Sentencia Definitiva N° 528/2021

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 28 de octubre de 2021. No. 528 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados “SILVA CABRERA, MARÍA GLORIA Y OTRA con PODER EJECUTIVO. Acción de nulidad” (Ficha No. 603/2018). RESULTANDO : I) El 3 de octubre de 2018 comparecieron las Sras. María Gloria Silva Cabrera y María Cristina Crosa Sánchez e incoaron demanda de nulidad contra el Decreto N° 45/018, dictado por el Consejo de Ministros el día 26 de febrero de 2018. Las comparecientes relataron que fueron actoras en los autos caratulados “DOS SANTOS RODRIGUEZ, Rubén y otros c/Suprema Corte de Justicia-Cobro de Pesos” IUE 2-31993/2014. Manifestaron que en el proceso recayó sentencia condenatoria N° 9/2015 de fecha 16 de marzo de 2015 que fuera oportunamente confirmada por sentencia ejecutoriada de Segunda Instancia N° 37/2016 de fecha 30 de marzo de 2016. Adujeron que son titulares de un derecho y de un interés directo, personal y legítimo conforme a lo establecido por el art. 309 de la Constitución. Se agraviaron en lo dispuesto por el art. 4 del Decreto atacado pues resulta violatorio de la regla del derecho por desconocer y modificar lo regulado en el Código General del Proceso en cuanto norma de Orden Público (Ley No. 15.982 modificado por Ley No. 19.090) y en lo referido a los integrantes de una parte en un proceso judicial que comparecen conformando un litisconsorcio activo facultativo y no necesario, considerando a la totalidad de actores como una única entidad titular de la sumatoria de créditos, ficción absolutamente reñida con expresas normas consagradas. Los litisconsortes facultativos, salvo disposición legal en contrario, serán considerados como litigantes independientes. Los actos de cada uno de ellos no favorecen ni perjudican la situación procesal del restante, sin que por ello se afecte la unidad del proceso. Sostuvieron que el art. 4 del Decreto impugnado es manifiestamente ilegítimo al pretender modificar una norma legal de rango superior, que a su vez es de orden público no pudiendo ser alterada siquiera por voluntad de las partes o del magistrado. Invocaron como agravio la desviación de poder en la medida que se advierte la disociación entre el fin debido o normado y el perseguido con el dictado del acto. El ejercicio legítimo del poder exige una conexión entre la finalidad para la que se debe actuar y los motivos que lo provocan y, a la vez, lo justifican. Citaron doctrina y solicitaron que se ampare la pretensión deducida, y en su mérito, se anule el art. 4 del Decreto del Poder Ejecutivo N° 45/2018 (fs. 6 a 8). II) Conferido el correspondiente traslado, compareció, en representación del Ministerio del Interior, la Dra. María RODRIGUEZ, quien contestó la demanda de manera contradictoria y peticionó la confirmación de la impugnada. Las actoras pretenden la declaración de nulidad de la norma impugnada en función de haber participado de un litisconsorcio activo facultativo en la reclamación de supuestas diferencias salariales. No les asiste razón al sostener que el acto es contrario al art. 45 del CGP, por lo que su pretensión habrá de rechazarse y además carecen del requisito del interés directo, personal. Indicó que en el VISTO del Decreto N° 45/018, de 26 de febrero de 2018, emerge claramente que se modificó el art. 15 de la Ley No. 19.535. La sentencia que comprende a las actoras es de fecha 16 de marzo de 2015, posteriormente confirmada el 30 de marzo de 2016. Posteriormente, el 27 de abril de 2018, se sancionó el Decreto N° 117/018, que en su CONSIDERANDO III, estableció que el Decreto N° 45/018, no comprende montos previsionados a sentencias anteriores a la vigencia de la Ley No. 19.535. En consecuencia, no se regula la situación de las actoras, ni la sentencia de que forman parte. Indicó que es el Decreto N° 117/018 el que estableció el procedimiento por el que deberá gestionarse el pago a los actores que promovieron la acción correspondiente y con independencia de las cifras que individualmente corresponde a cada uno de ellos. Entendió que la impugnada no causa a las actoras perjuicio puesto que el art. 1 se limita a otorgar al Poder Ejecutivo la Facultad de determinar que el monto debido sea resuelto en la siguiente instancia presupuestal. Así, para que se produzca el perjuicio alegado, es necesario que exista una resolución por parte del Poder Ejecutivo que haga uso de la opción conferida por el decreto. Para el caso de las actoras, se dispuso la previsión del monto, en la resolución de fecha 7 de mayo de 2018. Es ese y no otro, el acto administrativo que tuvo las consecuencias de las que se agraviaron en autos, pero dicha resolución quedó firme en la medida que no fue impugnada pese a la notificación personal que se efectuó al letrado patrocinante en el trámite judicial. Las actoras formaron parte de un litisconsorcio activo facultativo beneficiándose de ese