Sentencia Definitiva N° 569/2021

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 25 de noviembre de 2021. No. 569 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “BENTOS GULARTE, MARCIO ADRIÁN Y OTROS con PODER EJECUTIVO. Acción de nulidad” (Ficha No. 419/2019). RESULTANDO : I) La acción de nulidad, deducida a fojas 2 y ss., se dirige contra el Decreto del Poder Ejecutivo No. 412/018 de fecha 17 de diciembre de 2018, mediante el cual se modifican algunos aspectos del régimen de calificaciones y ascensos del personal policial, aprobado por el Decreto No. 431/016. La parte actora, compuesta por varios funcionarios policiales ejecutivos del Ministerio del Interior, sostuvo que las modificaciones introducidas por el Decreto atacado al régimen de calificaciones y ascensos establecido por el Decreto No. 431/016, para la calificación correspondiente al año 2018, serían de aplicación retroactiva, vulnerando así, los principios de buena fe, seguridad jurídica, confianza legítima y la doctrina de los actos propios, principios básicos reconocidos por nuestra Constitución y por Tratados y Convenciones Internacionales. En este sentido, citaron doctrina para apoyar su postura. Los promotores denunciaron que el nuevo régimen admite la presentación de certificados de un solo curso por año; cuando de acuerdo con el régimen anterior, dicho límite no existía. Expresaron que han realizado varios cursos en el año 2018 que no serían tenidos en cuenta, en función de la norma impugnada. Así, consideraron poseer un derecho adquirido a presentar todos los cursos realizados y homologados por el Ministerio. Finalmente, alegaron violación de la regla de Derecho y, dado que no se ha actuado según el interés debido y la buena administración, se verificó una hipótesis de desviación y abuso de poder. En suma, sobre estas premisas, solicitaron la nulidad del acto atacado. II) Conferido el traslado correspondiente, los Dres. Marcelo Pereira y Alejandro Rossi -en nombre y representación del Poder Ejecutivo- comparecieron a fs. 22 y siguientes, rechazando los agravios esgrimidos por la parte actora. En primer término y, con relación a uno de los accionantes, más precisamente Maikol Bentos Gularte, invocaron la falta de legitimación activa. Adujeron al respecto que Bentos Gularte ostenta el grado de Alférez (GR) y ocupaba el puesto No.17 de la lista de prelación con curso realizado en el año 2018. El 1 de febrero de 2019, ascendió al grado de Oficial Principal, por la calificación obtenida en el año 2018. En base a ello fue que sostuvo que de conformidad con el artículo 309 de la Constitución de la República, el accionante carece de un derecho o interés legítimo, personal y directo al ser ascendido por la calificación obtenida en el año 2018. Por otra parte, expresaron que no existió afectación alguna a la carrera administrativa de los comparecientes. Aclararon que las calificaciones tienen por objeto evaluar a los funcionarios policiales en el período anual que corre desde el 1° de enero al 31 de diciembre de cada año. En ese momento, se consideran todas las normas vigentes a tales efectos. Indicaron que la retroactividad invocada por los accionantes no es de recibo, debido a que el acto atacado fue dictado anteriormente al acaecimiento del momento en que fueron evaluados. Establecieron que el Decreto resistido es del 17 de diciembre de 2018, mientras que las calificaciones correspondientes al año 2018, a las que se les aplicó el Decreto por primera vez, se efectuaron tomando en cuenta el período que va desde enero hasta diciembre del referido año. Por lo tanto, la norma es de aplicación inmediata y no retroactiva. Precisaron que el propósito de la modificación fue realizar ajustes al sistema de calificaciones y ascensos del personal policial, con la finalidad de reflejar en forma más justa y objetiva la actuación de los funcionarios. A su juicio, tampoco es de recibo la teoría del acto propio esgrimida por la parte actora. En ese sentido, sostuvieron que la nueva norma procuró acompasar los cambios de la realidad en cuanto al régimen clasificatorio, por haber finalizado el régimen de transición aprobado por la Ley Orgánica Policial. Concluyeron que las modificaciones impugnadas se enmarcan en el legítimo ejercicio de la potestad discrecional, guiada por los principios de oportunidad y conveniencia. En definitiva, peticionaron la confirmación del acto encausado. III) Abierto el juicio a prueba (fs. 29) se produjo la que luce certificada a fs. 73, correspondiendo a la parte demandada la de fs. 31 a 72, no produciendo prueba alguna