Sentencia Definitiva N° 564/2021

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 11 de noviembre de 2021. No. 564 VISTOS : Para sentencia definitiva estos autos caratulados “BEAULIEU PICASSO, ANA LUCÍA Y OTROS con BANCO DE LA REPÚBLICA ORIENTAL DEL URUGUAY. Acción de nulidad” (Ficha No. 254/2018). RESULTANDO : I) Surge de fs. 9 que el 30 de abril de 2018 Ana Lucía BEAULIEU, Carlos PEREIRA y Leticia SANTANA dedujeron demanda de nulidad contra la Resolución sin número de fecha 6 de setiembre de 2017, dictada por el Directorio del Banco República Oriental del Uruguay, como resultado del sumario que se instruyó y que, en lo que interesa al proceso, dispuso suspender por 18 días al Sr. Carlos PEREIRA, y por 11 días a las Sras. Leticia SANTANA y Ana BEAULIEU, bajo la imputación de culpa intermedia (fs. 834 y 835 de los A.A.). Analizaron y desarrollaron el alcance del principio de culpabilidad, su consagración en nuestro derecho en general y en el Estatuto del Funcionario del BROU en particular, y afirmaron que, al dictar la resolución sancionatoria impugnada, la Administración se afiliaba ilegítimamente a la tesis de la responsabilidad objetiva. Postularon que no era suficiente la violación de los deberes funcionales, sino que eran necesarios el dolo o la culpa, y que nada de eso se había sostenido en el informe circunstanciado ni surgía acreditado en los antecedentes. Señalaron que la impugnada no cumplía con el Estatuto del Funcionario del BROU ni con el artículo 2625 del Reglamento de Procedimiento Disciplinario en lo relativo a los hechos probados y a su calificación, ya que no se había dicho si el actuar había sido doloso o culposo. Manifestaron que durante el procedimiento no se consideraron las causales exculpatorias obrantes, en particular el mayor grado jerárquico del Sr. Ariel GIANNECHINI (artículo 6 del Decreto N° 30/003), lo que se imponía por ser una de las autoridades en la sucursal del BROU en Paysandú. Argumentaron que la condición de superior jerárquico que revestía el citado GIANNECHINI, que hasta el momento de los hechos gozaba de un buen prestigio como funcionario, nunca les había llevado a pensar que se estaba ante una maniobra ilícita, alegando que siempre habían actuado con absoluta buena fe, depositando la confianza en su superior jerárquico y compañero de trabajo. Afirmaron que había quedado demostrado que el sistema o procedimiento de préstamos en la Sucursal Paysandú funcionaba de forma irregular y defectuosa, y sostuvieron que la falta de servicio no era reprochable a la supuesta falta personal en la que habían incurrido los comparecientes. Consideraron que la resolución violentaba el principio de debida fundamentación, ya que se había limitado a examinar la responsabilidad del Sr. GIANNECHINI, descuidando la fundamentación de la sanción impuesta a los accionantes. En definitiva, solicitaron la anulación del acto impugnado. II) A fs. 30, el 14 de agosto de 2018, el representante de la demandada contestó la demanda. Indicó que el Banco había actuado conforme a derecho y calificó como indebida la conducta adoptada por los actores en la Sucursal Paysandú, la que erar violatoria del artículo 20 numeral 1º del Estatuto del Funcionario. Reseñó la actuación del Consejo de Disciplina y destacó los elementos tenidos en cuenta para calificar la culpa de los actores como intermedia. Sostuvo que la resolución se encontraba bien fundamentada y que los considerandos de la misma se remitían al informe de la Gerencia General y al dictamen del Consejo de Disciplina. Afirmó que los accionantes habían ejercido su derecho de defensa y que en el sumario se habían respetado todas las garantías del debido proceso. Recordó que por Resolución Nº 2532717 el