modo de la figura elegida del art. 45 del CGP. Es claro, que los litigantes serán considerados como independientes, salvo disposición legal en contrario. Precisamente la disposición legal en contrario es el art. 15 de la Ley No. 19.535 reglamentado por el Decreto impugnado. Las accionantes no invocaron agravio alguno que indique que la norma atacada sea contraria a la que reglamenta. Tampoco acreditaron ni manifestaron si se ocurrió por la vía pertinente, esto es la inconstitucionalidad del art. 15 de la Ley No. 19.535. Las promotoras al verse alcanzadas en el trámite judicial por dicho artículo intentaron dividir artificialmente sus pretensiones. Por lo tanto, la única consecuencia de la norma impugnada es la de impedir esa situación. En cuanto a la alegada desviación de poder, manifestó que debe atenderse a que el Decreto impugnado es reglamentario del art. 52 de la Ley No. 17.930, en la redacción dada por el art. 15 de la Ley No. 19.535, por lo que corresponde analizar la norma que reglamenta. En ese sentido, destacó que el art. 15 es una norma específica y sancionada con una finalidad también específica. La regulación responde a la necesidad de generar soluciones para financiar las sentencias judiciales. El procedimiento implementado por la norma implica simplemente conducir por la vía idónea, los desembolsos que significan al Estado las sentencias judiciales que obligan al pago de remuneraciones para funcionarios públicos. Sostuvo que no se trata de privar a los sujetos de la satisfacción de su derecho, sino de reglamentar la forma y el plazo máximo para satisfacerlo, en virtud de razones de interés general. Diferir el pago de las referidas condenas para el siguiente ejercicio, no es más que el establecimiento de un orden y el cumplimiento de obligaciones que habrá de enfrentar el Estado, que responde al principio de “equilibrio y razonabilidad”, a efectos de armonizar el interés individual al cobro de sus créditos por parte de los que hubieren obtenido las sentencias condenatorias, con el interés general a la pronta y eficiente administración de los recursos financieros del Estado. El decreto impugnado, no inhibe la ejecución de la sentencia, ni su contenido, sino que determina la forma del cumplimiento, así como un plazo máximo determinado para hacerlo. Asimismo, reconoce la obligación, y el pago solo puede hacerse si se prevén rubros para ello, lo que resulta lógico. Dicho pago se verá beneficiado de la actualización monetaria prevista por el Decreto Ley No. 14.500, con los correspondientes intereses, por lo que la eventual demora en el cumplimiento se verá compensada. En definitiva, solicitó que se desestime la demanda instaurada, confirmándose el acto administrativo impugnado (fs. 28 a 35). III) Se abrió el juicio a prueba por auto N° 9308/2018 de 22 de noviembre de 2018 (fs. 37). IV) Alegaron las partes por su orden, haciéndolo la actora en el escrito que luce de fs. 91 y la demandada en el que corre de fs. 94 y 95. V) El Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció en Dictamen Nº 589/2020 del 15 de diciembre de 2020, a través del cual aconsejó acoger la demanda y anular el acto procesado (fs. 98 a 103). VI) Se citó a las partes para sentencia, por decreto Nº 59/2021 de fecha 1° de febrero de 2021 (fs. 105), la que se acordó en legal y oportuna forma, previo estudio de los Sres. Ministros. CONSIDERANDO : I) Conforme con los términos de la demanda se acciona de nulidad contra el Decreto N° 45/2018, dictado en Consejo de Ministros el día 26 de febrero de 2018 y que fuera publicado el día 6 de marzo de 2018. II) Desde el punto de vista formal, se han cumplido con los extremos exigidos por la normativa vigente para habilitar el examen del presente accionamiento (Constitución de la República, arts. 317 y 319 y Ley No. 15.869, arts. 4 y 9). La volición resistida fue publicada en el Diario Oficial el día 6 de marzo de 2018 (fs. 12 de los A.A.). El accionante interpuso recursos de revocación en tiempo útil, el 15 de marzo de 2018 (fs. 2 a 4). Acaeció la denegatoria ficta el día 18 de agosto de 2018. La demanda anulatoria fue promovida útilmente el 3 de octubre de 2018, según nota de cargo de fs. 9. III) El Tribunal, apartándose de lo aconsejado por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, rechazará la demanda y confirmará el acto impugnado por los fundamentos que se expondrán. IV) El acto atacado es el Decreto N° 45/018 reglamentario del art. 52 de la Ley No. 17.930 de 19 de diciembre de 2005, en la redacción dada por el art. 15 de la Ley No. 19.535 de 25 de setiembre de 2017. La norma impugnada regula que el Poder Ejecutivo podrá comprometer gastos de funcionamiento o de inversiones sin que exista crédito disponible, cuando se trate del cumplimiento de sentencias judiciales, laudos arbitrales, o situaciones derivadas de lo establecido en los arts. 24 y 25 de la Constitución de la República. Ahora bien, el art. 15 