Sentencia Definitiva N° 532/2021

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 4 de noviembre de 2021 No. 532 VISTA : Para sentencia definitiva, venida a conocimiento del Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación esta causa: “CORPORACIÓN MÉDICA DE CANELONES IAMP (CO.ME.CA.) con ESTADO. MINISTERIO DE SALUD PÚBLICA. Acción de Nulidad” (Ficha No. 673/2019). RESULTANDO : I) En este proceso, la actora CORPORACIÓN MÉDICA DE CANELONES IAMP (CO.ME.CA.) dedujo pretensión anulatoria contra la Resolución No. 151, dictada el 1° de marzo de 2019, en el expediente 3/208/2018, por la Junta Nacional de Salud (en adelante: JUNASA), en ejercicio de atribuciones delegadas, por la cual, se dispuso: “1.- Que en función del resultado de la auditoría practicada sobre meta 1. trimestre octubre, noviembre y diciembre de 2016, corresponde descontar al prestador COMECA la suma de $ 4.91 por afiliado FONASA del monto que ya le fuere abonado en el mes de febrero de 2017”. (fs. 48 vto., y 49 de los A.A.). II) Como fundamento de su pretensión anulatoria alegó que es una institución de asistencia médica colectiva que, como tal, debe cumplir con las "Metas asistenciales" que el Ministerio de Salud Pública y la Junta Nacional de Salud establecen para los prestadores de servicios de salud. Señaló que, si esas metas se cumplen en tiempo y forma, las entidades de salud cobran una suma determinada de dinero por afiliado FONASA al mes. Si no se cumplen, se aplica una sanción económica a los prestadores. Expuso que, la meta objeto de este accionamiento era "Control de la embarazada" y el plazo para enviar a la JUNASA la información relativa al cumplimiento de la misma, vencía el 31 de enero de 2017. Manifestó que, el acto administrativo cuya anulación se solicita, dispuso que, en función del resultado de la auditoría practicada sobre meta 1, trimestre octubre, noviembre y diciembre de 2016, corresponde descontar a CO.ME.CA. IAMPP la suma de $ 4.91 por afiliado FONASA del monto que ya le fuere abonado en el mes de febrero de 2017. Agregó que, la auditoría en cuestión concluyó que "no volcó en tiempo y forma las bases", y en función de ello, considera que debe realizarse el descuento del primer mes del trimestre. Consideró que, de acuerdo con los documentos que se acompañaron con el escrito de interposición de los recursos, CO.ME.CA. IAMPP, envió el archivo con las historias volcadas al Sistema Informático Perinatal (SIP) el 26 de enero de 2017, esto es, antes de la finalización del plazo de que disponía para hacerlo. Agregó que, con fecha 31 de enero de 2017, y fuera del horario de funcionamiento de nuestro Sector de Estadísticas, recibió un mail por el que se da cuenta que se había rechazado el enviado el 26 de enero de 2017. Ante esta situación, señaló que, se reenvió el mail el 2 de febrero de 2017 y, subsistiendo los problemas de rechazo, se volvió a enviar el día 3 de febrero, lográndose en esta ocasión el cometido. Así, apuntó que su conducta ha sido acorde a Derecho, respetando el indicador H5 del instructivo del Ministerio: Historia Clínica Perinatal Básica (HCPB) volcada al sistema informático SIP y enviada al MSP en forma completa. A su entender, una falla en el sistema informático, extraño a CO.ME.CA., no puede ser imputable a quien envió el mail en tiempo y forma, aun cuando no haya llegado a destino . Por lo cual, la interpretación que la Auditoría realiza y que recoge la Resolución, cuya anulación se solicita, no sólo violenta el principio de que al impedido por justa causa no le corre plazo, sino que, provoca una indefensión a CO.ME.CA., ya que se la penaliza, por un hecho que le es inimputable (un fallo en el sistema informático), a pesar de haber cumplido en tiempo y forma con la remisión, como surge de los recaudos agregados en los antecedentes administrativos. Afirmó que, el mal alegado incumplimiento de CO.ME.CA., deriva de caso fortuito y de fuerza mayor (art. 1322 del Código Civil uruguayo). Por ende, al sancionar a quien no es responsable, deviene contraria la resolución que impugna. En definitiva, solicitó que se declare la nulidad del acto enjuiciado. III) Conferido traslado, la Administración demandada defendió la validez del acto, argumentando que su actuar resulta en un todo conforme a Derecho. Relató que, la Ley No. 18.131 creó el Fondo Nacional de Salud (FONASA), administrado por el Banco de Previsión Social (en adelante: B.P.S.), que financia el régimen de prestación de asistencia médica de los beneficiarios del Seguro de Enfermedad del B.P.S, de los jubilados del B.P.S. que hicieran la opción prevista por el Artículo 187 de la Ley No. 16.713, de los funcionarios públicos y de otros dependientes del Estado. Indicó que el artículo 7 de la ley de referencia, comete al Estado abonar una "cuota uniforme" a todas las prestadoras de asistencia médica por las que hubieran optado los beneficiarios. Dicha cuota podrá estar asociada a la edad y sexo de los beneficiarios, e