Sentencia Definitiva N° 579/2021

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 25 de noviembre de 2022. No. 579 VISTOS : Para sentencia definitiva, venida a conocimiento del Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación esta causa: “BONINO TECHERA, LUIS EDUARDO con INTENDENCIA DEPARTAMENTAL DE ROCHA. Acción de nulidad” (Ficha No. 631/2019). RESULTANDO : I) En este proceso, el actor Luis Eduardo BONINO TECHERA, dedujo pretensión anulatoria contra el acto administrativo dictado el 27 de enero de 2019 por el Departamento de Tránsito y Transporte de la Intendencia Departamental de Rocha mediante el cual se le dispuso una multa pecuniaria y el retiro de su libreta de conducir, según “Constatación de Infracción” y “Prueba de Espirometría” (Acta No. 5827) (fs. 4-5 y 17-18 infolios). II) Como fundamento de su pretensión anulatoria alegó que el acto impugnado le causa agravio por cuanto, las medidas dispuestas violan abiertamente el debido proceso, afectando el derecho de defensa constitucionalmente consagrado, abusando la Administración de los poderes sancionatorios conferidos. Afirmó que la multa producto de la presunta infracción castigada fue aplicada sin contradictorio, o sea de forma unilateral y discrecional, sin observar las debidas garantías del caso ya que no se otorgó vista previa de la misma. Esta última circunstancia impidió cualquier posibilidad de defensa, resultando absolutamente discrecional. Citó jurisprudencia en su apoyo. Sostuvo que el formulario administrativo que hace de resolución carece de los mínimos fundamentos que expliquen la sanción aplicada, tal es así que en el mismo solamente se establecen los presuntos artículos vulnerados, sin brindar mayores detalles. E incluso se aplica una sanción perpetua, sin término, ya que no establece el tiempo de suspensión del permiso de conducción retirado. Expresó que no ingirió alcohol el día en que se le impusieron las sanciones, por lo que son incorrectos los supuestos valores que, según se expresa, arrojó el espirómetro. Por lo tanto, a su entender, los actos resultan viciados en su motivación, por ser errónea. En definitiva, bregó por la nulidad del acto enjuiciado. III) Conferido traslado, la Administración demandada defendió la validez del acto, argumentando que su actuar resulta en un todo conforme a Derecho. Arguyó que el actor en ningún momento cuestionó el factor sustancial que dio mérito a la imposición de la sanción; es decir, la conducción de un vehículo automotor con una concentración de alcohol en sangre de 2,41 gramos por litro, cuando el límite permitido por la ley es de 0,0 gramos de alcohol por litro de sangre. La imposición de la sanción, por lo dicho, se corresponde adecuadamente con la ilegítima conducta del actor. Destacó que los agravios articulados por el promotor son exclusivamente por dos razones de índole formal. La primera se refiere a la presunta ausencia de conferimiento de vista. Sin embargo, surge del propio formulario titulado “Constatación de infracción de tránsito” que, en el mismo acto de la constatación de la infracción, conforme a lo establecido por el art. 76 del Decreto 500/991, se le dio “vista del procedimiento administrativo” , indicándosele asimismo que “se le otorga un plazo de 10 días a los efectos de presentar descargos”. Indicó que lo mismo surge del formulario titulado “Prueba de espirometría”, donde se le indica que “dispone de un plazo de 10 días a partir de la fecha de la presente acta para realizar los descargos correspondientes en relación al procedimiento realizado”. Ambos formularios presentan la firma del actor, según consta en los documentos que él mismo agregó y que se encuentran agregados en los antecedentes administrativos. Sostuvo que la resignación del actor de su derecho a presentar descargos – derecho que tuvo la oportunidad de ejercer como se acredita con los documentos que el actor agregó a estos autos – no le es imputable a la Administración. El accionante optó por recurrir en vía administrativa la sanción, interponiendo el recurso pura y simplemente, sin acompañarlo de fundamentación alguna. En lo que respecta a la segunda razón formal por la que se agravia el actor, esta refiere a una presunta omisión por parte de la Administración de determinar el plazo de suspensión del permiso de conducir. Ello es totalmente