Sentencia Definitiva N° 557/2021

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 11 de noviembre de 2021. No. 557 VISTOS : Para sentencia definitiva los autos caratulados “MARIÑO DUTRA, MARÍA CRISTINA con BANCO DE PREVISIÓN SOCIAL. Acción de Nulidad” (Ficha No. 536/2019). RESULTANDO : I) La acción de nulidad, deducida a fojas 9 y siguientes, se dirige contra la Resolución de la Dirección Técnica de Prestaciones Nº 151/2017 del Banco de Previsión Social, de fecha 25 de octubre de 2017, por la cual se denegó la pensión de invalidez de la promotora, en virtud de no carecer de recursos para subvenir a sus necesidades vitales, conforme a lo establecido en el art. 43 de la Ley Nº 16.173 (fs. 35 A/A). Los recursos administrativos interpuestos por la accionante fueron rechazados, respectivamente, por Resolución Nº 730/2019, de 18 de junio de 2019, de la Dirección Técnica de Prestaciones (fs. 62 vto. a 63 A/A) y Resolución Nº 23-24/2019, de 10 de julio de 2019, del Directorio del Banco de Previsión Social (fs. 68 de los A/A). La actora indica que el inciso segundo del artículo 73 de la Ley N º 16.713, que expresa: “Quienes tengan ingresos de cualquier naturaleza u origen inferiores al monto de esa prestación o beneficio, recibirán únicamente la diferencia entre ambos aportes”, establece por sí, de forma determinada y armónicamente, la limitación legal que se exige a los solicitantes de la pensión por invalidez. Por consiguiente, a su juicio, ninguna persona que perciba un monto mayor al valor de la pensión por invalidez (once mil ciento sesenta pesos uruguayos) será beneficiaria del mismo; la norma misma refiere a recursos para subvenir necesidades vitales justamente a ese factor y no a otros que le sean ajenos, como los expresados en la RD 4-19/2013, norma de menor jerarquía que aquélla, lo cual deviene manifiestamente ilegítimo. En definitiva, solicita se acoja la demanda, declarando la nulidad del acto administrativo atacado. II) El Banco de Previsión Social contesta a fs. 23 y siguientes, abogando por la confirmación del acto que, a su juicio, desde el punto de vista formal brindó a la promotora las máximas garantías del debido proceso, que relaciona y, desde el punto de vista sustantivo, se encuentra plenamente fundado en la regla de Derecho y en los hechos cuya sustanciación se cumpliera. La actora se agravia por entender que el acto viola su derecho subjetivo a percibir una pensión por invalidez, no teniendo ingresos suficientes para su manutención, fundando su derecho en el artículo 43 de la Ley Nº 16.713; porque conforme a la normativa citada, habiéndose constatado la invalidez referida con el dictamen médico agregado en los antecedentes, debería entonces carecer de recursos para subvenir a sus necesidades vitales. Con carácter general subraya que la posibilidad del Organismo de dictar reglamentos autónomos a efectos de organizar la Seguridad Social, es conforme a lo que encomienda el art. 67 de la Constitución. Tal cometido responde a una materia donde puede haber intervención de la Ley o de las ordenanzas del propio Banco de Previsión Social. Señala que la autonomía del Organismo asegura la efectiva realización de ese cometido en caso de inercia legislativa. Afirma que no es necesario que se dicte una ley habilitante para que el Banco pueda dictar ordenanzas organizadoras de la Seguridad Social y esto está en armonía con la citada disposición constitucional. Agrega que la norma a menudo no determina con absoluta precisión el momento y los modos de ejecución de una determinada actividad, en tales casos aparece la “discrecionalidad” como modo de ser de las potestades de acción jurídica conferidas por la Ley a la Administración. En la especie, al no determinarse por la normativa de rango legal qué se entiende por carencia de recursos para las necesidades vitales, debió el Organismo regular dicho aspecto, siendo fundamentalmente la RD 4- 19/2013 la última norma que establece los requisitos necesarios para el acceso a la prestación. Correspondía entonces, atento a la naturaleza alimenticia de la pensión solicitada, realizar un estudio socio económico de la situación de la peticionante, para determinar si existía carencia de recursos para sus necesidades vitales, tal como lo exige la ley. Entiende que tal estudio socio económico requiere no solamente el análisis de los ingresos de los familiares obligados, sino además, las características del entorno donde vive, a