto I.1., se estableció que “La Gerencia de Abastecimiento, Procesamiento y Ejecución de Compras, llama a Licitación Abreviada para contratar la construcción de trincheras para tendido de electricidad en Unidad 2200 de Refinería La Teja, durante el paro de unidades a realizarse a fines del año 2015 o principios del año 2016. ANCAP notificará la fecha definitiva del comienzo de los trabajos con una antelación de 60 (sesenta) días ” (fs. 7, pieza 1, A.A.) (la negrilla y el subrayado no están en el original). En el presente caso, la modificación del momento de cumplimiento o realización de las obras licitadas se produjo luego de la notificación del resultado de la licitación a CONAMI LTDA. (fs. 248, pieza 2, A.A.) y al resto de las oferentes (fs. 248 vto. a 249 vto., pieza 2, A.A.). Para fundamentar dicha modificación la Administración le hizo saber a la empresa adjudicataria que “esta obra se realizará el próximo año durante el paro de unidades en la Refinería La Teja” y emitió “Pedidos SAP Nº 4500127458 y 4500127464 , a la firma CONAMI LTDA , con la constancia que se posterga el depósito de garantía de contrato (…) para Julio de 2016” (fs. 247, pieza 2, A.A.) (la negrilla y el subrayado no están en el original). Conceptualmente, nos encontramos en lo que Delpiazzo denomina como “etapa integrativa”, señalando que “Determinada la voluntad administrativa en el caso concreto, comienza la fase integrativa o de formalización del contrato, que se opera en la forma que el Derecho positivo prevea para cada caso .” (Cf. Carlos E. Delpiazzo, “Contratación Administrativa”, Universidad de Montevideo, Facultad de Derecho, Montevideo, 1999, p. 202) (la negrilla no está en el original). En este contexto, la Administración, al advertir que el paro de unidades se realizaría en julio de 2016, se lo hizo saber específicamente a la adjudicataria y solicitó el mantenimiento del depósito de garantía del contrato, a lo cual ésta no opuso ningún tipo de reparo, accediendo a lo solicitado y posteriormente comenzando la ejecución del contrato. Así, el fenómeno que se produjo encarta en lo que la cierta doctrina ha dado en llamar como la “mutabilidad de los contratos” , que al decir de Cajarville puede producirse por: “(a) la decisión unilateral de la administración o el mutuo acuerdo de los contratantes, que supone un acto unilateral anterior, expreso o implícito, y que admiten celebrarlo ; (b) la decisión jurisdiccional; o (c) también puede suceder que las modificaciones ocurran de pleno derecho” (Cf. Juan Pablo Cajarville Peluffo, “Mutabilidad de los contratos de la administración en el Derecho uruguayo”, Revista de la Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Católica del Perú, PUCP, Nº 66, diciembre-junio, Lima, 2011, p. 448, disponible en https://www.redalyc.org/pdf/5336/533656149023.pdf) (la negrilla no está en el original). En este sentido, parece lógico reconocer a la Administración la legitimidad de su proceder al advertir que parte de lo estipulado ( momento de cumplimiento de la obra ) había devenido ineficaz para la satisfacción del interés público, lo que, por otra parte, fue aceptado por la empresa adjudicataria. Es que, como lo remarca Cajarville, “A semejanza de la solución vigente en el Derecho comparado, también en el Derecho positivo uruguayo debe admitirse, aun en ausencia de norma expresa, la mutabilidad de los contratos celebrados por la administración cuando sus estipulaciones obsten al debido cumplimiento de sus cometidos conforme con el Derecho y los principios de buena administración y en virtud de circunstancias supervinientes a la celebración del contrato o, en su caso, a la presentación de las ofertas en el procedimiento competitivo previo, con la finalidad de posibilitar la satisfacción del interés público perseguido al contratar.” (Cf. Juan Pablo Cajarville Peluffo, Mutabilidad de los contratos de la administración en el Derecho