Tribunal de Cuentas de la República había coincidido en la configuración de falta administrativa cometida por los actores. En definitiva, solicitó que se desestimara la demanda instaurada, confirmándose el acto administrativo impugnado. III) Abierto el juicio a prueba, se produjo la que obra certificada a fs. 101. IV) Alegaron las partes por su orden: la actora a fs. 104 y ss. y la demandada a fs. 110 y ss. V) Se confirió vista al Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, que produjo el Dictamen Nº 469/2020 que obra a fs. 118, aconsejando confirmar el acto impugnado. VI) Se llamó para sentencia, girando los autos a estudio de los Sres. Ministros, quienes acordaron su dictado en forma legal. CONSIDERANDO : I) Se han acreditado los extremos legales requeridos por la normativa vigente (artículos 4 y 9 de la Ley N°15.869) para el correcto accionamiento de nulidad. En efecto, se demanda la nulidad de la Resolución sin número de fecha 6 de setiembre de 2017, dictada por el Directorio del Banco República Oriental del Uruguay, como resultado del sumario instruído y que, en lo que interesa al proceso, dispuso suspender por 18 días al Sr. Carlos PEREIRA y por 11 días a las Sras. Leticia SANTANA y Ana BEAULIEU, bajo la imputación de culpa intermedia (fs. 834 y 835 de los A.A.). Contra dicha decisión, notificada a los actores con fecha 18 de setiembre de 2018 (fs. 840 vta, 843 vta., y 844 A.A.), interpusieron en tiempo y forma el correspondiente recurso de revocación (el 25 y 27 de los mismos mes y año - fs. 878, 898 y 929 A.A.). Por Resoluciones del Directorio del Banco de la República Oriental del Uruguay de fechas 24 y 31 de enero de 2018 se desestimaron los recursos de revocación (fs. 887 y 913 A.A.), siendo notificadas el 28 de febrero de 2018 (fs. 894 y 946 A.A.). Finalmente, la demanda de nulidad se dedujo en tiempo útil (el 30 de abril de 2018 - nota de cargo fs. 23). II) El Tribunal, por unanimidad y de acuerdo con lo dictaminado por el Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, desestimará la demanda y, en su mérito, confirmará el acto impugnado. III) Emerge de los antecedentes administrativos agregados al proceso que los días 17 y 23 de abril de 2015 la Dra. María Gabriela Fernández Rodríguez formuló un planteo ante la Gerencia de la Sucursal de Paysandú, manifestando su preocupación por los descuentos efectuados por la Institución por concepto de asistencias crediticias en sus haberes como funcionaria de la Intendencia Departamental de Paysandú y como médica de CO.ME.PA. (fs. 1 y vta. A.A.). Con fecha 24 de abril de 2015, el Gerente de Red Comercial de la referida sucursal informó que el ejecutivo de negocios actuante en todas las transacciones había sido el funcionario Jorge Ariel Giannechini Planchón (fs. 1 A.A.), y el Gerente de Instrucción Sumarios procedió a ordenar la realización de una investigación sumaria (fs. 2 A.A.). Por Resolución de fecha 9 de junio de 2015 el Directorio del BROU resolvió transformar la investigación sumaria en investigación administrativa a efectos de determinar la autoría de las firmas estampadas en los documentos cuestionados por la cliente (fs. 60 A.A.). Se realizó una auditoría sobre las operaciones de crédito llevadas a cabo por el Sr. Jorge Giannechini (fs. 67 a 71 A.A.), se practicó una prueba pericial grafoscópica (fs. 82 vto. a 110 vto. A.A.) y, por Resolución de fecha 7 de julio de 2015 el Gerente Ejecutivo del Servicio Jurídico resolvió transformar la investigación administrativa en sumario administrativo al referido funcionario a fin de deslindar sus responsabilidades (fs. 143 y 144 A.A.). Por Resolución de fecha 9 de octubre de 2015 la Gerencia de Instrucción de Sumarios dispuso la realización