Sentencia Definitiva N° 529/2021

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 4 de noviembre de 2021. No. 529 VISTOS : Para sentencia definitiva estos autos caratulados: “FARÍAS MEIRELLES, JOSÉ LUIS con ESTADO MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL. Acción se Nulidad” (Ficha No. 647/2018). RESULTANDO : I) La acción de nulidad, deducida a fs. 39 y ss., se dirige contra la Resolución, sin numerar, dictada por el Prefecto del Puerto de Salto, de fecha 13 de setiembre de 2017, por la cual se dispuso: “(…) 3.- Dar de baja al Marinero de Primera (PM) José Farías Matrícula 420205 por MAL CONCEPTO (mala conducta) de acuerdo a lo dispuesto en el Artículo 1 del Decreto No. 511/83, Literal D), Numeral 1” (fs. 193 a 197 Carpeta Documentación en 233 fs.). El Sr. José Farías ingresó a la Prefectura Nacional Naval el día 1º de diciembre de 1994. El plazo se fue prorrogando hasta el momento de cese por la causal de baja impugnada. Se agravió en primer término sobre cuestiones de índole formal que, a su juicio, determinan la nulidad del acto, ya que se dictó contra la buena administración, las reglas de Derecho, con desviación y abuso de poder y vulnerando el Principio de Inocencia y Principio de non bis in ídem. Así, cuestionó las actuaciones administrativas que recompusieron el procedimiento revocando la baja y convocando a un nuevo Consejo de Disciplina. En concreto, refirió a la parcialidad de los miembros del Consejo de Disciplina que ya habían actuado en el anterior Consejo que propuso la baja. Similar cuestionamiento recayó sobre otros funcionarios intervinientes en el proceso, los cuales habían promovido denuncias ante la Justicia Penal. En el mismo orden de agravios, indicó que no se le confirió vista completa de las actuaciones. También, relevó como violación al Principio de Debido Procedimiento que se haya denegado prueba de descargo. Por otra parte, se refirió a la violación del Principio de non bis in ídem, ya que por los mismos hechos por los que se dispuso la “baja” se habían aplicado días de arresto. Luego de reseñar doctrina y jurisprudencia en su favor, postuló que la Administración actuó con desviación de poder, lo cual, a su criterio, resultaría acreditado a partir de los vicios procedimentales denunciados que, a su vez, supusieron la deficiente motivación del acto. Por último, destacó que la Resolución impugnada resulta es contraria al Principio de Buena Administración. Entendió que la Prefectura del puerto de Salto no eligió de manera adecuada la oportunidad para el ejercicio de su competencia, porque en forma apriorística sin tener los elementos probatorios incorporados al expediente, decidió la baja persistiendo en su designio independientemente de las observaciones o de las pruebas que se pretendieron incorporar, que fueron desestimadas en forma arbitraria, es decir, fue dictado contra las reglas de la “buena administración”. En suma, solicitó la anulación del acto objeto de impugnación. II) Conferido el traslado, comparecieron los Dres. Matías González y María Victoria Zorrilla -en representación del Ministerio de Defensa Nacional- contestando la demanda anulatoria a fs. 82 y ss. Preliminarmente reseñó que el actor se encontraba inserto dentro del Estatuto Militar, lo cual determina el “Estado Militar”. En concreto, refirió que la baja del actor fue al amparo de lo dispuesto por el Decreto del Poder Ejecutivo No. 511/983 de 30 de diciembre de 1983. En cuanto a los antecedentes de la sanción aplicada, expuso que en marzo de 2017, se hallaron personas pescando en la zona de seguridad de la represa de Salto Grande, lo cual se encuentra prohibido de acuerdo con el artículo 47 del Decreto del Poder Ejecutivo No. 149/997 de 7 de mayo de 1997. Ante la indagatoria de las personas que se encontraban pescando, éstas manifestaron que el acceso les era franqueado, a cambio de dinero, por funcionarios de Prefectura, lo cual fue corroborado por diversos medios probatorios. A partir de la base fáctica precedente, defendió el obrar de la demandada. En relación con las alegadas violaciones