incluir pagos por el "cumplimiento de metas asistenciales". La fijación de la cuota se realiza por el Poder Ejecutivo en acuerdo con los Ministerios de Economía y Finanzas y de Salud Pública, tomando en consideración las economías derivadas de costos de cobranza, financieros, gestión de cobro y otros costos de gestión (ver en similar sentido artículo 55 de la Ley No. 18.211). Agregó que, a partir de allí, diversas normas (en especial de carácter reglamentario), han sido dictadas, dando marco jurídico a los planes de metas elaborados por la Administración. Puntualizó que, se trata claramente de un incentivo económico, que el legislador previó para motivar una mejora en el desempeño de los prestadores de salud, y no de una dádiva o donación, lo cual surge, de la cláusula Vigésimo Octava del Contrato de Gestión aprobado por Decreto No. 81/012, el que transcribe. De tal forma, defendió la resolución procesada, afirmando para ello, que, la administrada no acreditó en tiempo y forma, el cumplimiento de los objetivos fijados por la Administración. Y agregó que, la resolución se encuentra debidamente motivada, habiendo gozado la actora de todas las garantías del debido proceso. Hizo hincapié en que, la documentación debió ser enviada antes del 1° de febrero de 2017 y, refuta la causal de "fuerza mayor" y, que "al impedido por justa causa no le corre el plazo" alegadas por la actora. Sostuvo que, para que sean procedentes los conceptos de "fuerza mayor" y "justa causa", deben reunir un requisito en común: la ausencia de culpa de quien los invoca. En el caso, entiende que, indudablemente la actora ha incurrido en múltiples (y condenables), negligencias. Hizo referencia a que, si el plazo para la acreditación del cumplimiento vencía el 31 de enero de 2017 (como lo reconoce la propia actora en su demanda), al enviar la información sobre la fecha (el 26 de enero), debió asumir una actitud proactiva, en lugar de mantenerse omisa, situación que se ve agravada, desde el momento que ni siquiera había recibido respuesta ni acuse de recibo por parte de la Administración. Añadió que, si recibió una constancia de falla el 31 de enero, y ante el inminente vencimiento de los plazos, al enviar por segunda vez la información debió asumirse (nuevamente), una actitud (aún más) proactiva, comunicándose con el Ministerio a efectos de advertir lo sucedido, solicitar acuse de recibo, solicitar una prórroga, o cualquier otra medida idónea que garantizara asegurarse de la realización del envío. Hizo hincapié en que, lejos de ello, la reclamante dejó vencer el plazo, y ahora pretende hacer valer como cumplimiento un comportamiento tardío. En definitiva, solicitó la confirmación del acto impugnado. IV) Por Resolución No. 9092/2019 se abrió a prueba por el plazo de 60 días, diligenciándose la que luce agregada y certificada a fs. 20, agregándose por cuerda separada los antecedentes administrativos (carpeta de tapas verdes, en 87 fojas). V) Las partes alegaron por su orden (fs. 25 - 25 vto. y fs. 28 - 30, respectivamente) VI) El Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante el dictamen No. 42/2021, aconsejando la anulación del acto impugnado (fs. 33 - 36). VII) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 612/2021). CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente habilitan el examen de la pretensión anulatoria. (Constitución arts. 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22.6.87 arts. 4 y 9). El acto impugnado fue notificado a la accionante el 1° de marzo de 2019 quien lo resistió el 11 de marzo de 2019 mediante la interposición de los recursos de revocación y jerárquico, en subsidio (fs. 50 vto. de los A.A.). Habiendo transcurrido 200 días desde la interposición de los recursos, al 4 de octubre de 2019 operó la denegatoria ficta, siendo deducida la demanda anulatoria el 24 de octubre de 2019 (nota de cargo fs. 6 infolios). II) Como se ha señalado, el objeto de este proceso es resolver sobre la pretensión anulatoria deducida contra la Resolución No. 151, dictada el 1° de marzo de 2019, en el expediente 3/208/2018, por la Junta Nacional de Salud (en adelante: JUNASA), en ejercicio de atribuciones delegadas, por la cual, se dispuso: “1.- Que en función del resultado de la auditoría practicada sobre meta 1. trimestre octubre, noviembre y diciembre de 2016, corresponde descontar al prestador COMECA la suma de $ 4.91 por afiliado FONASA del monto que ya le fuere abonado en el mes de febrero de 2017”. (fs. 48 vto., y 49 de los A.A.). III) Tras el análisis de los hechos del caso y de la normativa vigente, el Tribunal, compartiendo lo aconsejado por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, se pronunciará por el amparo de la pretensión anulatoria y, en consecuencia, anulará el acto impugnado, por los fundamentos que se explicitan a continuación. IV) En primer lugar, corresponde aclarar que no está en discusión que la actora hubiera cumplido con las metas asistenciales