de una investigación sumaria para determinar “ si es posible individualizar otros funcionarios a quienes pudiera caber responsabilidad en los hechos” (fs. 301 A.A.). Por informe de fecha 13 de noviembre de 2015 los instructores sumariantes determinaron que “ En los préstamos liquidados por caja por el Sr. Giannechini, tenemos la certeza, porque así surge del cúmulo probatorio que integra este expediente, de que no fueron abonados al cliente que los solicitó, aquellos en que al momento de su cobro se realiza un depósito y la firma difiere con la del titular del préstamo y la cuenta ”, agregaron que entre los Jefes de Atención al Público “ que intervinieron las transferencias de fondos son los Sres. Carlos Martín Pereira (…)” y concluyeron que: “Los siguientes funcionarios, de acuerdo a la participación descrita, son poseedores de un grado variable de responsabilidad en actos irregulares: Sra. Ana Lucía BEAULIE PICASSO,… Sra. Leticia Noelia SANTANA CARLIS,… Sr. Carlos Martín PEREIRA PINO, (...) ” (fs. 319 y ss. A.A.). Con fecha 3 de diciembre de 2015, la Comisión de Administración del BROU dictó una Resolución por la cual se transformó la investigación administrativa en sumario administrativo a varios funcionarios, entre los que se encontraban los actores (fs. 327 a 329 A.A.). En dicho marco procedimental, la Administración procedió a diligenciar diversos medios de prueba, entre los que obran las declaraciones tomadas a los sumariados y demás involucrados en las maniobras del Sr. Giannechini (fs. 469 y ss. A.A.). Por informe de fecha 27 de setiembre de 2016 los instructores sumariantes elaboraron un pormenorizado informe circunstanciado (fs. 685 y ss. A.A.), en el que formularon los siguientes cargos: “A la funcionaria… Sra. Leticia Noelia SANTANA CARLIS, se objeta su conducta desempeñando el puesto de Cajero 1 en Sucursal Paysandú al tenor de lo expresado en el Considerando V. Lo antedicho implica la violación de las obligaciones emergentes del artículo 20 numeral 1 del Estatuto del Funcionario (Decreto 147/1999 del Poder Ejecutivo del 26.05.1999 y modificativos) con las responsabilidades emergentes de los artículos 22 y 43 del citado cuerpo normativo ” (fs. 767 A.A.) “A la funcionaria… Sra. Ana Lucía BEAULIEU PICASSO, se objeta su conducta desempeñando el puesto de cajero 1 en Sucursal Paysandú al tenor de lo expresado en el Considerando VI. Lo antedicho implica la violación de las obligaciones emergentes del artículo 20 numeral 1 del Estatuto del Funcionario (Decreto 147/1999 del Poder Ejecutivo del 26.05.1999 y modificativos) con las responsabilidad emergentes de los artículos 22 y 43 del citado cuerpo normativo” (fs. 767 y 767 vto. A.A.) (...) “Al funcionario … Sr. Carlos Martín PEREIRA PINO, se objeta su conducta desempeñando el puesto de Jefe de Atención al Público en Sucursal Paysandú al tenor de lo expresado en los Considerando XVII a XXII. Lo antedicho implica la violación de las obligaciones emergentes del artículo 20 numeral 1 y 3 del Estatuto del Funcionario (Decreto 147/1999 del Poder Ejecutivo del 26.05.1999 y modificativos) con las responsabilidad emergentes de los artículos 22 y 43 del citado cuerpo normativo” (fs. 767 vta. y 768 A.A.). Se otorgó vista a los actores (fs. 769 y 769 vta. A.A.), quienes la evacuaron en los términos de fs. 779 y ss. de los antecedentes. El 30 de enero de 2017 los instructores elaboraron un nuevo informe, en el que se pronunciaron sobre cada uno de los descargos presentados por los funcionarios responsabilizados en el sumario (fs. 809 a 816 A.A.). Con fecha 17 de febrero de 2017 se emitió informe por el Servicio Jurídico de Asesoría Letrada en el que se compartieron las conclusiones de la instrucción y se consignó: “ En cuanto a las circunstancias que podrían operar como atenuantes, mencionadas en los escritos de descargos en virtud de la participación en los hechos del ex funcionario Ariel GIANNECHINI, a quien los demás compañeros respetaban como jerarquía, se establece -en opinión que también compartimos- que serán consideradas en su oportunidad” (fs. 817 y 818 A.A.). A fs. 818 vta. consta que pasaron los antecedentes al Consejo de Disciplina del BROU, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 2631 del Reglamento de Sumarios, órgano que calificó la conducta de los funcionarios que actuaron como Jefes de Atención al Público como de culpa intermedia, y propuso la aplicación de sanciones al funcionario Sr. Carlos Martín PEREIRA “... una suspensión de 30 (treinta) días ”, y a las funcionarias Sra. Leticia SANTANA y Sra. Ana BEAULIEU “... una suspensión de 15 (quince) días” (fs. 819 a 823 A.A.). Acto seguido, se recabó la opinión del Tribunal de Cuentas de la República que por Resolución N° 2532/2017 de 9 de agosto de 2017 entendió que “… las sanciones propuestas se ajustan razonablemente a la entidad de dichas faltas y al marco normativo vigente ” (fs. 825 vto. a 830 A.A.), Finalmente, el Directorio del BROU adoptó la sanción que se resiste en obrados (fs. 834 y 835 A.A.). IV) Los actores, en resumidos términos, fundaron la procedencia de la anulación del acto impugnado en que la Administración se afilió a la tesis de la responsabilidad objetiva, no consideró las razones exculpatorias obrantes en la causa, y en la débil motivación del acto. IV.1) En primer lugar, no se comparte la crítica vertida por los promotores, en el sentido que se desconoció el principio de culpabilidad por aplicación de la tesis de la responsabilidad objetiva. En efecto, surge de las actuaciones administrativas que el BROU aplicó la sanción tomando en consideración el grado de culpa en el obrar de los actores, que con sus omisiones facilitaron las maniobras dolosas e ilícitas del Sr. GIANNECHINI, culpa que calificó de intermedia Y ello es así porque se individualizó pormenorizadamente cada uno de los procederes irregulares de los funcionarios y su relación con la normativa interna y general infringida. Como se refiriera supra, en el informe circunstanciado de los instructores sumariantes de fecha 27 de setiembre de 2016, (fs. 685 y ss. A.A.), se acreditó que: “la funcionaria Sra. Leticia SANTANA, desempeñando el puesto de Cajero 1 en Dependencia Paysandú, pagó al Sr. GIANNECHINI los dos préstamos detallados en el Resultando XIII y recibió como depósitos parte de los fondos, sin contar con la autorización requerida en la normativa para que un funcionario realice operaciones ante una caja en representación de un cliente que no está presente (Art. 1935 del Manual de Instrucciones, Libro IV, Personal)” (fs. 757 vto. A.A.); “la funcionaria Sra. Ana BEAULIEU , desempeñando el puesto de Cajero 1 en Dependencia Paysandú, pagó al Sr. GIANNECHINI doce préstamos y recibió como depósitos parte de los fondos, sin contar con la autorización requerida en la normativa para que un funcionario realice operaciones ante una caja en representación de un cliente que no está presente (Art. 1935 del Manual de Instrucciones, Libro IV, Personal)” (fs. 757 vto. y 758 A.A.); (...) “el funcionario Sr. Carlos Martín PEREIRA, desempeñándose como JAP en Dependencia Paysandú autorizó treinta y siete liquidaciones de los préstamos que presentó en la Caja 1 el Sr. GIANNECHINI en lugar de sus titulares, sin la autorización dispuesta en el Art. 1934 del Manual de Instrucciones, Libro IV Personal, para que un funcionario realice operaciones de caja en representación de terceros ”, que “ suscribió como Primera firma del Banco la liquidación del préstamo y las transferencias descriptas en el resultando XXXVIII, por las que se pretendía utilizar el préstamo para cancelar deudas anteriores, al acreditarlo en Cuentas Varias, Tipo de Partida “COBRANZA DE PRÉSTAMOS”, aplicando posteriormente la totalidad del importe a cuentas de los Curiales y al pago del Timbre Registral, Dr. USLENGHI $56.925, Dr. CHOCA $1.139.