Sentencia Definitiva N° 543/2021

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 11 de noviembre de 2021. No. 543 VISTA : Para sentencia definitiva, venida a conocimiento del Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación esta causa: “NIETO IBARRA, MARIELA con BANCO DE PREVISIÓN SOCIAL. Acción de nulidad”. (Ficha No. 713/2019). RESULTANDO : I) En este proceso, la actora Mariela NIETO IBARRA, dedujo pretensión anulatoria contra el acto denegatorio ficto de la petición calificada formulada por la accionante con fecha 11 de octubre de 2018 ante el Directorio del BPS, a fin de que se le abonen las sumas correspondientes a la Prima por Cumplimiento de Metas (PCM) desde setiembre de 2014 en adelante (A.A fs. 26v-28). II) Como fundamento de su pretensión anu latoria alegó que, siendo funcionaria del B.P.S., por Resolución del Directorio de fecha 22 de abril de 2015 pasó a desempeñar tareas en comisión en asistencia directa al Legislador Sr. Edgardo MIER. Relató que durante todo el período en el que prestó fun ciones en comisión no percibió la partida correspondiente a la Prima por Cumplimiento de Metas, regulada por RD. No. 28 -1/2008 de 28.8.2008, la cual vulnera los derechos de los trabajadores. Invocó en apoyo de su posición el artículo 67 de la Ley 17.556. Consideró que le asiste el derecho a este beneficio en tanto la norma legal consagra una ficción jurídica, que solamente puede ser modificada por otra norma legal. Se agravió por entender que existió una vulneración de los principios de igualdad, legalidad y normas internacionales que fueron ratificadas, que forman un bloque de principios y derechos laborales de nuestro ordenamiento jurídico. En definitiva, solicitó que se ampare su demanda y se declare la nulidad del acto enjuiciado. III) Conferido traslado, la Administración demandada defendió la validez del acto, argumentando que su actuar resulta en un todo conforme a Derecho. Afirmó que no le corresponde a la actora el pago del rubro reclamado. Expresó que el art. 65 del Presupuesto Operativo pa ra el ejercicio 2008 autorizó la creación de un sistema de premios para estimular el cumplimiento de metas, objetivos y actuación individual. En tal sentido, la RD 28 -1/2008 de 28/8/2008 aprobó el Reglamento de premio por cumplimiento de metas y señaló que “…dado que este premio se vincula exclusivamente con las tareas realizadas en el BPS, los funcionarios del mismo que cumplen funciones (en cualquier calidad) en otros organismos no tendrán derecho a percibirlo”. En definitiva, solicitó la confirmación del acto impugnado. IV) Por Resolución No. 1137/2020 se abrió a prueba por el plazo de 60 días, diligenciándose la que luce agregada y certificada a fs. 38, agregándose por cuerda separada los antecedentes administrativos (carpeta de tapas verdes, en 61 fojas). V) Las partes alegaron por su orden (fs. 41 - 44 y fs. 47 - 47 vto., respectivamente). VI) El Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante el D ictamen No. 12/2021, aconsejando la anulación del acto impugnado (fs. 50 - 52). VII) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 54). CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente habilitan el examen de la pretensión anulatoria. (Constitución arts. 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22.6.87 arts. 4 y 9). El 11 de octubre de 2018 la parte actora presentó una petición ante el Ente Previsional demandado. Habiendo transcurrido 150 días desde su interposición (art. 8 de la Ley No. 15.869) el 11 de marzo de 2019 se configuró la denegatoria ficta. Así las cosas, el 20 de marzo de 2019 (sello fechador a fs. 45 v. de los A.A.) la actora interpuso los recursos de revocación y jerárquico en subsidio, cuando solamente correspondía la interposición del recurso de revocación, por tratarse de un acto -tácito- dictado por el jerarca máximo del organismo demandado (art. 4 de la Ley No. 15.869). Sin perjuicio d e ello, la vía administrativa quedó agotada por Resolución de Directorio RD No. 30 -1/2019 de