inexacto, por cuando existen normas objetivas que establecen, sin ningún margen de dubitación, el quantum de la sanción, por lo que habrá de estarse a las mismas. Conforme los arts. 45 y 46 de la Ley 18.191, comprobado que le sea a un conductor que conducía contraviniendo los límites de alcoholemia indicados en la propia Ley, se le retendrá la licencia de conducir y se le aplicarán las sanciones que en la misma se indican, para el caso concreto, tratándose de una primera infracción: suspensión de la habilitación para conducir de entre seis meses y un año. En el ámbito departamental de Rocha, donde fue constatada la infracción, la normativa de aplicación es el Decreto Legislativo Departamental No. 20/2011, que establece una escala objetiva y taxativa de sanciones en orden a la gravedad de las infracciones cometidas por la conducción vehicular con espirometría positiva; para el caso, con una concentración de alcohol de 1,5 gramos por litro de sangre en adelante, tratándose de una primera infracción, se encuentra establecido que le corresponde la aplicación de la sanción de inhabilitación del permiso de conducir por el término de doce meses. No habiendo aportado el actor ningún elemento que permitiera a la Administración reconsiderar la situación que dio mérito a la imposición de la sanción, la misma debe resultar confirmada por el presente proceso. En definitiva, solicitó la confirmación del acto impugnado. IV) Por Resolución No. 9081/2019 se abrió a prueba por el plazo de 60 días, diligenciándose la que luce agregada y certificada a fs. 34. V) Las partes alegaron por su orden (fs. 42 - 42 vto. y fs. 45 - 46 vto., respectivamente) VI) El Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante el dictamen No. 438/2017, aconsejando la anulación del acto impugnado (fs. 53 - 54). VII) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 56). CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente habilitan el examen de la pretensión anulatoria. (Constitución arts. 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22.6.87 arts. 4 y 9). El acto impugnado fue notificado al accionante el 27 de enero de 2019 (fs. 2 y 2 vto. y 17 y 18 de infolios) quien lo resistió el 6 de febrero de 2019 mediante la interposición de los recursos de reposición y apelación, en subsidio (fs. 3 y 3 vto. de infolios). Habiendo transcurrido 200 días desde la interposición de los recursos, al 1° de setiembre de 2019 operó la denegatoria ficta, siendo deducida la demanda anulatoria el 3 de octubre de 2019 (nota de cargo fs. 9 infolios). II) Como se ha señalado, el objeto de este proceso es resolver sobre la pretensión anulatoria deducida contra el acto administrativo dictado el 27 de enero de 2019 por el Departamento de Tránsito y Transporte de la Intendencia Departamental de Rocha mediante el cual se le dispuso una multa pecuniaria y el retiro de su libreta de conducir, según “Constatación de Infracción” y “Prueba de Espirometría” (Acta No. 5827) (fs. 4-5 y 17-18 infolios). III) Reseña de los antecedentes. Para realizar un correcto análisis de la cuestión, conviene ensayar una reseña de los hechos establecidos, a partir de las actuaciones que precedieron el dictado del acto enjuiciado. De los antecedentes administrativos (agregados a fs. 15 a 22 vto. de infolios) emerge que con fecha 27 de enero de 2019, a la hora 03:32, un integrante del equipo inspectivo de la Intendencia Departamental de Rocha realizó, en la Ruta 15, Km. 131 (Acceso a La Paloma), un examen de espirometría al Sr. Luis BONINO, quien se encontraba conduciendo el vehículo camioneta marca VolksWagen, Matrícula CAA8767. Al constatarse mediante el aludido examen la presencia de 2.41 gramos por litro de alcohol en sangre, el inspector de la Intendencia procedió a labrar el Acta de Espirometría, No. 5827, la que fue notificada al ahora pretensor en ese mismo momento (fs. 5 de infolios.). El 6 de febrero de 2019 el actor interpuso recursos de reposición y apelación. Seguidamente se formó el Expediente No. 2019-749 de la Intendencia Departamental de Rocha en el que se pronunció el Cuerpo Inspectivo actuante en los siguientes términos: “Se ratifica el procedimiento filmado por cámara No. 03 el día 27/01/19 a la hora 03:32, dando como resultado POSITIVO la espirometría realizada, en la Paloma Calles Acceso a la Paloma