Sentencia Definitiva N° 592/2000

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 14 de agosto de 2000. No. 592 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “TIEMPOST URUGUAY S.A. con ADMINISTRACIÓN NACIONAL DE CORREOS. Acción de nulidad” (No. 1188/98). RESULTANDO : I) Que a fs. 3 compareció MARCELO J. COUSILLAS en nombre y representación de TIEMPOS URUGUAY S.A., demandando la nulidad de la resolución No. 1211/97 del 18 de agosto de 1997, dictada por el Directorio de la Administración Nacional de Correos, en virtud de la cual se le aplicó una sanción de 20 veces el porte postal omitido en 25 envíos de correspondencia y 50 UR por reiteradas violaciones al Decreto No. 197/92. Afirmó que la Administración Nacional de Correos, es absolutamente incompetente para aplicar a los permisarios sanciones de especie alguna, por no encontrarse en el elenco de las facultades conferidas por la ley 16.736 del 5/1/97 y que las potestades de control y la facultad sancionatoria sobre los permisarios, las mantiene el Poder Ejecutivo. Expresó que aún para el improbable caso que el Tribunal entendiese que la Administración Nacional de Correos es competente para aplicar sanciones a los permisarios, las sanciones impuestas no proceden de acuerdo a Derecho, dado que en ninguna de las hipótesis, se detectó envíos sin franqueo que se encontraran siendo distribuidos o prontos para serlo. Señaló que en el caso, los envíos sin el porte postal no habían ingresado aún al proceso postal; en consecuencia, en la propia interpretación de la Administración Nacional de Correos se estaría en tiempo para la aplicación del porte sin que existiera ninguna irregularidad. II) Que conferido el correspondiente traslado (fs. 9), compareció a fs. 10 la Administración Nacional de Correos contestando la demanda. Sostuvo que las irregularidades constatadas consistieron en la omisión de colocación de los portes postales en los envíos, en clara infracción de la Ley 5.356; Decreto No. 197/92 y Resolución del Directorio del 4/9/97. Afirmó que la Administración Nacional de Correos al otorgar permiso para la realización de actividades postales -en carácter precario y revocable- no puede otorgar más derechos de los que la misma tiene y por tanto, las mismas obligaciones que debe cumplir el Correo Nacional, deben cumplirlas las Empresas Permisarias. Agregó que en cuanto a las potestades punitivas cuestionadas, estima que los arts. 18 y 22 de la ley No. 16.736, que convierten a la Dirección Nacional de Correos en un Servicio Descentralizado Comercial, no son derogatorios de la normativa anterior que regula los servicios que presta el Correo nacional, y por ende, se cuenta con todas las facultades de contralor, sancionatorias sobre las permisarias, que pretende desconocer la accionante. III) Que abierto el juicio a prueba (fs. 15), se produjo la que luce certificada a fs. 22. IV) Alegaron de bien probado las partes por su orden (fs. 24/26 y 28/31). V) Conferida vista al Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo (fs. 32), aconsejó la confirmación del acto impugnado (Dictamen No. 816/99). VI) Se dispuso el pase a estudio y se citó a las partes para sentencia la que se acordó en legal forma. CONSIDERANDO : I- Que en el sublite se cumplieron los presupuestos formales. La resolución impugnada fue notificada el 29 de agosto de 1997 (fs. 74 A.A.), y contra la misma dedujo la parte actora el 8 de setiembre de 1997 recurso de revocación y anulación (fs. 34 A.A.), esto es, dentro del término de 10 días establecido por el art. 4o. de la ley 15.869. Al no mediar resolución desestimatoria expresa la denegatoria ficta se configuró el 13/7/98 (art. 5o. ley 15.869). La demanda anulatoria se presentó el 14 de setiembre de 1998 (nota de cargo de fs. 8), por lo que debe tenerse por incoada en tiempo y forma (arts. 9 y 10 de la ley 15.869). II- Marcelo J. COUSILLAS, en nombre y representación de TIEMPOST URUGUAY S.A., promueve acción de nulidad contra la Resolución No. 1211/97, de fecha 18 de agosto de 1997, dictada