fecha 28/8/2019 (fs.57 de A.A. cit.), notificada personalmente con fecha 4 de setiembre de 2019, conforme a los dichos de la parta actora no controvertidos por la demandada. La demanda anulatoria fue deducida el 1° de setiembre de 2019 (nota de cargo fs. 7 infolios). II) Como se ha señalado, el objeto de este proceso es resolver sobre la pretensión anulatoria deducida contra el acto denegatorio ficto de la petición calificada formulada por la accionante con fecha 11 de octubre de 2018 ante el Directorio del BPS, a fin de que se le abonen las sumas correspondientes a la Prima por Cumplimiento de Metas (PCM) desde setiembre de 2014 en adelante (A.A fs. 26v-28). III) Reseña de los antecedentes. Para realizar un correcto análisis de la cuestión, conviene ensayar una reseña de los hechos establecidos, a partir de las actuaciones que precedieron el dictado del acto enjuiciado. La actora es funcionaria pr esupuestada del BPS desde el año 1997, ostentando actualmente un cargo de Administrativo II, Escalafón C, Grado 3. Desde el día 22 de abril de 2015 se le autorizó su pase “en comisión” para desempeñar tareas de asistencia directa al Sr. Representante Nacional Edgardo MIER hasta el final de su mandato (Resolución del Directorio del BPS R.D Nº 10 -23/2015 que luce agregada a fs. 15 de los A.A). La actora ya se encontraba prestando funciones en comisión en la secretaría del Sr. Representante Mario SILVERA. Con fecha 11 de octubre de 2018 la actora presentó una petición administrativa a efectos de que se le abonen las sumas adeudadas por concepto de Prima por Cumplimiento de Metas (PCM) correspondiente desde setiembre de 2014 (A.A fs. 26v-28). Al no haberse expedido la Administración en el plazo administrativo que tenía para hacerlo (art. 8 de la Ley No. 15.869), se configuró la denegatoria ficta que se procesa en estos obrados. IV) Tras el análisis de los hechos del caso y de la normativa vigente, el T ribunal, compartiendo lo aconsejado por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, se pronunciará por el amparo de la pretensión anulatoria y, en consecuencia, confirmará el acto impugnado, por contrariar la específica disposición legal que regula la materia ( artículo 67 de la Ley 17.556 ), tal como lo ha sostenido el Tribunal en anteriores ocasiones ( Sentencias Nos. 751/2013, 179/2014, 487/2014, 666/2017, 820/2017, 450/2018 y las más recientes, 102/2020 y 210/2020). V) Sobre la procesabilidad del acto impugnado. Liminarmente, cabe señalar que, para la mayoría de los miembros integrantes del Tribunal, el acto impugnado resulta procesable ante su jurisdicción, por así disponerlo el artículo 23 literal c) del Decreto Ley No. 15.524. Así, reza el mentado artículo: “En particular y sin que ello importe una enumeración taxativa, se considerarán objeto de la acción de nulidad: c) Los que se hayan dictado durante la vigencia de la relación estatutaria que vincula al órgano estatal con el funcionario público sujeto a su autoridad, relativos a cualquier clase de reclamo referente a la materia regulada por ella, así éstos sean de índole puramente económica”. En la especie, la prima que se reclama nace de una relación funcional; y, el hecho de que el B.P.S. se niegue a hacerla efectiva, constituye un acto procesable. En efecto, la actora se encuentra reclamando en función de su relación funcional y no reparatoria, tal como se ha sostenido en sentencias Nos. 666/2018, 450/2018, 102/2020 y 210/2020, entre otras. En suma, el Tribunal arriba a la conclusión de que el acto impugnado es procesable ante su jurisdicción por lo que se abocará al fondo del asunto. VI) Sobre la ilegitimidad de la decisión resistida. El argumento central del BPS e s que la Prima por Cumplimiento de Metas fue establecida en el Presupuesto Operativo del Organismo correspondiente al año 2008 y reglamentada por la R.D Nº 28 -1/2008 de fecha 28 de agosto de 2008 que aprobó el Reglamento de Premio por Cumplimiento de Metas, en el cual se establece que dado que dicho premio se vincula