Sentencia Definitiva N° 581/2021

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 25 de noviembre de 2021. No. 581 VISTOS : Para sentencia definitiva estos autos caratulados: “FLORES, NÉSTOR DANIEL con INTENDENCIA DEPARTAMENTAL DE DURAZNO. Acción De Nulidad” (Ficha N° 830/2018). RESULTANDO : I) Surge de fs. 38 que el 21 de diciembre de 2018 el Sr. Néstor Flores dedujo demanda de nulidad contra la Resolución Nº 5606/2018 de fecha 14 de mayo de 2018, dictada por el Intendente Departamental de Durazno, que le dio de baja de los cuadros de la Intendencia a partir de su notificación, con pérdida total de los haberes oportunamente retenidos (fs. 378 y 379 A.A.). Reseñó los antecedentes del acto impugnado, e indicó que había tenido su origen en una investigación administrativa dispuesta a raíz de una nota presentada por el Sr. Hugo Córdoba en la que solicitaba a la Intendencia de Durazno la cantidad de $ 16.000 para organizar una competencia deportiva y, autorizado su pago, aquél había denunciado que se había otorgado una suma mayor a la solicitada inicialmente y que se había modificado la nota antes mencionada. Afirmó que, efectuada la denuncia penal, se le había procesado sin prisión con medidas sustitutivas por la comisión del delito de falsificación o adulteración de documento privado, y se había dispuesto la instrucción de un sumario administrativo con separación del cargo y retención del 50% de haberes. Sostuvo que las modificaciones efectuadas al documento no habían sido hechas con la intención de beneficiarse y/o de perjudicar a la IDD, ya que el único autorizado a retirar el dinero era el Sr. Hugo Córdoba. Se remitió a las conclusiones del instructor sumariante, y señaló la dualidad de criterios con que la Intendencia de Durazno se manejaba porque en otras situaciones –que citó- no había impuesto sanciones tan gravosas como en su caso. Manifestó que, sin perjuicio de la resolución judicial en su contra, la Administración no había comprobado el acaecimiento de perjuicio económico alguno en su contra. Concluyó que, más allá de la condena, la Sentencia Nº 13/2018 había suspendido condicionalmente la pena, por lo que se había extinguido el delito. En definitiva, solicitó el amparo de la demanda. II) A fs. 49, el 13 de marzo de 2019 compareció el representante de la demandada contestando la demanda incoada. Consideró que la resolución impugnada era motivada y ajustada a las normas que regulaban la potestad disciplinaria del Ejecutivo Departamental, siendo la sanción adecuada al accionar funcional del Sr. Flores. Indicó que en Sede Penal se había determinado, a través de una pericia caligráfica, que la firma que lucía la nota de la Federación Ciclista Uruguaya de fecha 13 de octubre de 2014, atribuida al Sr. Hugo Córdoba, era apócrifa y obra gráfica del Sr. Néstor Flores, por lo que se había decretado su procesamiento sin prisión, imputándosele la comisión de un delito de falsificación o alteración de un documento privado. Agregó que en la instrucción sumarial el actor manifestó haber cambiado el importe a $ 25.000 porque la suma inicial de $ 16.000 era insuficiente para cubrir los gastos de la prueba y que, como la nota estaba sin firma, había optado por firmarla en lugar de Córdoba, conducta que constituía un procedimiento violatorio del derecho e incompatible con su calidad de funcionario público. Adujo que el hecho de que el incremento monetario indebido no fuera directamente en beneficio del Sr. Flores, no atemperaba su responsabilidad administrativa como autor de la adulteración documentaria admitida, teniendo en cuenta –además- el grado jerárquico que ostentaba como Director de División Grado 8, lo que agravaba su responsabilidad funcional. En definitiva, solicitó se desestimara la demanda impetrada. III) Abierto el juicio a prueba, se produjo la que obra certificada a fs. 76. IV) Alegaron las partes por su orden: la actora a fs. 82 y ss. y la demandada a fs. 93 y ss. V) Se confirió vista al Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, que produjo el Dictamen Nº 61/2021 que obra a fs. 98, aconsejando