al principio de debido procedimiento, sostuvo que ante los vicios relevados por el actor, se procedió a recomponer las actuaciones administrativas en estricto apego a las exigencias del Principio de Defensa y sus corolarios. Respecto del rechazo de prueba indicó que lo fue de modo fundado, ante la impertinencia de los medios propuestos. En cuanto a las sanciones aplicadas, arguyó que se encuentra previsto en el Reglamento de Disciplina de la Marina Militar que cada superior puede elevar la sanción sin que ello suponga la violación del Principio de non bis in ídem. Por último, refutó la existencia de una finalidad abyecta en la sanción aplicada, a la vez que controvirtió el alegado vicio de apartamiento del Principio de Buena Administración. En definitiva, peticionó la confirmación del acto resistido. III) Abierto el juicio a prueba (fs. 91) se produjo la que luce certificada a fs. 157, correspondiendo a la parte actora la de fs. 93 a 145 y a la parte demandada la de fs. 146 y Documentación en 120 fs.. IV) Las partes alegaron de bien probado por su orden a fs. 160 a 173 y de fs. 176 a 178, respectivamente. V) Oído el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo (Dictamen No. 573/2020, fs. 181) aconsejó rechazar la demanda y en su mérito confirmar el acto resistido. VI) Puestos los autos para sentencia, previo pasaje a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 183). CONSIDERANDO : I) La pretensión anulatoria se dirige contra la Resolución, sin numerar, dictada por el Prefecto del Puerto de Salto, de fecha 13 de setiembre de 2017, por la cual se dispuso: “(…) 3.- Dar de baja al Marinero de Primera (PM) José Farías Matrícula 420205 por MAL CONCEPTO (mala conducta) de acuerdo a lo dispuesto en el Artículo 1 del Decreto No. 511/83, Literal D), Numeral 1” (fs. 193 a 197 Carpeta Documentación en 233 fs.). II) Desde el punto de vista formal, se ha cumplido con los extremos exigidos por la normativa vigente para habilitar el examen del presente accionamiento (Constitución de la República, arts. 317 y 319 y Ley No. 15.869, arts. 4º y 9º). La notificación del acto se efectuó el 14 de setiembre de 2017 (fs. 199 Carpeta Documentación en 233 fs.). El actor interpuso los recursos de revocación y jerárquico en subsidio el 25 de setiembre de 2017 (fs. 203 a 209 vto. Carpeta Documentación en 233 fs.). Se produjo denegatoria expresa del recurso jerárquico por Resolución No. 72.803 de 19 de julio de 2018, dictada por el Sr. Ministro de Defensa Nacional, en ejercicio de atribuciones delegadas (fs. 37 a 38) notificada personalmente el 27 de agosto de 2018, según los dichos no controvertidos de la demanda. La demanda anulatoria fue presentada en tiempo útil, el 24 de octubre de 2018 (fs. 39 y ss.). III) El Tribunal, por unanimidad de sus integrantes, en concordancia con la solución aconsejada por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, se pronunciará por el rechazo de la pretensión anulatoria y, en consecuencia, confirmará el acto impugnado, por los fundamentos que se explicitan a continuación. De modo preliminar, con respecto a la jurisdicción del Tribunal, importa señalar que al tiempo en que fue promovida la demanda -24 de octubre de 2018-, el artículo 27, numeral 5 del Decreto Ley No. 15.524, se encontraba vigente. Dicha norma excluía de la jurisdicción del Tribunal a los actos que: “(…) Emanen de los mandos de las Fuerzas Armadas, por medio de las cuales, se aplique cualquier tipo de sanción o pena a sus efectivos, en virtud de la comisión de falta de disciplina o, en su caso, delitos militares, así como la baja como consecuencia de los mismos”. La referida norma fue objeto de múltiples declaraciones de inconstitucionalidad por parte de la Suprema Corte de Justicia. Inclusive, este Alto Cuerpo promovió de oficio la declaración de inconstitucionalidad. Sin embargo, actualmente la norma citada ha sido derogada por el artículo 173 de la Ley No. 19.775 de 26 de julio de 2019. Así pues, el acto impugnado -baja de la Marina- actualmente no se encuentra excluido de la jurisdicción del