la parte actora. IV) Las partes alegaron de bien probado por su orden a fs. 76 a 78 y de fs. 81 a 82, respectivamente. V) Oído el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo (Dictamen No. 59/2021, fs. 88) aconsejó rechazar la demanda y en su mérito confirmar el acto resistido. VI) Puestos los autos para sentencia, previo pasaje a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) La pretensión anulatoria se dirige contra el Decreto del Poder Ejecutivo No. 412/018 de fecha 17 de diciembre de 2018, mediante el cual se modifican algunos aspectos del régimen de calificaciones y ascensos del personal policial, aprobado por el Decreto No. 431/016. II) Desde el punto de vista formal, se ha cumplido con los extremos exigidos por la normativa vigente para habilitar el examen del presente accionamiento (Constitución de la República, arts. 317 y 319 y Ley No. 15.869, arts. 4º y 9º). El Decreto impugnado se publicó en el Diario Oficial el día 27 de diciembre de 2018. Horacio Lalinde Abero interpuso recurso de revocación el 27 de diciembre de 2018 (fs. 4 a 7 A.A) fundamentándolo el 23 de abril de 2019 (fs. 12 a 25 A.A.); Claudio Gómez interpuso recurso de revocación el 28 de diciembre de 2018 (fs. 30 a 33 A.A.) fundamentándolo el 23 de abril de 2019 (fs. 38 a 51 vto. A.A.); Gesner Gómez, interpuso recurso de revocación el 27 de diciembre de 2018 (fs. 56 a 59 A.A.) fundamentándolo el 23 de abril de 2019 (fs. 64 a 78 A.A.); Marcio Bentos Gularte interpuso recurso de revocación el 27 de diciembre de 2018 (fs. 83 a 86 A.A.) fundamentándolo el 23 de abril de 2019 (fs. 92 a 107 A.A.); Cristian Gómez Ferraz interpuso recurso de revocación el 27 de diciembre de 2018 (fs. 137 a 140 AA) fundamentándolo el 23 de abril de 2019 (fs. 145 a 158 vto. A.A.); Fernando Bentos Gularte, interpuso recurso de revocación el 27 de diciembre de 2018 (fs. 163 a 166 A.A.) fundamentándolo el 23 de abril de 2019 (fs. 171 a 184 AA); Maikol Bentos Gularte, interpuso recurso de revocación el 27 de diciembre de 2018 (fs. 212 a 213 A.A.) fundamentándolo el 23 de abril de 2019 (fs. 223 a 236 A.A.); no surge de los antecedentes administrativos la interposición del recurso presentado por el compareciente Pablo Cantera Macedo, aunque sí la fundamentación de fecha 22 de mayo de 2019 (fs. 253 a 266 A.A.). Respecto al co- demandante Ricardo Magdaleno, no se desprende de los antecedentes administrativos agregados a la causa el agotamiento de la vía administrativa ni la eventual fundamentación recursiva. No obstante, sobre este extremo no ha habido oposición por parte de la demandada. Se configuró denegatoria ficta de los recursos interpuestos con fechas 3 y 4 de junio de 2019. La demanda anulatoria fue presentada en tiempo útil, el 19 de julio de 2019 (fs. 2 y ss.). III) El Tribunal, por unanimidad de sus integrantes, en concordancia con la solución aconsejada por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, se pronunciará por el rechazo de la pretensión anulatoria y, en consecuencia, quedará firme el acto impugnado, por los fundamentos que se explicitan a continuación. Los actores, en síntesis, esgrimen como agravios, la aplicación retroactiva del Decreto impugnado, con lo cual, según su tesis, se vulneran los principios de buena fe, seguridad jurídica y confianza legítima y hacen aplicable al caso la doctrina de los actos propios. Además, invocan abuso y exceso de poder. Ninguno de los agravios resulta de recibo. En primer término, respecto a la falta de legitimación activa del co- demandante Sr. Maikol Bentos Gularte alegada por la Administración demandada, este Tribunal entiende que antes de hablar de ausencia de legitimación, se trataría más precisamente de una hipótesis de ilesividad del acto impugnado, pues el accionante efectivamente se encontraba en una situación jurídica preexistente de derecho subjetivo o interés legítimo respecto al acto, pero lo que ocurrió es que este devino ilesivo a su esfera de derechos e intereses, al obtener su ascenso al grado de Oficial Principal a partir del 1 de febrero de 2019, justamente por la calificación obtenida en el año 2018, en base a los criterios aprobados en el Decreto impugnado. En otro orden de ideas, corresponde precisar, tal como releva el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, que nos hemos pronunciado recientemente respecto de la legitimidad de este Decreto, en los similares autos caratulados: “Toledo Lapeira, Gustavo y otros c/ Estado Ministerio del Interior. Acción de nulidad”, Ficha 533/2019, cuyos fundamentos resultan trasladables al caso objeto de estudio. No