- y $1.936.- a la Partida por la que se reintegró el timbre al Dr. CHOCA en oportunidad de reinscribir el embargo” (...) “… suscribió como primera firma del Banco, las transferencias detalladas en el Resultando XXXIX, por la primera se simula pagar honorarios al curial, Dr. USLENGHI por una supuesta ORDEN GERENCIA, sin contar siquiera con la factura del profesional y en la segunda, nuevamente argumentando ORDEN GERENCIA, se pagan los honorarios a la Curial, Dra. SALDIVIA, de los que sí existe factura, aunque no cuenta con la autorización de la Gerencia, los fondos para el pago se debitan de la cuenta del Curial, Dr. USLENGHI”. (...) “… suscribe como Jefe de Atención al Público en Dependencia Paysandú la transferencia de fondos detallada en el Resultando XL, por la misma se abona un ADELANTO HONORARIOS al Curial, Dr. USLENGHI, no se ubica factura del profesional y no se cuenta con antecedentes de inicio de acciones judiciales” (...) “… suscribe como Jefe de Atención al Público en Dependencia Paysandú la transferencia de fondos detallada en el resultando XLI, por la misma se abonan HONORARIOS a la Dra. SALDIVIA, se ignoraron completamente los procedimientos para el pago de honorarios …” (...) “… suscribe como Jefe de Atención al Público en Dependencia Paysandú la transferencia de fondos detallada en resultando XLII, por la misma se abona HONORARIOS CANCELACIÓN DEUDAS SANCHES MANFIELD – C. SOCIAL al Curial, Dr. USLENGHI, la boleta no cuenta con intervención de la Gerencia, no se cumplió en absoluto lo dispuesto en Circular N° 119/032-032-032…” (fs. 760 vto. a 764 A.A.). Por tanto, el reproche efectuado por el demandado a los actores no se fundó en un supuesto de responsabilidad objetiva, es decir, no se los castigó por su sola actuación, sino por sus omisiones e inobservancia de los controles y procedimientos que estaban a su cargo, o sea, por culpa. Con este panorama, solo cabe concluir, al igual que lo hizo la Comisión de Disciplina, que: “… el reconocimiento de la aplicación habitual de procedimientos al margen de los controles dispuestos indica un estado de cosas totalmente apartado de la buena gestión” (fs. 821 A.A.) Tales faltas conllevaron indefectiblemente la inobservancia de los deberes funcionales fundamentales previstos en el Estatuto del Funcionario del BROU, como lo son, entre otros, el de desempeñar fiel y exactamente las funciones inherentes a su cargo (art. 20.1). En suma y como se anunció, este agravio no es de recibo. IV.2) Tampoco se estima de recibo el agravio que hace caudal de la falta de consideración de las razones exculpatorias obrantes en la causa. Es de verse que rige el Decreto 30/003 sobre normas de conducta en la función pública, reglamentario de la Ley N° 17.060 aplicable al BROU según su artículo 1°. Dicho Decreto previó en su artículo 6, bajo el nomen iuris “Exoneración de responsabilidad administrativa”, que: “Quedará exento de responsabilidad administrativa por violación de normas reglamentarias el funcionario que de buena fe ajuste su conducta a las instrucciones particulares que disponga su jerarca, de oficio o por consulta escrita formulada por el funcionario interesado conforme con lo establecido en el artículo anterior que contenga todas las circunstancias relevantes de la cuestión planteada. No obstante, dicha exoneración de responsabilidad