los efectos de acreditar si el titular tiene o no sus necesidades básicas insatisfechas. La actora vive en la casa de sus padres, cuenta con ingresos propios correspondientes a una pensión de Industria y Comercio (cuyo nominal a valores de 2018 ascendía a $ 7.258); convive con su madre, quien también percibe ingresos de pasividad por un valor nominal a 2018 de $ 42.279. Sostiene que el familiar obligado, en el caso la madre de la actora, supera ampliamente el tope de ingresos establecidos por la norma, así como que con dichos recursos, la promotora ve alcanzadas las necesidades básicas requeridas para su sustentación. Postula que no solo sus familiares obligados cuentan con ingresos que superan los topes, sino que la propia solicitante también dispone de ingresos propios, aunque inferiores al monto de la pensión por invalidez, pero que sin lugar a dudas también contribuyen a su sustento, conjuntamente con el aporte del familiar obligado. En definitiva, solicita se desestime la demanda entablada. III) Abierto el juicio a prueba, se produjo la que luce certificada a fojas 37. IV) Las partes alegaron de bien probado por su orden (fojas 40/41 vta.; 47/48 vta.). V) Conferida vista, el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo aconsejó no hacer lugar a la demanda, por Dictamen Nº 555/2020 (fs. 51/52). VI) Se dispuso el pasaje a estudio y se citó a las partes para sentencia definitiva, que se acordó en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) Desde el punto de vista formal, el accionamiento deducido ha cumplido adecuadamente con los requerimientos normativos a efectos del correcto proceso por nulidad (arts. 317 y 319 de la Constitución de la República, arts. 4 y 5 del Decreto Ley No. 15.869). II) El Tribunal, por mayoría, coincidiendo con lo dictaminado por la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, desestimará la pretensión de nulidad incoada. III) En primer término, queda fuera de toda duda que no resulta admisible recurrir a los criterios previstos en reglamentos internos del organismo demandado a efectos de objetar el acceso al beneficio prestacional reglado por el art. 43 de la Ley Nº 16.713, en la medida que sus alcances exceden el marco legal, tal como se desarrolló en Sentencia Nro. 434/2017. En tal sentido, la argumentación ensayada por la parte demandada al contestar resulta de rechazo. IV) La cuestión se centra, en consecuencia, en analizar si los elementos de juicio ponderados por la Administración en la ocasión resultan ajustados en su valoración a las reglas de la “sana crítica” y si reflejan la adecuada distribución de la carga probatoria, a efectos de sostener válidamente que la accionante carece “... de recursos para subvenir a sus necesidades vitales…”, como exige el inciso 1º de la norma legal en cuestión. Resulta conteste en autos la situación de invalidez de la actora: así surge de la “Evaluación de Incapacidad” realizada por los servicios técnicos del ente, donde se dictaminan su incapacidad física laboral para toda tarea y el baremo de la misma (fs. 50 vto./51 A/A.). Si bien es cierto que tal evaluación se practica en el curso de la sustanciación administrativa (véase informe obrante a fs. 48) no es ajustado a la realidad sostener que los recursos administrativos se desestimaron sin considerar tal circunstancia, como se afirma en el numeral 1.5 de la demanda. Por el contrario, ello es relevado en el informe letrado que precede al dictado de los actos confirmatorios en vía recursiva (fs. 58 y siguientes). Sin embargo, no ocurre lo mismo con respecto al restante requisito legal. La prueba presentada por la interesada refiere a gastos médicos en que incurre su madre, la Sra. Josefa Dutra (fs. 4 a 30 A/A) y nada indica sobre su propia situación personal, más allá de lo expresado a fs. 2 vta., oportunidad en que inicia el trámite. Aunque sea que de esta forma se buscara probar la falta de liquidez de los ingresos de su madre ante los gastos en que debe incurrir y sus dificultades económicas, ello no subsana que, principalmente, no fue precisa al alegar toda su situación ni en probar lo que era de su interés. Los elementos de juicio que acompaña al fundar los recursos administrativos a fs. 42 vta. y siguientes de los antecedentes, refieren a gastos de servicios que se corresponden con el domicilio denunciado a fs. 2 de los citados, pero lucen asignados a dos titularidades diversas (uno de ellos corresponde a su