por el Directorio de la Administración Nacional de Correos, en expediente No. 819/97, mediante la cual: 1) se le aplica una sanción económica equivalente a 20 veces el franqueo postal omitido en 25 envíos hallados en infracción, calculado en valor de U.R., a la fecha de cometida la infracción (art. 12, lit. e) en la oficina de la calle Sarmiento No. 2475 (Montevideo); y 2) aplicar otra sanción económica complementaria de 50 U.R. (art. 8, literal b) del Decreto 197/92), por reiteradas violaciones a la normativa que regula la actividad. La actora se agravia del acto en causa, porque, a su juicio, la Administración Nacional de Correos carece de norma habilitante que le permita ejercer potestades punitivas y de control, pues funda su derecho a aplicar sanciones en el Decreto 197/92, dictado en el marco jurídico anterior a la ley 16.736. Y, para el caso de que se entendiera, que la Administración Nacional de Correos es competente para aplicar sanciones a los permisarios, las sanciones impuestas no proceden de acuerdo a derecho, dado que en ninguna de las hipótesis, se detectó envíos sin franqueo que se encontraran siendo distribuidos o prontos para serlo. III- El acto administrativo que se impugna, articula, en primer lugar, el cuestionamiento referido a la falta de competencia de la Administración Nacional de Correos, para ejercer potestades punitivas y de control. El mismo planteo de incompetencia, se introdujo en oportunidad de impugnarse un acto dictado por la entonces Dirección Nacional de Correos -hoy suprimida por el art. 747 de la Ley No. 16.736- en la causa: “PROSEGUR S.A. (TIEMPOST) c/ ESTADO. Fa. 337/95”, en la cual, basados también en una consulta del Dr. Durán Martínez, se sostuvo que la Administración carecía de la facultad de aplicar sanciones pecuniarias, por entender que el art. 396 de la Ley No. 16.170, no habilitaba a imponer multas, pues sólo “presupone” una norma habilitante para ello, que no existe. Sin embargo, el Tribunal, en la oportunidad mencionada, por Sentencia No. 1 de fecha 4/2/98, entendió que las sanciones previstas por el Decreto 197/92, exhibe base legal, ya que, dicho decreto REGLAMENTA los arts. 379 a 381 de la Ley No. 16.170. En dicho pronunciamiento, de conformidad con los fundamentos del dictamen del Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, se estableció que el Decreto-Ley No. 1.351 de 24 de agosto de 1877, en su Título XV, bajo la denominación de “Disposiciones penales”, previó la configuración de conductas que ameritaban la aplicación de penas. Y si bien se reconoció, que en su momento, el art. 371, literal E), numeral 33, de la ley No. 12.804, de 30 de noviembre de 1960, derogó lo establecido por el art. 3º, numeral 7º, de la Ley No. 5.356, de 16 de diciembre de 1915; no es menos cierto, que el art. 379 de la Ley No. 16.170 restablece la vigencia de las disposiciones derogadas. También se dijo en el referido pronunciamiento: “Y la disposición contenida en el art. 396 de la misma ley, no tiene el carácter restringido que se le atribuye, de solamente reconocer como título ejecutivo aquellas sanciones pecuniarias fundadas en los arts. 117 y 118 del Decreto-Ley No. 1.351, sino que además, implica un verdadero reconocimiento de la facultad de la Administración de imponer “...sanciones de carácter pecuniario...” toda vez que se compruebe la violación de la normativa aplicable en la materia” (Sent. 1/98). Además, se entendió que la vigencia del art. 3º, inc. 7º, de la Ley No. 5.356, se imponía (por los fundamentos que se explicitan en la sentencia, a los cuales el Tribunal se remite), extremo que se corrobora para dilucidar la controversia sobre el punto, con la Ley Especial No. 7, la cual se encuentra convalidada por la Ley No. 15.738 (arts. 1 y 2 in fine), que autoriza (art. 189) a la Dirección Nacional de Correos a la aplicación de multas por infracción en los casos de evasión de pago de las tarifas postales. En definitiva, se concluyó en que la disposición contenida en el literal e) del art. 12 del