uruguayo”, op. cit., p. 467) (la negrilla y el subrayado no están en el original). En lo que respecta al segundo de los planteos, que apunta al incumplimiento de la Administración de notificar a CONAMI LTDA. de la fecha definitiva del comienzo de los trabajos con una antelación de sesenta días, debe tenerse presente el mero incumplimiento de las formas (en este caso, de la notificación dentro de cierto plazo) no determina per se la nulidad del acto por aplicación de los principios generales imperantes en materia de nulidades ( principios de especificidad y trascendencia ) y más concretamente de la contratación administrativa (principios de ausencia de ritualismo y materialidad frente al formalismo). En cuanto al principio de ausencia de ritualismo , destaca Delpiazzo que “Nos lleva a la negación de la forma por la forma misma , a superar la creencia de que aprobando normas formales se solucionan los problemas, y a renunciar a un sacramentalismo formal en el que, por lo que refiere a la contratación, muchas veces la Administración resulta perjudicada por contratos no con el oferente de la propuesta más conveniente, sino con el más prolijo desde el punto de vista ritual.” (Cf. Carlos E. Delpiazzo, “Contratación Administrativa” , op. cit., p. 21) (la negrilla no está en el original). Por su parte, “El principio de materialidad pone el acento en lo significativo, por eso también se le llama de trascendencia . Conduce a jerarquizar lo sustancial en detrimento de los elementos secundarios .” (Cf. Augusto Durán Martínez, “El contrato administrativo en Uruguay” , Estudios Jurídicos Nº 12, op. cit., p. 132, citando las opiniones de Héctor Frugone Schiavone, “Principios del procedimiento administrativo”, “El nuevo procedimiento administrativo” . Secretaría de la Presidencia de la República. Programa Nacional de Desburocratización. Montevideo, 1991, 2ª edición, p. 34, y de Carlos E. Delpiazzo, “Contratación Administrativa”, p. 21) (la negrilla y el subrayado no están en el original). En el sub - lite, la Administración ya había comunicado en el mes de diciembre de 2015 a CONAMI LTDA. que la fecha de inicio de las obras sería en el mes de julio de 2016, en la oportunidad que se emitieron los pedidos SAP con la constancia de postergación del depósito de garantía del contrato (fs. 247 vto., pieza 2, A.A.). Circunstancia que luego se vio ratificada mediante el “Acta de Notificación” del 16 de junio de 2016, reiterando dicha fecha de inicio (fs. 254, pieza 2, A.A.). Así las cosas, el Tribunal no advierte la trascendencia del alegado vicio de forma, el cual no resulta susceptible de irrogar de nulidad al encausado desde que la actora tuvo cabal conocimiento de la fecha del inicio de las obras con suficiente antelación y no surge demostrado que con la notificación del 16 de junio de 2016, se le haya ocasionado ningún perjuicio. Prueba de ello es que la actora se notificó y no opuso ningún tipo de cuestionamiento, comenzando lisa y llanamente realización de las tareas, tal como se desprende de los informes sucesivos de 8 de julio, 19 de julio, 22 de setiembre, 6 de octubre y 9 de diciembre de 2016 (fs. 255 a 257, pieza 2, A.A.). Por lo expuesto, procede descartar la procedencia de los agravios vinculados al incumplimiento del pliego de condiciones particulares. V) En segundo término, es menester examinar si, como alega la actora, hubo una ausencia absoluta de plazo contractual de ejecución de la obra que vincule a las partes , no surgiendo este del pliego de condiciones particulares, de la propuesta de la empresa, o del acto de adjudicación. Sobre el particular, el Tribunal considera que asiste razón a la demandada en cuanto a que en el acta suscripta entre la funcionaria Marichal y el Director de Obras de CONAMI LTDA., Sr. Borbonet, se previó un plazo contractual de ejecución de la obra en el cual se estableció una fecha de inicio (20 de febrero de 2017) y