con graduación 2.41 Gramos de Alcohol por Litros de Sangre, al conductor del vehículo camioneta Volkswagen Matrícula CAA 8767 (…)” (fs. 21 de infolios.). IV) Tras el análisis de los hechos del caso y de la normativa vigente, la mayoría del Tribunal, coincidiendo en parte con lo señalado por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, procederá a declarar no procesable la retención de libreta e inhabilitación de un año para conducir y a amparar la pretensión anulatoria incoada con respecto a la multa impuesta. V) Análisis de la procesabilidad o no del acto de contravención por el cual se dispone el retiro de la libreta de conducir y la inhabilitación a partir de un examen de espirometría con resultado positivo. V.1.) Encuadre general. El Tribunal, en mayoría, tiene postura consolidada por la cual de regla considera que la retención de la libreta de conducir e inhabilitación no es un acto procesable ante la jurisdicción anulatoria. La fundamentación de dicha postura se ha basado en que no se está ante un acto definitivo sino frente a un "acto meramente procedimental, preparatorio, interlocutorio o instrumental (...) que no comporta una manifestación de voluntad última de la administración" o bien ante un acto de naturaleza cautelar y preventiva, destinada a evitar los daños que podría causar el conductor inhabilitado si continuara circulando (sentencias Nos. 78/2015, 181/2015, 316/2015 y 826/2015). Siguiendo la postura en minoría, este redactor y el Sr. Ministro Dr. Vázquez entienden que la constatación infraccional practicada por los funcionarios municipales y el consecuente retiro de la libreta de conducir, es un acto administrativo definitivo, susceptible de ocasionar perjuicios al actor y, por ende, susceptible de ser revisado ante este Tribunal. Se considera que el acto que dispone el retiro de la libreta de conducir: a) tiene una naturaleza cautelar y más específicamente provisional, porque adelanta contenidos de la resolución de fondo (sancionatoria); b) es preparatorio en relación con las eventuales sanciones, pero igualmente es definitivo en el sentido que a su respecto se agotó la vía administrativa y es susceptible de ocasionar perjuicios en la esfera patrimonial del afectado. La postura en minoría sigue el temperamento sustentado por la Corporación en sentencia No. 419/2002 en la que se analizó la procesabilidad del sumario y las medidas provisionales dispuestas en el marco de dichos procedimientos, con conceptos que se consideran trasladables a los casos de retiro preventivo de la libreta de conducir. La mayoría integrada por los Sres. Ministros Selva Klett, Nilza Salvo y Luis María Simón considera que la naturaleza genéricamente cautelar y particularmente provisional o anticipada (según la clasificación que se emplee) del retiro de libreta e inhabilitación temporal para conducir, determina que no se trate de acto definitivo pasible de ser procesado; pues son accesorios del acto final, eventualmente sancionatorio, que sí será susceptible de ser atacado por nulidad (en la presente causa, la multa). V.2.) Análisis del caso concreto. A juicio del redactor, y del Sr. Ministro Dr. Eduardo Vázquez en el caso concreto, se produce un supuesto de hecho que difiere de las situaciones ventiladas en anteriores oportunidades y es que no se produjo un acto administrativo posterior por el cual se dispusieran medidas de sanción como la inhabilitación. La propia demandada así lo confirma cuando, en oportunidad de contestar la demanda, señaló: “En lo que respecta al segundo agravio, aquel relativo a la presunta omisión de determinación del plazo de suspensión del permiso de conducir, ello es totalmente inexacto. Ante la existencia de normas objetivas de derecho que establecen sin ningún margen de dubitación el quantum de la sanción, habrá de estarse a las mismas”. (Fs. 24 vto. de los A.A.). Resulta preciso deslindar los siguientes conceptos: la retención de la libreta de conducir y la inhabilitación para manejar. Para el redactor y para el Dr. Eduardo Vázquez, la primera de las situaciones podría equipararse- como aquélla medida cautelar que se dispone al sujeto que, por ejemplo, al darle un examen de espirometría positiva, se le retiene la libreta, a efectos de que no continúe conduciendo en dicho estado, en tanto, constituye un peligro para el