Decreto 197/992 de 12 de mayo de 1992 tiene base legal, ya que reglamenta los arts. 379 a 381 de la ley No. 16.170. IV- Sin embargo, en la causa en proceso, el problema que se plantea, no refiere a la base legal sobre la cual la Dirección Nacional de Correos sustentaba su poder sancionatorio, sino que, en la oportunidad, se debe resolver, si la Ley No. 16.736 del 5 de enero de 1996, que suprimió la Dirección Nacional de Correos y creó, a su vez, la ADMINISTRACIÓN NACIONAL DE CORREOS, suprime también la potestad punitiva y de control que le asistía al ente anterior. El Dr. Augusto DURÁN MARTÍNEZ sostiene que “...la Dirección Nacional de Correos desaparece y se crea en su lugar la Administración Nacional de Correos. Su competencia será, no la de la Dirección Nacional extinguida, sino la prevista expresamente en esta ley para la Nueva Administración Nacional”. Agrega además, que la competencia “surge de los arts. 2, que refiere a los cometidos; y 3, que refiere a los poderes jurídicos (NUEVO SERVICIO DESCENTRALIZADO: CORREOS”, Cuaderno de Derecho Público, No. 4, Editorial Universal, págs. 14/15). Y cuando analiza el art. 11, literal B), de la Carta Orgánica, que establece como fuente de recursos, “El producido de MULTAS que se apliquen de conformidad con las normas vigentes en la materia postal”, sostiene “...que esta norma no es la atributiva de competencia para aplicar multas, sino que ello se presupone. Esta disposición sólo refiere al destino de las multas” (opin. cit. pág. 26). A su vez, la Sala de Abogados de la demandada, al analizar la tesitura de dicho Catedrático, transcribe como conclusiones del mismo, que interesan al punto, lo siguiente: Referente al control de los permisarios privados dice: “Antes de la presente ley, tal control correspondía a la Dirección Nacional de Correos. Ahora, a nuestro juicio compete no a la Administración Nacional de Correos sino al Poder Ejecutivo”. Agrega que se “...crea la Administración Nacional de Correos, pero no con la competencia que este órgano tenía sino con la que se le asigna ahora en la presente ley”. “...la Administración Nacional de Correos no puede aplicar multas y carece de injerencia en el control de la actividad privada en la materia” (fs. 78, en rojo A.A. de 86 fojas). El Dr. Carlos E. DELPIAZZO adopta una posición similar, quien al evacuar la consulta que se le formulara por la actora, en lo fundamental, a modo de conclusión, señala lo siguiente: “a) la actual Administración Nacional de Correos (Servicio Descentralizado) carece de la competencia de regulación, control y punición de que disponía la Dirección Nacional de Correos (repartición desconcentrada) por cuanto no ha sido creada como sucesora sino como sustituta de aquélla sin que se le hayan atribuido los mismos poderes; y b) la referida competencia radica en el Poder Ejecutivo, el cual puede crear por vía reglamentaria un órgano regulador especializado o ejercer directamente la misma hasta tanto se dicte la ley prevista en el art. 746, inc. 3º, en la cual deberá crearse un organismo regulador” (primeras 8 fojas A.A., de 21 fojas sin foliar). Sin embargo, criterio distinto de opinión emerge del informe de fecha 20/10/97 del Dr. Juan Pablo CAJARVILLE PELUFFO, sobre el asesoramiento requerido a la Facultad por la Administración Nacional de Correos, dirigido al Sr. Director del Instituto de Derecho Administrativo de la FACULTAD DE DERECHO-UNIVERSIDAD DE LA REPÚBLICA, Prof. Dr. José Aníbal CAGNONI, que en lo fundamental, sostiene que: “El art. 747 de la ley No. 16.736 ... no incluye disposiciones que modifiquen el régimen de fondo de la actividad de estos portadores privados de servicios postales...”, porque “...la ley en cuestión no ha modificado en lo sustancial el régimen de los permisarios privados; afirmando además, “con meridiana claridad” que tampoco el art. 746 de dicha normativa “...no modifica por sí la competencia para controlar a los prestadores privados del servicio de correos y para dictar el acto de otorgamiento del permiso precario