confirmar el acto impugnado. VI) Se llamó para sentencia, girando los autos a estudio de los Sres. Ministros, quienes acordaron su dictado en forma legal. CONSIDERANDO : I) Se han acreditado los extremos legales requeridos por la normativa vigente (artículos 4 y 9 de la Ley N°15.869) para el correcto accionamiento de nulidad. En efecto, se demanda la nulidad de la Resolución Nº 5606/2018 de fecha 14 de mayo de 2018, dictada por el Intendente Departamental de Durazno, que dispuso dar de baja al actor de los cuadros de la Intendencia a partir de su notificación, con pérdida total de los haberes oportunamente retenidos (fs. 378 y 379 A.A.). Contra dicha decisión, notificada personalmente al funcionario el 18 de mayo de 2018 (fs. 380 de los A.A.), interpuso en tiempo y forma recurso de reposición (el 25 de los mismos mes y año - fs. 383 a 385 A.A.), a cuyo respecto operó la denegatoria ficta el 22 de octubre de 2018. Finalmente, la demanda de nulidad fue introducida en tiempo útil (el 21 de diciembre de 2018 - nota de cargo fs. 44). II) El Tribunal, en decisión adoptada por unanimidad y coincidiendo con el dictamen del Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, desestimará el planteo anulatorio impetrado en mérito a los fundamentos que se desarrollan en los siguientes numerales. III) Emerge de los antecedentes allegados al proceso que por nota fechada el 13 de octubre de 2014 la Federación Ciclista Uruguaya solicitó a la Intendencia Departamental de Durazno una colaboración de $ 25.000 para la compra de mallas y trofeos (fs. 7 A.A.). Por actuación Nº 1014/2014 de fecha 3 de noviembre de 2014 el Director del Departamento de Hacienda, informó que: “ … el Sr. Córdoba concurre a Div. Tesorería a cobrar y al ver que se le estaban pagando $25.000 informa que ese no era el importe solicitado expresando que la Federación Ciclista solicitó $ 16.000. Ante eso se le muestra la nota que figura en el Expediente solicitando $ 25.000 y para sorpresa de los funcionarios de Tesorería el Sr. Córdoba expresa que la firma que luce agregada al pie de la nota no era suya” (fs. 14 A.A.). Por Resolución Nº 13296/2014 del 11 de noviembre de 2014 se dispuso instruir una investigación administrativa sobre los hechos de autos (fs. 16 A.A.). Se tomó declaración a la Sra. Noemí Etchevarne y a los Sres. Hugo Córdoba y Néstor Flores (fs. 18 a 20 respectivamente A.A.) y, en informe dirigido al Sr. Intendente, el instructor concluyó que: “…ante la imposibilidad de determinar qué persona confeccionó el documento apócrifo, se informa que usted cuenta con la posibilidad de remitir las presentes actuaciones al magistrado judicial competente, ya que si bien no se llegó a consumar un daño a esta Intendencia, por error o mediante dolo, se intentó perjudicar a la misma” (fs. 21 a 23 A.A.). Se otorgó vista de las actuaciones al funcionario (fs. 27 A.A.), que la evacuó en los términos que lucen en escrito agregado a fs. 28 de los A.A. Con fecha 11 de junio de 2015 se presentó la denuncia ante el Juzgado Letrado de Primera Instancia de Durazno de 1er. Turno (fs. 31 y 32 A.A.), recayendo a la postre la Resolución N°183/2017 de fecha 7 de febrero de 2017 que resolvió: “Decrétase el procesamiento sin prisión de Néstor Daniel Flores Ruiz Díaz, imputado de la comisión de un delito de falsificación o alteración de un documento privado” (fs. 41 y 42 A.A.) Por Resolución N° 3068/2017 de fecha 6 de marzo de 2017, dictada por el Intendente Departamental de Durazno, se dispuso instruir sumario administrativo al actor, con separación del cargo y retención del 50% del sueldo (fs. 4 A.A.). Se tomó declaración al Sr. Hugo Córdoba (fs. 146 a 147 A.A.) y al sumariado (fs. 148 a 151, y 152 a 154 A.A.), y se solicitó testimonio de los autos IUE 240-521/2015 al Juzgado Letrado de Primera Instancia de Durazno de 1er. Turno (fs. 155 A.A.), que luce agregado a fs. 156 y ss. de los A.A. Por informe circunstanciado de fecha 9 de agosto de 2017 el instructor sumariante, Dr. Julio Castro, concluyó que: “… ha quedado demostrado que el funcionario Néstor Flores ha violado sus deberes