administrativa no será aplicable en los casos de configuración de un ilícito penal." Por su parte el mismo Decreto en su artículo 4 establece que: “Estas Normas de Conducta se aplican a todos los funcionarios públicos comprendidos, sin perjuicio de aquellas normas dirigidas a determinado funcionario o grupo de funcionarios públicos que prescriban exigencias especiales o mayores que las estipuladas en este reglamento (inc. 1º del art. 24 de la ley 17.060)” (el destacado no pertenece al original). Y cobra especial relevancia considerar que el artículo 25 del Estatuto del Funcionario del BROU consagra el deber de obediencia, sin perjuicio del derecho del funcionario a “…observar respetuosamente cualquier orden de un superior jerárquico que repute ilegal, irregular o inconveniente en cualquier sentido”. Sin perjuicio de ello, ni en la instancia procesal oportuna de este proceso ni en la anterior instancia administrativa surge probado que cualquiera de los tres funcionarios actores objetaran el constante obrar ilícito e irregular del Sr. GIANNECHINI, por lo que mal puede hacerse valer una causal exculpatoria cuando no se ha configurado. IV.3) Por último, también es de rechazo la imputación de débil motivación del acto. En efecto, el informe final de los sumariantes y el dictamen del Consejo de Disciplina constituyen la fundamentación de la resolución enjuiciada, que puede y debe surgir del acto mismo o de sus antecedentes (fs. 685 y ss., y de fs. 819 a 823 de los A.A, respectivamente). Ese informe y ese dictamen integran el proceso de formación del acto y, al decir de MARIENHOFF, en tesitura admitida por la Corporación, se erigen en motivación suficiente del acto administrativo. En tal sentido, ha sostenido reiteradamente la jurisprudencia del Tribunal en la materia que la fundamentación del acto puede y debe surgir del acto mismo o de sus antecedentes. Como enseña MARIENHOFF, la motivación del acto administrativo -aunque ella fuere obligatoria- puede resultar acreditada en cualquiera de los dos momentos que integran o pueden integrar la “forma” del acto; en el proceso de “formación” o en el de “expresión” de la voluntad de la Administración Pública. Es decir, la motivación puede ser concomitante o contemporánea con la expresión de dicha voluntad o anterior a tal expresión, apareciendo en este último caso en el proceso de formación de la voluntad administrativa; en dos palabras: motivación idónea y eficaz requiere que ella sea “suficiente” para apreciar con exactitud los motivos determinados del acto (Cf. MARIENHOFF, Miguel, Tratado de Derecho Administrativo , Tomo II, págs. 330-332; en la jurisprudencia del Tribunal véanse, entre muchas otras, las Sentencias Nos 881/2010, 374/2011, 325/2012, 312/2013 y 539/2016). Así, cabe concluir que la motivación del acto administrativo encausado resultó suficiente, por lo que no puede prosperar el agravio de los accionantes. En conclusión, la Administración actuó de acuerdo a la normativa vigente y conforme a derecho al aplicar las sanciones impuestas, que son adecuadas para la gravedad de las faltas cometidas. Por las razones expuestas, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo en atención a lo dispuesto por los artículos 309 y 310 de la Constitución, FALLA : Desestímase la pretensión anulatoria y, en su mérito, confírmase el acto administrativo impugnado. Sin sanción procesal específica. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios de los abogados, de la parte actora y demandada, en la cantidad de $39.000 (pesos uruguayos treinta y nueve mil), cada uno. Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dra. Salvo (r.), Dr. Vázquez Cruz, Dr. Corujo, Dra. Klett, Dr. Simón. Dr. Marquisio. (Sec. Letrado).