exclusivamente con las tareas realizadas dentro del Organismo, aquellos funcionarios que cumplan tareas en comisión en otros organismos, no tendrán derecho a percibirlo. Empero, el artículo 67 de la Ley 17.556 que regula la situación de los funcionarios que pasen a desempeñar tareas de asistencia directa al Presidente de la República, Vicepresidente de la República, Ministros de Estado, Subsecretarios y Legisladores Nacionales (como es el cas o de obrados), establece que “los indicados traslados en comisión no tendrán otro efecto que la prestación de la actividad al servicio y a la orden de quien formula la solicitud. Los funcionarios mantendrán su condición, ya sea de presupuestados o contrata dos, debiendo considerárseles como si prestaran servicios en su lugar de origen , en particular en cuanto refiera a la carrera administrativa, a la renovación de sus contratos, a la bonificación de sus servicios a los efectos jubilatorios, y a su remuneración, cualquiera sea su naturaleza, incluyendo aquellas que tengan por condición la prestación efectiva de tareas en el organismo. Lo dispuesto no será de aplicación para aquellas partidas que por norma legal expresa tuviesen un tratamiento diferente.” En cuanto a la interpretación de la ficción jurídica que consagra la norma legal citada, el Tribunal sostuvo en contrario a la tesis esgrimida por el BPS que: “En lo que tiene que ver con el aspecto sustancial, considera la Sala que asiste razón al promotor e n el reclamo al amparo normativo invocado, en tanto resulta de aplicación en la especie la norma contenida en el art. 67 de la Ley 17.556, que asegura a los funcionarios que desempeñan funciones en comisión en determinadas dependencias el cobro de la misma remuneración que percibían en el organismo de origen, incluyendo aquellas partidas que requieren el ejercicio efectivo de las tareas respectivas, con la única salvedad de aquellos rubros que hayan sido expresamente exceptuados por una ley, hipótesis que n o se da en el caso. En tal sentido, el régimen legal de los funcionarios que prestan funciones en comisión en tareas de asistencia directa a los Legisladores -entre otros-, está dispuesto por el art. 67 de la Ley 17.556, que modificó el art. 32 de l a Ley 15.851 en la redacción dada por el art. 40 de la Ley 16.320. La ficción realizada por el legislador respecto de las retribuciones de los funcionarios en comisión es clara en el sentido de establecer el derecho del funcionario a mantener los derechos funcionales y retributivos de su oficina de origen, por más que en el nuevo destino no estén presentes, tal como si se tratara del desempeño de tareas en aquella. IX) En la especie, conforme surge de autos, el actor pasó en comisión de servicios, a pres tar tareas de asistencia directa a un Representante Nacional, el Diputado Luis PUIG, al amparo de lo dispuesto en el art. 67 de la Ley 17.556 (...) En su mérito, en aplicación de lo establecido en la norma citada, debe considerarse al actor como si aún prestara servicio en su lugar de origen, la Gerencia de Finanzas del B.P.S., y en lo que refiere a su remuneración, se debe respetar exactamente la misma, incluyendo aquellas primas que tenga por condición la prestación efectiva de tareas en el ente previsional, con la única excepción de aquellas partidas a las cuales una norma legal expresa les otorgara un tratamiento diferente. X) En el caso, la partida cuyo pago reclama el demandante fue estatuida como un beneficio especial, con el fin de retribuir el mayor esfuerzo en el desempeño de los funcionarios, para el logro de metas que permitan alcanzar los objetivos antes enunciados, conforme surge del Resultando III R.D. 28 -1/2008. Por su naturaleza, el rubro en cuestión supone el desempeño efectivo de tare as en el organismo de origen, condición que, según se establece expresamente en el art. 67 de la Ley 17.556, no es óbice para permitir su cobro por parte de los funcionarios que prestan tareas de asistencia directa, en comisión, a legisladores nacionales. Al