resto de la sociedad. Por su parte, el segundo de los casos, la inhabilitación para conducir ya constituye una sanción en sí misma; esto es, un acto administrativo lesivo y, como tal, capaz de ser procesado ante este Tribunal. Para la mayoría del Tribunal, como se indicó, el retiro e inhabilitación no constituyen actos pasibles de atacarse por nulidad en vía jurisdiccional, como se reseñó en el “Considerando” anterior. La Corporación tiene dicho que, a estar al claro tenor de lo dispuesto por el art. 55 de la Ley No. 18.191, quien tiene competencia para sancionar es la autoridad en cuya jurisdicción se hubieran producido las infracciones (sentencia No. 157/2017). El artículo 46 de la Ley No. 18.191 debe leerse en consonancia con el referido art. 55 del mismo plexo normativo. Por el primero se establece que “Al conductor que se le compruebe que conducía contraviniendo los limites indicados en la presente ley (dentro de los que se encuentra la concentración de alcohol en sangre) , se le retendrá la licencia de conducir y se le aplicarán las siguientes sanciones: A) En caso de tratarse de una primera infracción, una suspensión de dicha habilitación para conducir de entre seis meses y un año”. Por su parte, el art. 55 dice así: “Las sanciones a que dieran lugar las infracciones de tránsito, serán aplicadas por la autoridad competente en cuya jurisdicción se hubieran producido, independientemente del departamento de origen del vehículo”. A criterio del redactor, y del Dr. Eduardo Vázquez el no ejercicio de sus competencias sancionatorias por parte de la Intendencia Departamental de Rocha trajo aparejado que al actor se le impidiera por varios meses que pudiera circular en la vía pública en un vehículo. Al no haberse dictado el acto sancionatorio que hubiera correspondido lo que era preparatorio, cautelar, provisional y preventivo en los hechos se desnaturalizó y devino en una sanción sine die. Adviértase que de las infracciones que se constataron en la boleta de contravención la única que causó agravio al actor fue la que le impuso el retiro de su libreta con la consecuente inhabilitación para la conducción de vehículos. “Si como consecuencia de la constatación del examen de espirometría se retira la libreta y se inhabilita para la conducción de vehículos sin que luego sobrevenga un acto posterior de accertamento, por la vía de los hechos se termina imponiendo a quien padece la medida de un acto sancionatorio que le irroga considerables perjuicios sin que tenga la certeza de su duración. En función de lo expresado, a juicio del Tribunal, el acto enjuiciado resulta procesable”. (Cfme. Sentencia No. 781/2017). En cambio, la mayoría del Tribunal estima que la Intendencia Municipal de Rocha sí dictó acto definitivo, dentro del mes del retiro de libreta e inhabilitación, por el cual aplicó la multa. VI) Sobre la vulneración de las garantías del debido proceso. Otro de los agravios esgrimidos por el actor, refiere a que su derecho de defensa se vio afectado por no habérsele conferido vista antes del dictado del acto. Y le asiste razón, a juicio de la unanimidad de los Ministros del Tribunal. En efecto; según surge de los escuetos antecedentes administrativos, la multa resistida se le impuso al actor inmediatamente luego de su detención, sin la oportunidad de formular descargos, siendo que, ese hecho no fue controvertido por la Administración demandada. Desde la doctrina, De los Campos ha señalado que "en los casos comunes que suceden todos los días de imposición de una multa existe un proceso total de indefensión porque el funcionario actuante, por sí y ante sí, juzga que se cometió una infracción y la documenta sin la posibilidad de formular descargos" (DE LOS CAMPOS, Hugo. "La ilegalidad formal de las multas de tránsito" Tribuna del Abogado Nº118, agosto/setiembre de 2000, p.18). Este Tribunal tiene jurisprudencia de larga data en ese mismo sentido, a la que no cabe sino remitirse en aras de la brevedad (Sentencia No. 70/1999, entre muchas otras). Se decía entonces que afirmar que las sanciones deben imponerse cuando estén comprobadas "no significa que se deban aplicar con la sola comprobación efectuada por el Inspector interviniente, sino cuando se constate o justifique aquélla en legal o debida forma, vale decir, luego de observadas las garantías del caso, de