funcionales, tramitando notas y peticiones de terceros vulnerando con ello el artículo 13° del Estatuto y presentando luego una nota que era distinta de la que se le enviara para gestionar en cuanto a los montos peticionados, firmando la misma sin aclarar que se trataba de su propia firma, (…) lo que lo hace pasible de un reproche administrativo cuyo graduación quedará a cargo del Jerarca”. (fs. 321 a 329 A.A.). Se otorgó vista de las actuaciones al funcionario (fs. 330 A.A.), que la evacuó en los términos que lucen en escrito agregado a fs. 333 y ss. de los A.A. Por informe de la Asesoría Letrada de la IDD, el Dr. Carlos Martínez, concluyó que: “… el funcionario Néstor Flores fue el responsable de la modificación de la nota enviada por la Federación Ciclista Uruguaya (…), siendo de su exclusivo cargo el incremento de la colaboración solicitada, y resultó de su autoría la firma contenida en la misma primariamente atribuida al Sr. Hugo G. Córdoba. (…) La adulteración documentaria efectuada por el funcionario Néstor Flores… se identifica administrativamente como un claro accionar de conducta incompatible con la calidad de funcionario público, que por su entidad se califica como falta disciplinaria grave, (…). … la entidad de la irregularidad merita la aplicación de una sanción severa, alcanzando inclusive la máxima de destitución del funcionario en aplicación del artículo 106 Numeral e) del Estatuto” (fs. 340 a 345 A.A.). Del referido informe jurídico, se otorgó vista al actor (fs. 354 y 355 A.A.), que la evacuó en los términos que lucen en escrito agregado a fs. 356 a 361de los A.A. Por nuevo informe el Dr. Carlos Martínez mantuvo en todos sus términos el dictamen jurídico anterior, ratificando la responsabilidad funcional del actor (fs. 362 a 364 A.A.). Por Resolución Nº 1948/2018 de fecha 7 de febrero de 2018 se solicitó a la Junta Departamental de Durazno la venia para disponer el cese de los cuadros de la Intendencia de Durazno del funcionario Néstor Flores Ruiz Díaz (fs. 366 y 367 A.A.). La referida Junta se pronunció por Resolución Nº 019/2018 de fecha 4 de mayo de 2018, remitiendo el expediente al Ejecutivo Departamental para que siguiera sus trámites dado que se había cumplido el plazo de cuarenta y cinco días dispuesto en el artículo 275 numeral 6 de la Constitución de la República (fs. 373 y 374 A.A.). Finalmente, obra a fs. 378 y 379 de los A.A. la Resolución del Intendente Departamental de Durazno de fecha 14 de mayo de 2018, que es la que se impugna en el presente. IV) Para fundar la procedencia de la anulación del acto impugnado, el actor argumentó que no había tenido intención de perjudicar a la Administración y que había modificado el monto porque el solicitado originariamente era insuficiente, que el delito se había extinguido al suspenderse condicionalmente la pena, y que la Administración no había actuado de igual forma en otros casos. No se comparte su temperamento. IV.1) De las actuaciones relevadas supra surgen indicios unívocos y concordantes que lo incriminan seriamente y que, valorados a la luz de las reglas de la sana crítica, no dejan lugar a dudas acerca de la autoría material e intelectual de la maniobra dolosa perpetrada contra la Intendencia de Durazno. La conducta desplegada por el Sr. Flores constituyó, tal como fuera acreditado, falta administrativa grave de un funcionario municipal que revela una total ausencia de probidad y honradez para el desempeño del cargo. Emerge de las actuaciones agregadas al proceso la participación que le correspondió al actor, conforme a las diversas declaraciones y actuaciones recabadas. Así, con fecha 18 de diciembre de 2014 al ser interrogado en el curso de la investigación administrativa: ¿Recuerda usted una solicitud que hizo la Federación a esta Intendencia sobre, una colaboración para la realización de un evento deportivo en esta ciudad? Relate los hechos, respondió: “Sí. Hugo Córdoba, el secretario administrativo de la Federación Nacional, envió un mail a la Federación Departamental, a los efectos de que sea presentada ante esta Intendencia. A ese mail tenemos