madre) y, nuevamente, adjunta documentos referidos a la atención médica de Josefa Dutra. Si bien en tal comparecencia alega, asimismo, la existencia de gastos propios por concepto de traslados a los centros asistenciales, no se respalda en probanza alguna (numeral 4 del escrito que obra de fs. 40 vta. a 42 A/A). Idéntica carencia se constata en autos, al no ofertar probanza alguna. Aún al alegar de bien probado, ocasión en la cual introduce el argumento de que no vive más con su madre, nada acredita (numeral IX a fs. 41), más allá de una comparecencia posterior en la que declara su nuevo domicilio real, sin brindar mayor detalle respecto de la temporalidad de tal hecho y demás circunstancias relativas a ese hipotético cambio (fs. 44 de autos). Tampoco la referencia que practica en esa oportunidad a la carpeta documental de la demandada resulta suficiente, ya que a fs. 27 emerge su recibo con descuentos de la Caja Nacional de Préstamos, pero ello no implica que se correspondan con el concepto que invoca. Además, en su escrito de demanda, se limita a señalar que no cuenta con ingresos mayores al valor de la pensión que solicita, por lo que entiende que carece de recursos para subvenir a sus necesidades, y que por lo tanto, le corresponde acceder a la pensión por invalidez que solicita, siendo que la norma transcripta en párrafos anteriores, en su inc. 2º indica: “Quienes tengan ingresos de cualquier naturaleza u origen inferiores al monto de esta prestación o beneficio, recibirán únicamente la diferencia entre ambos importes”. Se limita de esa forma el quantum de la pensión, pero en primer lugar se debe acceder a la misma, cumpliendo los requisitos que la norma exige en su primer inciso. Por consiguiente, ante toda esa actitud administrativa y jurisdiccional de reticencia, de acuerdo con la opinión de la mayoría del Tribunal, no se advierte que se padeciera error al valorar los elementos de juicio que determinaron la decisión administrativa adoptada, al no surgir, de modo fehaciente que la situación socio-económica de la promotora encarte dentro del supuesto previsto por el Legislador. Eventuales cambios podrían conducir a nuevo procedimiento administrativo en el cual se aportara mayor ilustración fáctica para intentar el acceso al beneficio. Por los fundamentos y textos normativos precedentemente expuestos, de conformidad con lo establecido por los arts. 309 y ss. de la Constitución de la República y demás disposiciones complementarias, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, por mayoría, FALLA : Desestímase la demanda de nulidad promovida y, por ende, queda firme el acto impugnado; sin especial condena en costas ni costos. Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados y archívese. Dra. Salvo, Dr. Vázquez Cruz, Dr. Corujo (d.), Dra. Klett, Dr. Simón (r.). Dr. Marquisio. (Sec. Letrado). Dr. Corujo. DISCORDE: por cuanto la fundamentación del acto impugnado se basa, en lo medular, en lo dispuesto por la Resolución No. 4-19/2013 dictada por el Banco de Previsión Social, para negar la pensión por invalidez solicitada. En la medida que, dicha norma es de una jerarquía inferior a la Ley No. 16.713 y excede lo dispuesto por la norma legal, deviene ilegítima. Veamos. La cuestión sometida a decisión del Tribunal se encuentra regulada por el artículo 43 inc. 1° de la Ley No. 16.713, que establece: “Será beneficiario de la pensión a la vejez e invalidez, todo habitante de la República que carezca de recursos para subvenir a sus necesidades vitales y tenga setenta años de edad o, en cualquier edad, esté incapacitado en forma absoluta para todo trabajo remunerado. Quienes tengan ingresos de cualquier naturaleza u origen inferiores al monto de esta prestación o beneficio, recibirán únicamente la diferencia entre ambos importes. (…)”. Por lo que la cuestión a dilucidar consiste en determinar si la promotora encuadra o no dentro de las previsiones contenidas en la mentada norma. En la emergencia, está fuera de discusión el grado de incapacidad de la pretensora. Así, surge de la Evaluación de Incapacidad realizada por la Dirección Técnica de Prestaciones luciente a fs. 50 vto. - 51 de los antecedentes, que el porcentaje de baremo de la accionante es de 66.54%, lo que determina una incapacidad absoluta y permanente para todo trabajo. Por dicha razón, la edad de la accionante deja de tener relevancia. No obstante, la Administración denegó el beneficio pensionario por