mayor relieve cuando se cursa materia sancionatoria". Se ha sostenido pacíficamente por este Colegiado que "tratándose de un acto con contenido sancionatorio correspondía necesariamente dar vista previa al sujeto que iba a ser sancionado... se impone la anulación de actos sancionatorios que se dictaron sin observar las mínimas garantías del debido proceso, acordando al infractor la posibilidad de ser oído antes de ser sancionado, sin perjuicio de la oportunidad coetánea de articular descargos y ofrecer probanzas, todo lo cual reconoce inequívoca fuente constitucional, legal y reglamentaria (arts.12, 66, 72 y 332 Constitución; art. del Pacto San José de Costa Rica; arts.76, 171 y concordantes del Decreto 500/99; art.46 Código Tributario)" (Sentencia No. 1009/2011). También el Tribunal Constitucional Alemán, amparando a quien había sido sancionado con una multa por haber transgredido una norma de tránsito, sostuvo que, por haber sido privado de la garantía de ser oído, se violaba la ley fundamental (Sentencia BVerfGE 25,158). Dicho Tribunal Constitucional entiende que el principio del derecho a ser oído, elevado al rango de un derecho fundamental, es una consecuencia del concepto del Estado de Derecho... "la dignidad de la persona exige que la autoridad no disponga de su derecho sin mayor consideración; la persona no debe ser sólo objeto de la decisión judicial, sino que debe poder pronunciarse antes de una decisión que afecte sus derechos para poder influir en el proceso y su resultado" (Sentencia BverfGE 9,89, ambas en Jurisprudencia del Tribunal Constitucional Federal Alemán, Berlín, Ed. Konrad Adenauer, 2009, pags. 519 y 523). La Administración en su defensa señaló que “la presunta omisión de vista, es totalmente carente de asidero” , en tanto, “se le dio vista -al actor- del procedimiento administrativo indicándosele asimismo que ‘se le otorga un plazo de 10 días a los efectos de presentar descargos’, y en el formulario titulado ‘PRUEBA DE ESPIROMETRÍA’ se le indicó que ‘dispone de un plazo de 10 días a partir de la fecha de la presente acta para realizar los descargos correspondientes en relación al procedimiento realizado’ en ambos casos bajo la firma autógrafa del ahora actor (…)”. (Fs. 23 vto. in fine - 24 de infolios). El Tribunal no tiene el honor de compartir tal afirmación. Resulta claro que la vista que reclama el promotor (prevista en el artículo 76 del Decreto 500/991 y el art. 66 de la Constitución) es previa al dictado del acto; esto es, el reclamo se dirige a que la Administración atienda los descargos y diligencie la prueba solicitada por el administrado antes de resolver sobre el asunto que le compete. No caben dudas que, en el caso a estudio, el derecho del accionante a un debido proceso se vio conculcado. Tratándose de un acto con contenido sancionatorio, correspondía necesariamente conferirle vista previa. Tal actitud reprochable de la demandada alcanza para declarar la nulidad del acto cuya nulidad se pretende. Ello no significa que, una vez recompuesto el procedimiento sancionatorio, si fuere esa la voluntad de la Administración dicte nuevo acto final, que podrá eventualmente ser pasible de anulación. Cabe agregar que la cita de normativa en los formularios firmados por el actor al momento de serle retirada la libreta e impedírsele circular, no basta para constituir vista previa antes del dictado del acto final sancionatorio, en tanto, en esa ocasión se ignoraba cuál era la sanción concreta propuesta para que le fuera o no impuesta (monto de la multa, concreción del tiempo de inhabilitación dentro de los límites legales y acorde a las circunstancias concretas del infractor y falta, etcétera). En definitiva, por las razones expuestas, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación, por mayoría y unanimidad según se indicó, FALLA : Declárase no procesable el retiro de libreta e inhabilitación para conducir, desestimándose la demanda a su respecto; ampárase parcialmente la pretensión y, en su mérito, declárase la nulidad de la multa impugnada. Sin sanción procesal específica. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $39.000 (pesos uruguayos treinta y nueve mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dra. Salvo, Dr. Vázquez Cruz, Dr. Corujo (r.), Dra. Klett, Dra. Simón. Dr. Marquisio. (Sec. Letrado).