que les permite actuar en ese giro” (fs. 8/20 de A.A. de 86 fojas). Rebate la posición sustentada por el Dr. DURÁN MARTÍNEZ, expresando que: “Estimo que el razonamiento de Durán Martínez podría tal vez sostenerse si la competencia de que se trata hubiera sido atribuida legalmente al sistema orgánico que encabeza el Poder Ejecutivo, y dentro del sistema hubiera sido desconcentrada, ya fuera por norma legal o reglamentaria” (Ob. cit., págs. 14/15). A su vez, cita un razonamiento de CASSINELLI MUÑOZ, que éste expuso, al analizar la naturaleza jurídica del SOYP, luego de la reforma constitucional de 1996, por entender que es trasladable al caso, en la parte que refiere a la cuestión de los efectos de la derogación de la norma derogatoria respecto a la normativa anterior. Al respecto, sostiene CASSINELLI MUÑOZ, en lo esencial y sustancial, que “La derogación en efecto, no significa la anulación total de la ley derogada, la ley derogada conserva su eficacia, y sólo ve reducida su vigencia de modo de hacer lugar a la vigencia de la nueva norma contrastante”. Agrega a continuación, que “la antigua ley continúa siendo de aplicación, aun después de derogada, a los efectos acaecidos fuera del período de vigencia de la nueva ley”; y concluye sosteniendo que si una “tercera ley viene luego a poner fin a su vigencia, sin introducir una disposición opuesta a la ley antigua, ésta recobra su vigencia a partir de la cesación de la vigencia de la ley intermedia” (Ob. cit. pág. 15/16). En función del razonamiento expuesto, el Dr. CAJARVILLE estima trasladable al caso la solución expuesta; opinión, que por ser de fundamental importancia para dilucidar la cuestión litigiosa, se considera de utilidad transcribirla íntegramente, en la parte que dice: “Apliquemos esos principios interpretativos a la cuestión que se analiza. Cuando el Decreto-Ley No. 9.165 de 20 de diciembre de 1933 sometió a la hasta entonces descentralizada Administración postal a la jerarquía del Poder Ejecutivo, la ley No. 5.356 quedó derogada en todo cuando confería potestades a aquella Administración -entre otras, las de control sobre los permisarios de servicios postales- en régimen de descentralización; ello se tradujo fundamentalmente en que aquel Poder adquirió la potestad de resolver en la materia atribuida a la Dirección Nacional de Correos, mediando recurso jerárquico de un interesado. Pero esa derogación no fue más allá de la inconciliabilidad del Decreto-Ley No. 9.165 con la ley No. 5.356; en cuanto fuera posible, ambas normas debieron conciliarse, por mandato del art. 10 del Código Civil; por eso, nadie sostuvo que las potestades previstas en la ley No. 5.356 hubieran sido transferidas por el Decreto-Ley No. 9.165 al órgano Poder Ejecutivo ni al Ministerio respectivo, sino que se aceptó pacíficamente que seguían perteneciendo a la administración postal por entonces “Dirección General de Correos y Telégrafos”, aunque ahora jerarquizada al Poder Ejecutivo, y por ende en régimen de desconcentración”. “Derogado ahora el Decreto-Ley No. 9.165, en cuanto sometió a la administración postal a la jerarquía del Poder Ejecutivo, por el art. 747 de la Ley No. 16.736 que sustituyó la Dirección Nacional de Correos por el Servicio Descentralizado Administración Nacional de Correos, la vieja Ley No. 5.356 recobra plenamente su vigencia y los poderes de control sobre los permisarios postales privados vuelven a ejercerse -como ella dispuso- en régimen de descentralización”. Y termina: “Derogada la norma derogatoria (Decreto-Ley No. 9.165), la norma anterior derogada por ella (Ley No. 5.356) recobra plenamente su vigencia. Será así, por supuesto, en cuanto la nueva ley (la No. 16.736) no contenga disposiciones inconciliables con aquella vieja norma” (Ob. cit. págs. 9/10, del informe). El Tribunal con la conformidad de todos sus miembros componentes y, compartiendo los fundamentos del dictamen del Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, adhiere a la corriente de opinión que se pronuncia por sostener que