Tribunal, por lo cual resulta plenamente procesable. Asimismo, lo actuado hasta tanto, fue legalmente habilitante de la jurisdicción del Cuerpo, resulta válido y eficaz, conforme a los principios generales expresados en materia de jurisdicción y competencia. Ahora bien, delimitada la jurisdicción del Tribunal, importa ingresar al estudio de fondo de la pretensión anulatoria deducida. En primer término, el actor se agravió sobre el tracto procedimental que determinó la baja, específicamente, cuestionó la recomposición de las actuaciones administrativas. El agravio, según pasa a explicarse, resulta infundado. En tal sentido, a fs. 229 de la Carpeta Documentación en 233 fs., consta la actuación del Consejo de Disciplina de la Prefectura del Puerto de Salto, de fecha 20 de marzo de 2017, donde se sugirió la baja del actor, lo cual se concretó mediante Resolución del Sr. Prefecto del puerto de Salto de 24 de abril de 2017 (fs. 232 de la Carpeta Documentación en 233 fs.). No obstante, la antedicha Resolución fue revocada por el Prefecto del puerto de Salto, mediante Resolución de fecha 2 de junio de 2017 (fs. 233 de la Carpeta Documentación en 233 fs.) en tanto no se había conferido vista previa a su dictado. A partir de lo anterior, se recompuso el procedimiento administrativo. Fue así que se expidió nuevamente el Consejo de Disciplina y, mediante informe de fecha 15 de junio de 2017, reiteró la sugerencia de baja del promotor de la presente acción (fs. 23 de la Carpeta Documentación en 233 fs.). De lo informado por el Consejo de Disciplina se confirió vista al actor (fs. 25 de la Carpeta Documentación en 233 fs.) que fue evacuada mediante comparecencia obrante de fs. 4 a 11 de la Carpeta Documentación en 233 fs.). De todo ello se desprende, que no merece objeciones el tracto procedimental seguido por la Administración. La circunstancia de que se haya recompuesto el procedimiento administrativo ante la falta de vista previa no es ilegítima. Muy por el contrario, la Administración se encontraba inserta en la situación jurídica de revocar los actos administrativos ilegítimos dictados en violación del Principio de Defensa. Como enseña el Maestro Sayagués Laso, el acto inválido puede ser revocado de oficio o a petición de parte en cualquier momento. La Administración no solo tiene la facultad de revocar los actos administrativos irregulares, sino que tiene el deber de hacerlo (Sayagués Laso, Enrique; Tratado de Derecho Administrativo, T.1, FCU, Montevideo, 1998, pág. 433). Atento a ello, no hay reproche al actuar de la Administración, quien con su actuar lo que hizo fue darle las mayores garantías al actor, ajustando su procedimiento a Derecho, respetando las garantías del debido proceso. En lo que refiere a las actuaciones posteriores a la recomposición del trámite, la demanda refirió que el nuevo Consejo de Disciplina estuvo integrado por los mismos miembros del anterior Consejo, lo cual comprometió su imparcialidad. Este Colegiado entiende que tampoco le asiste razón a la parte actora. Al respecto, debe estarse a las disposiciones del Decreto del Poder Ejecutivo No. 511/983, así como a lo informado por el Ministerio de Defensa Nacional en cuanto a las particularidades de conformación. Por otra parte, no puede dejar de observarse que, pese a que fue realizado un nuevo Consejo de Disciplina, las resultancias y modo de realización del anterior Consejo no fueron ilegítimas ni requerían ser recompuestas. En efecto, la recomposición de las actuaciones administrativas estuvo dada porque no se confirió vista de las actuaciones del Consejo de Disciplina, extremo que posteriormente fue cumplido, en dos oportunidades, a efectos de realizar las garantías inherentes al debido procedimiento administrativo. No se verifica tampoco violación al Principio de non bis in ídem , como pretende el actor. El Sr. Farías refirió que por los hechos por los cuales se dispuso la baja mediante el acto objeto de impugnación, ya había sido sancionado previamente con sanciones de arresto. Dicho Principio -artículo 173 del Decreto 500/991- impide