otra de finalización (20 de mayo de 2017), fijando noventa días calendario para su cumplimiento (fs. 260 vto., pieza 2, A.A.). En efecto, más allá de las salvedades que se dejaron asentadas en cuanto a la verdadera fecha de comienzo de las obras (2 de marzo de 2017), por las razones allí explicitadas, lo cierto es que no puede desconocerse que las partes extendieron un documento en el cual se concretizó un plazo para el cumplimiento de las obras pactadas. La regulación de este documento se encuentra específicamente prevista en el punto III.14.1 del pliego de condiciones particulares, en el cual se estableció lo siguiente: “Al inicio de cada trabajo se labrará un Acta, signada por el representante de la empresa y el Director de Obra y se fijará el plazo para su ejecución y entrega ” (fs. 14, pieza 1, A.A.) (la negrilla no está en el original). Por lo tanto, no puede la actora desconocer el valor del acta suscripta para fijar el plazo que se previó en forma indeterminada por el pliego de condiciones particulares puesto que es justamente este el documento que se estableció para tal fin. En cuanto a su alegación relativa a que los firmantes del Acta no serían representantes de las entidades en cuestión, debe destacarse que asiste razón a ANCAP cuando afirma que ello no es de recibo. En lo que respecta a CONAMI LTDA., debe de verse que el Sr. Borbonet era el Director de la Obra. En dicha calidad fue que firmó sendos documentos en representación de la actora –sin que ello hubiera sido objeto de controversia alguna – como el Libro de Obra (fs. 296 a 349, pieza 2, A.A.) así como el “Acta de Recepción Provisoria” de la obra (fs. 260, pieza 2, A.A.). Nótese inclusive que este último documento es de considerable importancia por cuanto en el mismo CONAMI LTDA. formuló una serie de observaciones, dejando constancia de que no le resultaba imputable el atraso que allí se releva. De ahí que no resulte verosímil el argumento que esgrimió la actora en cuanto a que el Sr. Borbonet, como Director de Obra, sólo estaba facultado para resolver “cuestiones de mera rutina”. En lo que concierne a ANCAP, la representación que ostentaba la Sra. Marichal respecto del Sr. Gustavo Pereira, Director de Obra, fue ratificada por este en su informe (fs. 454, pieza 2, A.A.), así como también en su declaración testimonial ante esta Sede (fs. 119, infolios). Por lo demás, emerge del punto IV.4 del pliego de condiciones particulares que “En el presente pliego, al referirse al Director de Obra, se entenderá que incluye al personal que lo representa durante el transcurso de las obras”. En consecuencia, tampoco puede CONAMI desconocer el efecto vinculante de la Sra. Marichal respecto de ANCAP. De esta manera, es claro que el acta firmada por la Sra. Marichal y el Sr. Borbonet es un documento que fijó válidamente un plazo de entrega para la obra de marras, con efecto vinculante para ambas partes, no siendo de recibo la articulación del agravio que al respecto formuló la accionante. VI) Por último, resta por considerar el planteo subsidiario, en cuanto a que no se configuraron los elementos fácticos necesarios para efectivizar la potestad de sanción porque los días de atrasos no son imputables a CONAMI. Atendiendo a este agravio, tampoco le asiste razón a la promotora. Del acta de recepción provisoria (fs. 260, pieza 2, A.A.) que la obra fue entregada el 8 de setiembre de 2017, ciento once días después de lo que fuere pactado. Y de las actuaciones administrativas allegadas emerge que ANCAP manifestó haber constatado errores respecto de la correcta colocación y apoyo de las tapas de hormigón (véase el correo de fs. 382, pieza 2, A.A.). La demandada alega que este fue el principal motivo por el que se produjo el atraso. Al respecto, se observa que la promotora no controvierte eficazmente la existencia e incidencia del error denunciado o la configuración de alguna eximente de responsabilidad. Por