establecidas por el Ministerio de Salud Pública y la Junta Nacional de Salud para el trimestre octubre, noviembre y diciembre de 2016. Ello es así, en tanto, lo reconoció la propia Administración, al hacer efectiva la partida correspondiente, antes de la modificación derivada del acto impugnado. En consecuencia, la cuestión sometida a decisión del Tribunal estriba en determinar los efectos de una comunicación tardía, producida por una falla del sistema informático de la receptora. Por otro lado, huelga señalar que la Corporación no tiene el honor de compartir lo aseverado por la Administración demandada, en cuanto a que la actora no sea titular de un derecho. Ello, por cuanto, cumplidas las condiciones previstas, tiene derecho a percibir la prestación legalmente prevista. Entonces el problema radica en si ha mediado una omisión que enerve el ejercicio del derecho. Despejado lo anterior, la Sala considera que, del examen de los antecedentes administrativos agregados al proceso, es posible concluir que asiste razón a la parte actora en su planteo, habiendo ésta cumplido con lo requerido por la demandada, por lo que lo acontecido no impide, el pago previsto. Lo dicho, en virtud de que de los recaudos adjuntos surge: a. Constancia de remisión de la información por vía electrónica desde el correo estadistica@comeca.com.uy a sip@msp.gub.uy, con copia a los destinos dependientes de COMECA regmed@comeca.com.uy y gretamoso@comeca.com.uy, con fecha 26 de enero de 2017. Consta adjunto de 6 Mb, caracterizado como sip20170126.mdb.Zip (fs.59 de los A.A.). b. Constancia de no recepción del correo anterior en la casilla sip@msp.gub.uy fechada el 31 de enero de 2017 (fs.38 y 59 vta. de los A.A.). Cabe tener presente que al pie del mensaje se indica, en inglés, que el sistema de mail sip@masp.gub.uy : anfitrión de dominios. msp.gub.uy (200.40.96.207) informó: 451.4.7.1. Servicio indisponible. Pruebe nuevamente más tarde (en respuesta del comando DATA). c. Reenvío del correo anteriormente mencionado a la sip@msp.gub.uy con fecha 2 de febrero de 2017 (fs. 60 de los A.A.). d. Mensaje fechado el 3 de febrero de 2017 desde sip@msp.gub.uy que informa que la fecha de cierre del trimestre fue el miércoles 1° de febrero (fs.60 vto. de los A.A.) y que se procesará la información. Si bien el mensaje es poco legible, aparece reiterado a fs. 69, señalándose que la actuación aparece encabezada “Mensaje reenviado el 28 de enero de 2019”. e. Nuevo envío de la información a sip@msp.gub.uy, con fecha 3 de febrero de 2017 (fs. 60 vto. de los A.A.). A juicio del Tribunal, del examen de los elementos antes señalados, resulta probada la debida diligencia de la actora al momento de aportar la información que acreditara el cumplimiento de la meta asistencial en tiempo y forma. Así, de las constancias mencionadas, surge que la promotora envió la información requerida el día 26 de enero de 2017, es decir, antes de que se configurara el plazo de vencimiento para dar cumplimiento a dicho requerimiento (1º de febrero de 2017). A continuación, surge constancia de rechazo de recepción del correo, de fecha 31 de enero de 2017. Sin embargo, se procedió a reenviar dicho correo el día 2 de febrero de 2017 a la misma dirección de correo electrónico inicial, recibiéndose contestación al día siguiente, de que dicha información sería procesada. Información, que incluso, es nuevamente enviada con fecha 3 de febrero de 2017. V) Es evidente que, el sistema de comunicación electrónica de la demandada presentaba fallas de funcionamiento, las cuales no pueden endilgarse válidamente a la promotora. Asimismo, emerge de las actuaciones allegadas al proceso que la demandada procedió a investigar los problemas señalados, solicitando información a AGESIC; sin embargo, frente a esa solicitud el organismo requerido respondió que no disponía de información de enero de 2017 debido al tiempo transcurrido (fs.78 A.A. en 87 fs.). Se comparte, en este sentido, lo señalado por el Sr. Procurador del Estado, en cuanto a que: “Si el Estado no consigue aportar la información, ello no puede ser causa de sanción para el particular compareciente” (fs. 36 de infolios). En definitiva, del análisis de los extremos probatorios obrantes en autos, la Sala arriba a la conclusión de que la actora cumplió con lo relativo a las "Metas asistenciales" que el Ministerio de Salud Pública y la Junta Nacional de Salud determinaron, y, en consecuencia, tiene derecho a percibir la prestación legalmente prevista. Por las razones expuestas, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación, FALLA : Ampárase la pretensión anulatoria y, en su mérito, declárase la nulidad del acto administrativo impugnado. Sin especial condena procesal. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $ 39.000 (pesos uruguayos treinta y nueve mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dra. Salvo, Dr. Vázquez Cruz, Dr. Corujo (r.), Dra. Klett, Dr. Simón. Dr. Marquisio (Sec. Letrado)