que una persona sea llamada a responsabilidad disciplinaria más de una vez, por un mismo y único hecho, sin perjuicio de las responsabilidades penal, civil, o políticas coexistentes. Ello no quiere decir -tal como ha sostenido esta Corporación en múltiples oportunidades- que no se pueda aplicar por un mismo hecho más de una sanción, sino que refiere a una cuestión procedimental, que se traduce en el supuesto de que nadie puede ser juzgado dos veces por los mismos hechos ante la misma jurisdicción. En el casus, por un lado, se encuentran las sanciones de arresto de 20 y 10 días por franquear el acceso al área restringida del embalse Salto Grande y dar informes falsos a los superiores. Sin embargo, la baja del servicio se encuentra embarcada dentro de la noción más amplia, y diversa, de “mal concepto” o “mala conducta” de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 1, literal D), numeral 1° del Decreto No. 511/983. Sobre el punto, se comparte el razonamiento esgrimido por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo en la Ficha No. 658/2018, al cual se remitió el Dictamen expedido en autos (fs. 181). En la referida Ficha, en donde se procesa la baja de uno de los militares implicados en los hechos en que participó el promotor, se señaló, en términos pacíficamente replicables en obrados, que: “No es de recibo el agravio referido a la violación del Principio non bis in ídem porque con el arresto se sancionó la falta cometida (permitir el acceso a personas extrañas a la zona de seguridad), mientras que con el acto de baja, se sancionó la mala conducta que se vio reflejada, además en la importante cantidad de sanciones de que fue objeto el actor algunas de similares características a la que a la postre determinó su baja”. Llegado a este punto de análisis, solo resta desestimar el agravio referido a que el acto impugnado haya sido dictado con desviación de poder. La demanda contiene extensas citas jurisprudenciales y doctrinarias en relación con la noción de desviación de poder, así como la pretendida violación del Principio de Buena Administración. Enseña Cajarville que la desviación de poder se presenta: “(…) siempre que el fin querido por la “voluntad” de la Administración, apreciada subjetivamente, no coincida con el “fin debido” impuesto por las reglas de derecho” (Cajarville Peluffo, Juan Pablo: “Sobre actos administrativos” en “Sobre Derecho Administrativo”, T. II, FCU, Montevideo, 2008, pág.78). En la emergencia, en lo que refiere a los análisis en concreto y de modo autónomo de tales agravios, se desprende que los referidos vicios serían, a criterio del pretensor, consecuenciales de las restantes causales de ilegitimidad que vienen de analizarse. Por lo tanto, la anotada solución desestimatoria de las demás causales de ilegitimidad conlleva a la falta de fundamento de la alegada desviación de poder y violación del Principio de Buena Administración. Asimismo, el actor no logró demostrar los elementos indiciarios para acreditar fehacientemente el apartamiento del fin debido de la Administración en el dictado del acto, lo que caracteriza a la desviación de poder. La conducta desplegada por éste a lo largo de su carrera en el servicio militar, selló su suerte. Por consiguiente, se impone concluir, más allá de las genéricas alegaciones de la demanda, en la absoluta orfandad probatoria sobre las causales de ilegitimidad denunciadas. IV) Por las razones expuestas, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, de acuerdo con lo dispuesto por los artículos 309 y 310 de la Constitución de la República; demás normas citadas y complementarias, por unanimidad de sus integrantes, FALLA: Desestímase la acción anulatoria y, por ende, queda firme el acto impugnado: sin imposición de condenas procesales. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del Abogado de la parte actora en la cantidad de $ 39.000 (pesos uruguayos treinta y nueve mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dra. Salvo, Dr. Vázquez Cruz, Dr. Corujo, Dra. Klett, Dr. Simón (r.). Dr. Marquisio (Sec. Letrado)