el contrario, se limita a señalar que las observaciones fueron “tardías”, lo que no enerva el hecho de que quien las confeccionó de forma de defectuosa fue CONAMI LTDA., y también debió haber sido esta quien se percatara de ello. Con respecto a las modificaciones en el trazado original de las trincheras, la actora tampoco logra probar la incidencia que alega que tuvo esta circunstancia en el atraso que se produjo. De las actuaciones administrativas surgen, sin embargo, elementos que sugieren que las interferencias y obstáculos con las que se encontró durante la realización de la obra eran conocidos o debieron haber sido conocidos por la empresa. Especialmente, se destaca que de la documentación aportada al proceso se desprende que CONAMI fue la adjudicataria de la Licitación Nº 1500122600, que tenía como objeto realizar las excavaciones o cateos en la Refinería La Teja, que servirían de base para el plano de las trincheras a realizarse en la obra (fs. 165 y 166, en carpeta rosada de 217 fojas, A.A.). Por otro lado, ANCAP no niega que el trabajo de CONAMI LTDA. se superpuso con el de ELECTROSISTEMAS, pero expresó que ello no tenía por qué impedir que esta realizara sus actividades. En este sentido, de acuerdo con el informe de 15 de mayo de 2018, CONAMI LTDA. tuvo que dejar de concurrir al lugar de trabajo un solo día (fs. 290 vto., pieza 2, en 478 fojas, A.A.). A su vez, de los antecedentes surge actividad de la empresa en el lugar de trabajo, con excepción del día referido por la demandada (fs. 348 a 381, pieza 2, A.A.). Por lo tanto, no emerge de la prueba aportada ningún elemento que permita descontar por esta causa más días que el que fue descontado a la actora. En cuanto a los días de atraso descontados por haberse producido en virtud de medidas gremiales de FANCAP, se coincide con el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo en cuanto señala que el debate en torno al punto es estéril, dado que la actora asevera que ANCAP debió haber descontado treinta y un días y no veintiséis, como efectivamente hizo. En efecto, estos cinco días de diferencia no conmoverían en absoluto el monto de la multa impuesta, por lo que se expondrá. La Cláusula III.16 del PCP, bajo el título “Multas y Penalidades”, en su primer inciso dispone: “Se aplicará una multa del 3% (tres por ciento) del monto total del trabajo, por cada día calendario de atraso en el plazo fijado para su entrega, hasta un tope de 30% (treinta por ciento) de dicho monto” (fs.41 vto. A.A. en 478 fs.). El atraso relevado por ANCAP fue de sesenta y cuatro días, lo que impondría una multa de $42.240.0000, considerando que el valor total de la obra ascendió a $ 22.000.000, punto que no fue controvertido. No obstante, dado el tope del treinta por ciento establecido, la multa no puede exceder de $ 6.600.000, que fue la multa que finalmente se fijó. Lo antedicho implica que más allá de los diez días de atraso (en el caso, se reitera, se computaron sesenta y cuatro), el monto de la multa permanecería incambiado, en $ 6.600.000. En consecuencia, saneados los planteos anteriores respecto del cómputo del atraso, el supuesto error en el cálculo de los días afectados por las medidas gremiales tomadas por FANCAP carece de relevancia en el asunto. Por las razones expuestas, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo en atención a lo dispuesto por los artículos 309 y 310 de la Constitución, por unanimidad de sus integrantes, FALLA : Desestímase la acción anulatoria y, en su mérito, confírmase la resolución impugnada. Sin sanción procesal específica. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios de los abogados de la parte actora y demandada en la cantidad de $ 39.000 (pesos uruguayos treinta y nueve mil) cada una. Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dra. Salvo, Dr. Vázquez Cruz (r.), Dr. Corujo, Dra. Klett, Dr. Simón Dr. Marquisio (Sec. Letrado)