acceso 5 personas que integramos la directiva, ya que tenemos la clave de la casilla de correo. Cuando veo el mail, charlo con Luis Iturria, y nos damos cuenta que el dinero solicitado no cubriría los gastos que insumiría un evento de la magnitud del que se está organizando. Ahí nos comunicamos con Córdoba para que eleve el monto de la nota. Yo no presenté ninguna de las dos notas. Pudo haber sido alguno de los demás integrantes. Tengo entendido que la primer nota nunca se presentó, porque como los montos no daban, la nota que siguió curso fue la segunda." (fs. 20 A.A.). Por su parte, el instructor de la investigación administrativa en las conclusiones de su informe, que obran a fs. 22 y 23 de los A.A., consignó: “(a) La nota presentada en mesa de entrada (Sección trámite de la División Contralor del Departamento de Administración) estaba firmada por el Sr. Hugo Córdoba (aparentemente), pero éste negó enfáticamente que la firma estampada en la misma fuera de su persona. Es decir, que podríamos estar ante un hecho de apariencia delictiva, lo que no se asevera, ya que no se tiene competencia para ello, ni se cuenta con elementos suficientes. (...) (c) En consecuencia, y ante la imposibilidad de determinar qué persona confeccionó el documento apócrifo, se informa que usted cuenta con la posibilidad de remitir las presentes actuaciones al magistrado judicial competente, ya que si bien no se llegó a consumar un daño a esta Intendencia, por error o mediante dolo, se intentó perjudicar a la misma”. Luego, del Auto de Procesamiento N° 183/2017 recaído en el expediente individualizado con la IUE 240-521/2015, surge que: “De la pericia caligráfica realizada de fs. 67 a 69 resulta que “La firma que se le atribuye al Sr. Hugo G. Córdoba en nota de la Federación Ciclista Uruguaya de fecha 13 de octubre 2014, agregada a fs. 31, es apócrifa”. La referida firma apócrifa es obra gráfica del Sr. Néstor Flores” (fs. 41 A.A.) Una vez obtenidas las conclusiones de la pericia caligráfica y dispuesta la instrucción del sumario por Resolución N° 3068/2017 de fecha 6 de marzo de 2017, el accionante reconoció la modificación de la nota y la autoría de la firma apócrifa estampada, tal como surge de la declaración de fecha 7 de junio de 2017 que luce a fs. 150 de los A.A. Con este panorama, solo cabe concluir, al igual que lo hizo la demandada en sede de alegatos, que: “La alteración documentaria efectuada por el funcionario Néstor Flores con su consiguiente presentación ante la Intendencia de Durazno dando inicio un trámite de colaboración en nombre y la Federación Ciclista Uruguaya, se identificó administrativamente como un claro accionar de conducta incompatible con la calidad de funcionario público, que por su entidad se califica como falta disciplinaria grave, sin perjuicio de la calificación en materia penal ya otorgaba. Graduado el accionar del responsable, correspondía la aplicación de una sanción disciplinaria acorde al tenor de la irregularidad constatada y probada en el procedimiento dispuesto, conforme a lo establecido en el capítulo XI del Estatuto del Funcionario”(fs. 95 infolios). En consecuencia, resultó probado que el actor alteró un documento privado, sustituyó el monto solicitado por el legítimo representante, falsificó la firma del Sr. Córdoba, y le dio ingreso al trámite, conforme declaró la testigo Noemí Etchevarne (fs. 18 A.A.). IV.2) Tampoco es de recibo el argumento que hace caudal de la extinción del delito a partir del instituto de la suspensión condicional de la ejecución de la pena. Sobre el punto, la Corporación tiene jurisprudencia consolidada, totalmente reeditable en el caso. En Sentencia N°71/2017 el Tribunal expresó: “Ninguna relevancia puede asignarse entonces a la extinción del delito como consecuencia de la decisión del Tribunal de alzada de conceder al actor el beneficio de la suspensión condicional de la pena. El tema que plantea el actor en sus agravios ha sido abordado y resuelto sin fisuras en oportunidades precedentes: no tiene razón el demandante puesto que su conducta, si bien en la esfera penal se tuvo por