la Administración Nacional de Correos, tiene los poderes punitivos y de contralor que le asistían a la anterior Dirección Nacional de Correos, por lo menos, hasta que una ley futura establezca “la separación de competencia entre el organismo regulador de todos los servicios postales que deberá crearse y la Administración Nacional de Correos” (art. 746 de la ley 16.736). Como reconoce el propio Durán Martínez, “La nueva ley no derogó los aspectos sustantivos de ese sistema de control. Simplemente suprimió la Dirección Nacional de Correos...”; y si bien agrega, que “...no le asignó esas potestades a la nueva Administración Nacional” (opin. cit. pág. 29), se considera que no era necesario. Porque como lo expresa el Dr. CAJARVILLE, “La Administración Nacional de Correos fue puesta entonces por la Ley en lugar de la Dirección Nacional de Correos”, y “Esa sustitución debe operar también -salvo norma en contrario, que reconocidamente no existe- en las competencias relativas a los permisarios privados de servicios postales”. El art. 2º de la Carta Orgánica aprobada por el art. 747 de la ley 16.736, establece que la Administración Nacional de Correos “tendrá a su cargo la prestación de servicios postales...”, agregando que, “Los servicios postales se cumplirán de conformidad con las leyes vigentes...”. Estas leyes vigentes, no son otras que la Ley No. 5.356, Decretos 197/992 y 348/92, y la ahora ley 16.736, arts. 746 y 747, sin perjuicio de las atribuciones del Directorio, de “...dictar los reglamentos, disposiciones y resoluciones necesarios para el cumplimiento de la presente ley y el funcionamiento normal y regular de los servicios postales” (art. 5º, literal L), de la Carta Orgánica). Es indudable, como lo afirma el Dr. Cajarville en su informe, que “Es claro entonces que la Carta Orgánica de la Administración Nacional de Correos atribuyó al Directorio la potestad de “dictar los reglamentos, disposiciones y resoluciones necesarios para ...el funcionamiento normal y regular de los servicios postales” (art. 5º ap. L), no sólo prestados por la propia Administración -que ya estarían comprendidos en el ap. A- sino también los prestados por los permisarios privados”. A ello se debe agregar, como argumento corroborante de la tesitura expuesta, lo preceptuado en el art. 11 de la Carta Orgánica, cuando al declarar cuáles serán los recursos de la Administración, señala, no sólo los que por concepto de tarifas o precios, tasas, comisiones u otros conceptos, perciba “... de los usurarios o personas jurídicas autorizadas a prestar servicios postales” (ap. A), sino también, “El producido de multas que se apliquen de conformidad con las normas vigentes en materia postal” (ap. B). Y, estas normas vigentes, como se adelantó supra, autorizan también, a la nueva Administración, tanto a ejercer los poderes de control sobre los permisarios postales privados, como a imponer las sanciones correspondientes cuando se constate la violación de dichas normas vigentes o reglamentaciones que el nuevo Directorio dicta, para el normal y regular funcionamiento de los servicios postales. Servicios postales que comprende, los prestados por la Administración y los prestados por los permisarios privados de los servicios postales. Sobre el punto, el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, expresa que: “Del art. 746 de la ley 16.736 resulta claro que, hasta tanto no se dicte una nueva ley regulatoria de los servicios postales, corresponde a la A.N.C. la totalidad de cometidos que anteriormente tenía la Dirección de Correos, a la que sustituyen” (fs. 34v. de autos). V- Admitida la competencia de la demandada para ejercer potestades punitivas y de control, corresponde ingresar al análisis del agravio referido a la inexistencia de infracciones sancionables, invocado por la actora como causal de nulidad, puesto que a su criterio, en ninguna de las hipótesis, se detectó envíos sin franqueo que se encontraran siendo distribuidos o prontos para serlo. Sin embargo, se estima que no es de recibo