entender que la actora cuenta con recursos para subvenir a sus necesidades vitales. El dicente no tiene el honor de compartir tal postura. Las máximas de la lógica y de la experiencia que componen el concepto de la sana crítica son indispensables para valorar adecuadamente los elementos obrantes en la causa y, por consiguiente, la realidad socio-económica de la Sra. MARIÑO en relación con el beneficio impetrado. A partir del análisis pormenorizado de los recaudos allegados a la causa, el dicente considera que, en el caso, ha existido una errónea valoración de la situación socio-económica de la accionante, así como también una ilegítima motivación del acto impugnado que, como se adelantara, se fundó en la Resolución No. 4-19/2013 dictada por el Organismo Previsional que excede lo dispuesto por la Ley No. 16.713, en su art. 43. En efecto, de la valoración individual y conjunta de las pruebas recolectadas, de conformidad con las reglas de la sana crítica, no es posible concluir que la actora no “carezca de recursos para subvenir a sus necesidades vitales”. Conforme surge de los antecedentes administrativos agregados a la causa, la actora, quien en la época en que solicitó la pensión en cuestión, convivía con su madre, percibe una pensión de industria y comercio que asciende a $7.258 nominales. Por su parte, la Sra. Josefa Dutra, madre de la titular, percibe $32.004 por Pensión Industria y Comercio y $10.725 por Jubilación Doméstica, siendo el total de sus ingresos nominales $42.279, quedando en $40.687 líquidos al descontar 4.5% de SNIS y el impuesto IASS (fs. 59 de los A.A.). En orden a esta cuestión, cabe subrayar, desde ya, que la ley no requiere que la persona solicitante del beneficio se encuentre en situación de indigencia o pobreza extrema, como lo ha dejado sentado el Cuerpo en anteriores decisiones (Cfme. Sentencias: 391/03 y 628/04). De manera que la carencia de recursos económicos para solventar sus necesidades debe relacionarse con las posibilidades que el solicitante tenga de obtenerlos mediante su trabajo o de sus familiares directos. En ese sentido, la carencia que invocó el accionante resulta acreditada por diversos elementos de juicio que lucen en las actuaciones administrativas y que se analizarán seguidamente. En sede administrativa, la actora presentó profusa prueba (fs. 4 a 30 vto. de los A.A.) a efectos de demostrar los múltiples gastos en medicamentos y tratamientos médicos que su madre debe afrontar, lo cual, no escapa a lo razonable, en la medida en que la misma es una persona de edad avanzada. Por su parte, si bien la accionante se atiende en ASSE, por lo que la atención médica que requiere, así como los medicamentos los obtiene de forma gratuita (fs. 2 vto. de los A.A.), debe abonar los gastos de traslado que debe realizar en forma periódica a los centros asistenciales Pasteur, Hospital de Clínicas y Maciel, dadas las diversas patologías de que adolece en forma crónica, como diabetes, hipertensión y colesterol (conforme emerge de fs. 41 de los A.A., y que no en vano, le determinaron un baremo del 66.54%). A ello, se le adicionan los gastos propios de la manutención de una vivienda, como ser: OSE, UTE y ANTEL glosados a fojas 42 vto., 43 y 43 vto., respectivamente. Por su parte, el Ente Previsional a efectos de fundar la denegatoria que se resiste, se limitó a remitirse a la Resolución No. 4-19/2013, según la cual, dispone -en forma ilegítima- un tope máximo a los ingresos de los familiares convivientes. Dicha norma establece: “Cuando el solicitante convive con personas legalmente obligadas a su sustento, tendrá derecho a la prestación siempre que los ingresos mensuales líquidos (nominal menos descuentos legales) de cada una de dichas personas no superen los topes siguientes: dos o tres BPC, si son solteros o casados respectivamente, más el 40% de BPC por cada menor de 18 años o persona con discapacidad que tengan a su cargo. (…)”. En consecuencia, fundándose en dicha norma, la Dirección Técnica de Prestaciones, señaló: “La titular percibe $7.258 nominales por concepto de Pensión Industria y Comercio. La Sra. Josefa Dutra, madre de la titular, percibe $32.004 por Pensión Industria y Comercio, y $10.725 por Jubilación Doméstica, siendo el total de sus ingresos nominales $42.279, quedando en $40.687 líquidos al descontar 4.5% de SNIS y el impuestos IASS. El tope para padres que conviven es de $13.789 por lo que la Sra. Josefa supera el mismo por $26.898. (...) “Teniendo en cuenta lo informado precedentemente por la oficina Estudio y Liquidación – GPRE, en el sentido de que los ingresos de la madre de la solicitante superan ampliamente el tope establecido, cabe concluir que la solicitante no carece de recursos para subvenir a sus necesidades vitales, y al tener la misma un grado de discapacidad común (ver folios 99 y 100 a 101) y no carece de recursos para subvenir a sus necesidades vitales, (no cumple con uno de los requisitos que establece la normativa vigente (artículo 43 de la Ley Nro. 16.713 de 03/09/1995) para poder acceder a la pensión invalidez, por lo cual no tiene derecho a la misma (ni tampoco a complemento).”. (Fs. 58 y ss. de los A.A., especialmente, fs. 59 y 59 vto. El subrayado no se encuentra en el texto original.) Como destacara anteriormente, ese tope al que el Organismo Previsional hace mención en reiteradas oportunidades, no es más que una solución a la que éste arribó en forma reglamentaria, pero que de modo alguno refleja la solución dada por el legislador. La mentada Resolución No. RD 4-19/2013, toma en cuenta no solo los ingresos propios del eventual beneficiario, sino también los de los familiares obligados a servir alimentos. Sobre este extremo, cabe apuntar que la obligación de servir alimentos por parte de los familiares no proviene de la mentada disposición reglamentaria, sino de disposiciones del Código Civil. En tal sentido, asiste razón a la demandada que son los familiares los obligados principales en servirle alimentos al solicitante; y en su defecto, -o subsidiariamente- el BPS. Sin embargo, lo que sí resulta a todas luces ilegítimo es pretender, mediante reglamentación, establecer topes que no surgen previstos en la norma legal y que a estar a sus previsiones resultan irrisorios. (Cfme. Sentencia No. 631/2019). Sobre este punto, el Tribunal ha señalado: “…cabe descartar el criterio postulado por el Ente demandado sobre la posibilidad de objetar el acceso al beneficio prestacional en función de topes de ingresos previstos en reglamentos internos del Organismo. A juicio de la Sede, el art. 195 de la Constitución de la República que otorga al Banco de Previsión Social como función la coordinación y organización del sistema de seguridad social, no implica la viabilidad jurídica del dictado de reglamentos de ejecución de la Ley. La actividad jurídica cometida de acoplamiento, coherencia, relacionamiento y ordenación del sistema no puede entenderse como poder implícito para REGLAMENTAR UNA LEY, VACIANDO DE OPERATIVIDAD el art. 168, numeral 4º de la Constitución de la República. Por igual, tampoco el art. 9, numeral 7 de la Ley Nº 15.800 en cuanto le asigna como competencia del Directorio del Banco de Previsión Social la de dictar, cumplir y hacer cumplir las reglamentaciones internas necesarias para el funcionamiento del servicio, puede servir de sustento jurídico suficiente para limitar o restringir el derecho del solicitante consagrado en la Ley, mediante topes elaborados con carácter general que desatienden la realidad que cabe considerar caso a caso, en función de la situación socio-económica del peticionante.”. (Cfme. Sentencia No. 434/2017). En consecuencia, la negativa de la Administración al fundarse en la mentada resolución deviene ilegítima. En mi opinión, conforme emerge de las actuaciones agregadas, el Ente demandado no logró acreditar en forma suficiente que la actora no “carezca de recursos para subvenir a sus necesidades vitales”. Nótese que, en el trámite, no surge que se haya llevado a cabo una inspección ocular de la vivienda que ocupa la accionante, así como tampoco se recabó prueba testimonial por parte del Ente Previsional como resulta ser práctica habitual en casos análogos al que se ventila a efectos de corroborar el nivel de vida de quien solicita el beneficio en cuestión. Era la Administración sobre quien recaía la carga de probar que la actora no carece de recursos para subvenir a sus necesidades vitales, y ésta no logró probarlo en forma fehaciente. Por último, cabe señalar que, en la medida que la actora cuenta con ingresos propios inferiores al beneficio que solicita, resulta aplicable el inciso 2° de la Ley No. 16.713. ( “Quienes tengan ingresos de cualquier naturaleza u origen inferiores al monto de esta prestación o beneficio, recibirán únicamente la diferencia entre ambos importes”). Por las razones expuestas, voto por anular la volición procesada.