extinguida su calificación como delito, ello no implica que el hecho no haya existido y no pueda ser sancionado por la Administración que debe cuidar de la dignidad y el decoro de sus funcionarios. Así, en Sentencia No. 640/2004 el Tribunal expresó: “La extinción del delito como consecuencia de la suspensión condicional de la pena, no suprime los hechos probados en el proceso penal de que se trata y por consiguiente los mismos hechos pueden ser valorados jurídicamente a otros efectos, como puede ser en la vía reparatoria o del procedimiento disciplinario. La independencia que existe entre el procedimiento penal y el administrativo (Dec. 500/91, art. 231), no justifica que las medidas de política criminal se trasladen a la esfera disciplinaria (por ej., sobreseimiento gracioso otorgado por la Suprema Corte de Justicia; Ley No. 17.272, llamada de “desempapelamiento”; suspensión condicional de la pena, etc.). En este sentido, la Fiscalía de Gobierno de Primer Turno, en dictamen de fecha 15/5/01 (AA, fs. 307/308), expresa con acierto que “....a la luz de lo establecido por el art. 231 del Dec. 500/91, es indiscutible la independencia con que deben juzgarse la responsabilidad disciplinaria y la penal”. “En suma, la extinción del delito conforme al art. 126 del C.P. no importa absolución y el hecho, como acontecimiento histórico, no se extingue y puede ser valorado en la faz administrativa, del punto de vista jurídico, con absoluta prescindencia de lo que resulte de los fallos jurisdiccionales...”. Dicha circunstancia sólo puede resultar revertida en caso de sentencia exculpatoria (que prueba la inexistencia de los hechos atribuidos al funcionario), o a la inversa, inculpatoria (que condena al funcionario por hechos que la Administración no probó)- (Conf.: Vázquez, Cristina; en Correa Freitas-Cristina Vázquez: Manual de Derecho de la Función Pública; Montevideo, 1998, pág. 242; Sanciones Administrativas, pág. 137), situaciones que no han ocurrido en autos”. (Ver, en igual sentido, Sentencias Nos. 283/2016, 387/2016, 197/2017 y 312/2018).” IV.3) El actor adujo también la desigual actuación de la Administración en otros casos similares y en los que se ocasionó un perjuicio económico, agravio que no se comparte. Como afirmó en su voto el Sr. Ministro Dr. Luis María SIMON: “Tampoco le asiste razón al cuestionar la proporcionalidad de la sanción en los términos comparativos que se ensayan. Amén que, como precisamente señala la demandada, el antecedente que relaciona en oportunidad de alegar y el documento que se acompaña en tal instancia procesal, precisamente corroboran que no ha sido el mismo soporte del órgano quién ha dictado una y otra decisión administrativa (documento obrante a fs. 79/81, que fuera agregado con citación de la contraria). “… la inexistencia de “daño económico” respecto a las arcas de la Comuna que se esgrime como fundamento no resulta aceptable sin más para cuestionar la valoración cumplida – aspecto en que se insiste infructuosamente tanto en sede penal como administrativa -, en la medida que no es la única entidad lesiva que la Intendencia está facultada para, razonablemente, valorar respecto de las conductas reprochables de sus funcionarios” De todos modos, para determinar si hubo afectación del principio de igualdad debería examinarse realmente se trató de situaciones iguales que recibieron un tratamiento desigual, lo que no surge de autos. En conclusión, la Administración actuó dentro de sus competencias, de acuerdo al vínculo existente entre las partes y conforme a derecho. Por las razones expuestas, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo en atención a lo dispuesto por los artículos 309 y 310 de la Constitución, FALLA : Desestímase la pretensión anulatoria y, en su mérito, confírmase el acto administrativo impugnado. Sin sanción procesal específica. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $ 39.000 (pesos uruguayos treinta y nueve mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dra. Salvo (r.), Dr. Vázquez Cruz, Dr. Corujo, Dra. Klett, Dr. Simón. Dr. Marquisio (Sec. Letrado)