se vislumbró ilegitimidad alguna en las modificaciones introducidas por el Decreto impugnado al régimen de calificaciones y ascensos del personal policial establecido en el Decreto No. 431/2016. Por tanto, cabe reiterar que no se advierte en el caso violación al principio de irretroactividad, en tanto el Decreto resistido es de fecha 17 de diciembre de 2018 y se aplicó a partir de las calificaciones correspondientes al año 2018. El período que se toma en cuenta para estas calificaciones, tal como establece la Ley No. 19.315, es el comprendido entre el 1 de enero y el 31 de diciembre de 2018. En su mérito, el Decreto se aplica a hechos que no habían terminado de acaecer a la fecha de su creación. Este Tribunal ha puesto de relieve lo sostenido por Cajarville, quien, siguiendo a Roubier, indicó: “La norma es retroactiva cuando se aplica a hechos consumados (facta praeterita); si se aplica a situaciones en curso (facta pendentia) hay que distinguir entre la parte de éstas anterior al cambio de la legislación, que no puede ser anulada sin retroactividad, y la subsiguiente, para la cual la nueva ley tendría nada más que un efecto inmediato; finalmente, en cuanto a los hechos futuros (facta futura), no puede haber, naturalmente, retroactividad”. Y con respecto a las situaciones en curso, concluye: “(…) no estando constituida ni extinguida una situación, la ley nueva puede modificar las condiciones relativas a su formación o cesación, sin incurrir en retroactividad, teniendo solamente efecto inmediato. Pero en este último caso, puede ocurrir que se hayan constituido uno o más elementos que posean un valor particular con respecto a la constitución jurídica en formación, y la ley nueva no los comprendería sin retroactividad, en cuanto a las condiciones de validez y a los efectos ya producidos (…) En todos los otros casos, la ley que se aplique a una situación en curso no será retroactiva, aunque abarque los elementos constitutivos, siempre que no se hayan reunido todavía, aunque imponga nuevas condiciones, y aunque modifique o haga desaparecer en el futuro los efectos jurídicos que no resulten de elementos con “valor propio” (CAJARVILLE, Juan Pablo. “Retroactividad de las normas jurídicas. Reflexiones provisorias” en Revista de Derecho Público, Año 23, No.46, Montevideo, 2014, pág. 18- 19). Como corolario, no puede sostenerse que la norma es retroactiva, sino que es de aplicación inmediata, con una especificación en cuanto a las calificaciones a las que alcanza, tal como lo estipuló en su artículo 18, que reza lo siguiente: “El presente Decreto será de aplicación para la Calificación 2018 y siguientes”. Tampoco resulta de recibo el agravio relativo a la desviación o abuso de poder, en tanto la parte actora se limitó a la mera alegación, no ofreciendo prueba alguna a efectos de acreditar el referido vicio. No ha desplegado mayores esfuerzos para demostrar la hipótesis que planteó en forma vaga y por demás genérica, lo que inexorablemente sella la suerte adversa de su pretensión. Asimismo, corresponde desestimar el agravio relativo a la vulneración del principio de seguridad jurídica. Sabido es que se trata de una condición indispensable para la vida y el desenvolvimiento de las naciones y de los individuos que la integran. Ahora bien, toda solución dictada por razones de conveniencia no puede -ni debe- ceder ante los intereses individuales. En atención a las competencias y a la discrecionalidad atribuidas al Poder Ejecutivo, cabe referir que es el aludido poder del Estado quien se encuentra en condiciones de determinar los requisitos para efectuar las calificaciones y los ascensos. En una relación estatutaria como es la que vincula a los funcionarios públicos con la Administración, ésta goza de la más amplia potestad discrecional para establecer y modificar unilateralmente el marco normativo que regula dicha relación funcional. La Administración tiene la potestad de modificar los regímenes estatutarios por normas de similar jerarquía, cuando las necesidades del servicio lo requieran, ya que los funcionarios no tienen un derecho adquirido al mantenimiento del estatuto vigente en materia de ascensos y calificaciones como en el caso ventilado en estos autos, de manera inmutable. Por ende, tampoco puede prosperar el agravio invocado referido a que se han violentado los principios de buena fe, seguridad jurídica y confianza legítima, tal como pretenden los actores. Finalmente, cabe reiterar lo sostenido por esta Corporación, en caso análogo referenciado supra, donde también se pretendía la nulidad del Decreto No. 412/2018 (“Toledo Lapeira, Gustavo y otros c/ Estado Ministerio del Interior. Acción de nulidad” Ficha 533/2019). Así, se señaló que: “IV) A juicio del Cuerpo, no se vislumbra ilegitimidad alguna en las modificaciones introducidas por el Decreto impugnado al régimen de calificaciones y ascensos del personal policial establecido en el Decreto No. 431/016. El criterio general que desestima la gran mayoría de los agravios articulados por los promotores estriba en el vínculo estatutario que vincula a los funcionarios públicos con la Administración. En términos que corresponde replicar dijo la Corporación en numerosos pronunciamientos: “Conforme al principio constitucional consagrado en el art. 59 de la Carta, es el funcionario el que existe para la función y no la función para el funcionario y tal relación funcional es de carácter estatutario, por lo que debe ser entendida como el vínculo jurídico especial que une al funcionario con la entidad estatal, por el cual aquél se obliga a realizar la función pública en la forma y condiciones que la Administración establezca unilateralmente en aras del interés público (Cfme. CORREA FREITAS, Ruben – VÁZQUEZ, Cristina: “Manual de Derecho de la Función Pública”, pág. 36)” (Sentencia No. 122/2020, 323/2018). Así, la Administración tiene la potestad de modificar los regímenes estatutarios por normas de similar jerarquía, cuando las necesidades del servicio lo requieran; por lo que los funcionarios no tienen un derecho adquirido al mantenimiento del estatuto vigente en materia de ascensos y calificaciones como en el caso de manera inmutable, perpetua, para siempre (Cfme. SAYAGUÉS LASO, Enrique: “Tratado de Derecho Administrativo”, Tomo I, pág. 341; CORREA FREITAS, Ruben, VÁZQUEZ, Cristina; “Manual de Derecho de la Función Pública”, FCU, pág. 47 y 120). Como enseña CASSINELLI MUÑOZ el carácter estatutario del vínculo que liga a los funcionarios públicos con el Estado, determina que no tienen un derecho adquirido a que se conserve su situación; es decir, sus derechos o deberes. Al ingresar a la relación de empleo público adquiere los derechos que emergen de su situación estatutaria. Expresa textualmente el Maestro que: “Estos no tienen su fuente en el contrato de trabajo si no en reglas de Derecho, en disposiciones de carácter general que describen en abstracto los derechos y obligaciones de cada categoría de funcionarios.” (CASSINELLI MUÑOZ, Horacio; “Derecho Público”, FCU, Montevideo, 2009, pág. 472; en el mismo apuntan SAYAGUÉS LASO, Enrique: “Tratado de Derecho Administrativo”, T. I, FCU, Montevideo, 1998 especialmente págs. 225- 226 y 284 y CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo: “Concepto constitucional de funcionario público y diversidad de regímenes constitucionales” en AA. VV.: “Pasado presente y futuro del Derecho Administrativo uruguayo” (Carlos E. Delpiazzo: Coordinador), Instituto de Derecho Administrativo, Facultad de Derecho, Universidad de la República, FCU, Montevideo, 2012, pág. 22 y, del mismo autor, en un sentido similar, véase también: “Régimen Jurídico de los Funcionarios Públicos” en “Sobre Derecho Administrativo”, T. II, Montevideo, 2008, págs. 488 a 497; en jurisprudencia véase las Sentencias 891/1997, 380/2013, 45/2014 y 480/2014). (…) VI) El agravio invocado por los promotores, relativo a la aplicación retroactiva de las modificaciones introducidas por el Decreto impugnado, no resulta de recibo. Conforme lo dispone el art. 18 del Decreto No. 412/2018: “El presente Decreto será de aplicación para la Calificación 2018 y siguientes”. No se trata de una hipótesis de aplicación retroactiva ya que al 17 de diciembre de 2018 (fecha de vigencia del Decreto), el período de calificación del personal policial correspondiente al año lectivo 2018, todavía no está cerrado, por cuanto conforme lo dispuesto por el art. 34 del Decreto 431/016 se concretiza al finalizar el período anual (31 de diciembre de cada año) (Sentencia No. 188/2021). IV) Por las razones expuestas, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, de acuerdo con lo dispuesto por los artículos 309 y 310 de la Constitución de la República; demás normas citadas y complementarias, por unanimidad de sus integrantes, FALLA : Desestímase la acción anulatoria y, por ende, queda firme el acto impugnado: sin especial condena en costas ni costos. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $39.000 (pesos uruguayos treinta y nueve mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dra. Salvo, Dr. Vázquez Cruz, Dr. Corujo, Dra. Klett, Dr. Simón (r.). Dr. Marquisio. (Sec. Letrado).