excluirse por parte del B.P.S. el pago de esta partida al funcionario accionante se está contrariando el claro mandato de la ley, sin que exista otra norma legal expresa que brinde a dicha prima un tratamiento diferente. XI) Por su parte, resulta de f ranco rechazo el argumento ensayado por la demandada, dirigido a considerar que la excepción de cobro del premio para funcionarios que no prestan servicios en el organismo, prevista en el reglamento ya citado (Presupuesto Operativo 2008), se equipara a aqu ella que pudiera emanar de una norma legal expresa, contemplada como excepción en la parte final del art. 67, inc. 4º, de la Ley 17.556. Sostiene la Administración que existiría una identidad de contenido entre los presupuestos de los entes autónomos y l os de los organismos del art. 220 de la Constitución, y, por ende, que la diferencia entre unos y otros actos sería exclusivamente formal, resultando posible considerar al presupuesto del B.P.S. como la “norma legal expresa” que otorga un tratamiento distinto a la partida presupuestal de marras. A juicio de la Sede, dicho argumento resulta descabellado. No puede considerarse de igual rango la norma que, en cumplimiento del art. 221 de la Constitución, aprueba el presupuesto operativo del ente autónomo, que aquella que, en cumplimiento del art. 220 de la Carta, aprueba el presupuesto de los órganos allí establecidos, puesto que, aunque su contenido -en relación al presupuesto - pueda ser considerado similar, su jerarquía normativa es distinta, al ser aprobados uno por decreto y otro por ley formal. En consecuencia, no puede prevalecer la excepción al cobro de partidas salariales estatuida por el reglamento aprobado por R.D. 28 - 1/2008, ni siquiera en el caso de que se la considerara establecida por el Decreto Nº 515/008, por el cual se aprobó el presupuesto operativo del ente. (…). En función de lo expuesto, la equiparación que la demandada pretende establecer entre la Ley Presupuestal y el Decreto del Poder Ejecutivo aprobatorio de un presup uesto en los términos del art. 221 de la Carta, es totalmente inhábil e inoperante para justificar el apartamiento o restricción de los derechos funcionales, por cuanto éstos, de principio, sólo pueden ser privados por ley en sentido orgánico -formal y no p or un acto administrativo (arts. 7 y 10, inciso 2°, de la Constitución de la República). Evidentemente, el Decreto del Poder Ejecutivo no puede arrogarse la potestad normativa que, el constituyente, disciplinó en favor de la Ley” (Cfme. Sentencia Nº 887/2011, subrayados originales de dicha redacción). En resumen, ante la clara norma legal que dispone que los funcionarios en comisión de asistencia directa a un legislador, tienen derecho a la misma remuneración que en su organismo de origen, incluso aquellas partidas que tengan por condición la efectiva prestación de tareas en el organismo, disposición legal que solo puede ser exceptuada por otra “norma legal expresa”, cabe rechazar de plano que tal excepcionamiento venga dado por una norma reglamentaria , la cual, a su vez, dada su condición de tal, no puede restringir derechos de los funcionarios que fueran previamente acordados por una ley.” (Cf. Sentencia No. 751/2013). En definitiva, a juicio del Tribunal, al excluir el B.P.S. a la actora del pago de esta partida especial sin que exista otra norma legal expresa que brinde a dicha prima un tratamiento diferente, está contrariando el claro mandato de la ley y, por tanto, la denegatoria es ilegítima. (Cfme. Sentencia No. 102/2020). Por las razones exp uestas, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación, FALLA : Ampárase la pretensión anulatoria y, en su mérito, declárase la nulidad del acto administrativo impugnado. Sin especial condena procesal. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la suma de $39.000 (pesos uruguayos treinta y nueve mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dra. Salvo, Dr. Vázquez Cruz, Dr. Corujo (r.), Dra. Klett, Dr. Simón. Dr. Marquisio (Sec. Letrado).