el agravio referido, porque a juicio de los integrantes de la Corporación, contrariamente a lo sostenido por la accionante, se constató en la Agencia TIEMPOST S.A. de la calle Sarmiento No. 2475 (Montevideo), VEINTICINCO ENVÍOS DE CORRESPONDENCIA SIN EL PORTE POSTAL CORRESPONDIENTE DENTRO DEL ÁREA OPERATIVA (Memo 483/97). La reclamante, sostiene en su descargo liberatorio, que los envíos sin el porte postal no habían ingresado aún al proceso postal, por lo que, conforme al concepto de inmediatez para la aplicación del porte postal, que la Administración realiza en la Circular 049/96, se estaba en tiempo para la aplicación del porte sin que existiera ninguna irregularidad. Por tanto, la cuestión litigiosa en el punto, se centra, en determinar cuál es el momento en que se debe pagar el porte postal para no incurrir en la infracción del franqueo. Sobre la interpretación respecto del concepto “inmediatez”, establecido en el art. 8, literal b), del Decreto No. 197/92, parece no existir controversia, en cuanto se acepta que debe entenderse, que el porte deberá ser impuesto en el tiempo más cercano posible a la imposición del envío, pero siempre de forma tal que no haya ingresado al proceso postal en cualquiera de las etapas siguientes (pegado de colillas, manipuleo, clasificación, distribución, etc.). La normativa aplicable en la especie, en razón de la fecha de constatada la infracción, resulta ser la Resolución No. 015/96-14/10 dictada por el Presidente de la Administración Nacional de Correos, incluida en la Circular 049/96, que a efectos de regular el concepto de inmediatez para la aplicación del porte postal, establece en su numeral 3º la interpretación referida precedentemente. Sobre el punto, la Corporación determinó en forma concreta, el momento en el cual se entiende, debe pagarse el porte postal, según lo estableció en el pronunciamiento recaído en la Sentencia No. 1 de fecha 4 de febrero de 1998, que por ser aplicable al caso, se transcribe y que en lo fundamental expresa: “...en virtud que la norma dice: “Percibir del usuario y aplicar al envío en forma inmediata...”, lleva a interpretar que “lo inmediato” refiere al acto en el que el remitente ENTREGA la correspondencia u objeto a enviar, máxime si se tiene en cuenta que las normas ubican el momento de cumplimiento de la obligación, en un paso anterior, en tanto utilizan el vocablo PREVIO como lo sostiene el Sr. Procurador del Estado”. En consecuencia, carece de sustento probatorio y legal la alegación de la actora, cuando afirma que los envíos sin el porte postal, no habían ingresado aún al proceso postal. VI- La presunta violación del principio “NON BIS IN IDEM”, que en la especie se alega recién en oportunidad de rendir la actora su alegato de bien probado, puesto que no fue invocado en la demanda, no corresponde, en consecuencia, que sea considerado por la Corporación. La omisión de aplicar “de inmediato” los portes postales, está sancionada por el art. 12, literal e), del Decreto 197/92, de 12/V/992: multa de 20 veces el porte omitido, calculado en valor de U.R. a la fecha de producida la infracción, y por cada una de las piezas postales en las que se registrara. La infracción, a su vez, expresamente individualizada en el citado literal e) del art. 12, Decreto No. 197/92, está claramente prevista en el art. 8, literal b), del mencionado decreto. En suma, el acto administrativo cuestionado ha sido dictado en uso legítimo de las facultades legales, sin que aparezca la SANCIÓN como desproporcionada con la infracción atribuida y comprobada. Por estos fundamentos y con el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, el Tribunal FALLA : Desestimando la demanda y, en su mérito, confirmando el acto administrativo impugnado. Sin especial condenación procesal. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $ 6.000 (pesos uruguayos seis mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dr. Mercant, Dr. Baldi, Dr. Bermúdez, Dr. Brito del Pino, Dr. Borges. Dra. Petraglia (Sec. Letrada).