mencionado reza: “Sustitúyese el inciso segundo del artículo 52 de la Ley N° 17.930, de 19 de diciembre de 2005, por el siguiente: "El Poder Ejecutivo podrá comprometer gastos de funcionamiento o de inversiones sin que exista crédito disponible, cuando se trate del cumplimiento de sentencias judiciales, laudos arbitrales, o situaciones derivadas de lo establecido en los artículos 24 y 25 de la Constitución de la República. No obstante, cuando los montos a que refiera la condena sean sentencias laborales, civiles o de cualquier otra naturaleza, transacción homologada o laudo arbitral, excedan de 75.000.000 unidades indexadas (setenta y cinco millones de unidades indexadas), el Poder Ejecutivo podrá hacer uso de la facultad establecida precedentemente o proponer las previsiones correspondientes en la próxima instancia presupuestal, a fin de atender el pago de las erogaciones resultantes. Una vez aprobado el presupuesto o la rendición de cuentas en su caso, con las previsiones referidas, la cancelación del crédito se realizará dentro del ejercicio siguiente. Esta disposición tendrá vigencia a partir de la promulgación de la presente ley". Por su parte, el art. 4 del Decreto atacado dispone: “A los efectos de la facultad establecida en el inciso 2° del artículo 52 de la Ley N° 17.930 de 19 de diciembre de 2005, en la redacción dada por el artículo 15 de la Ley N° 19.535 de 25 de setiembre de 2017, el Poder Ejecutivo considerará la suma total que corresponde pagar por ejecución de la sentencia, laudo o transacción homologada judicialmente, en función de lo expresado en su parte dispositiva y considerando la totalidad de los actores que promovieron la acción correspondiente, con independencia de las cifras individuales incluidas en el respectivo fallo”. Surge de autos, que la primera sentencia condenatoria fue el 13 de marzo de 2015. El 30 de marzo de 2016, se dictó la sentencia confirmatoria. El Decreto N° 45/018 se publicó el 6 de marzo de 2018, mientras que el Decreto N° 117/018 el 7 de mayo de 2018. El Decreto N° 117/018 establece: “VISTO: lo dispuesto por el artículo 52 de la Ley N° 17.930 de 19 de diciembre de 2005, en la redacción dada por el artículo 15 de la Ley N° 19.535 de 25 de setiembre de 2017 y su Decreto reglamentario N° 45/018 de 26 de febrero de 2018.” (…) En el CONSIDERANDO III: expresa: “ que el Decreto N° 45/018 de 26 de febrero de 2018, no comprende montos previsionados correspondientes a sentencias anteriores a la vigencia de la Ley N° 19.535 de 25 de setiembre de 2017 ” (…) Artículo 1° “ Las previsiones de los créditos necesarios para atender el pago de montos derivados de sentencias judiciales, laudos arbitrales o transacciones homologadas judicialmente por parte de los Incisos del Presupuesto Nacional, que se hubieran efectuado con anterioridad a la vigencia de la Ley N° 19.535 de 25 de setiembre de 2017 y que excedan de 75:000.000 (setenta y cinco millones) de Unidades Indexadas, podrán ser ratificadas mediante resolución del Poder Ejecutivo dictada en acuerdo con el Ministerio de Economía y Finanzas”. Asiste razón al Poder Ejecutivo en cuanto a que la norma que comprendía la situación de las actoras es dicho decreto que no fuere impugnado por las accionantes. Asimismo, se dispuso la previsión del monto adeudado a las promotoras por resolución de fecha 7 de mayo de 2018 (fs. 69 de los A.A. Carpeta rosada), que tampoco fue impugnada. Mediante Sentencia N° 2827/2018 de 21 de setiembre de 2018 (fs.154 de los A.A. Carpeta rosada) la Sra. Jueza Letrada de Primera Instancia en lo Civil de 19° Turno expresa (…) “ Por otra parte, debe puntualizarse que no corresponde a esta decisora expedirse en relación a la legalidad o no del Decreto No.117/018 del Poder Ejecutivo ni tampoco en relación a si es legítima o no la resolución de fecha 7 de mayo de 2018 dictada al amparo de lo establecido en dicho Decreto, ni “desaplicar” lo establecido en dichas normas.” En cuanto al punto este Tribunal se expidió en reciente Sentencia No. 741/2020 de fecha 22 de diciembre de 2020 en los siguientes términos: “El Ministerio de Economía y Finanzas, en el numeral 25 de su libelo (ver fs. 35 vto.) refiere a que es el Decreto No. 117/018 y no el impugnado el que contempla la situación de los actores ya que otorga al Poder Ejecutivo la facultad de ratificar las previsiones de los créditos necesarios para el pago por parte de los Incisos del Presupuesto Nacional, de montos derivados de sentencias judiciales, laudos, etc. que se hubieren efectuado con anterioridad a la vigencia de la Ley No. 19.535 y que además exceden las 75.000.000 UI. Sin embargo, nada obstaba a que impugnaran, como lo hicieron, el Decreto No. 45/018, en tanto éste no establece ningún ámbito temporal”. Respecto de la aducida ilegalidad del art. 4 de la norma impugnada, como violatoria de lo previsto en el art. 45 del CGP (litisconsorcio facultativo), se pronunció este Tribunal en la Sentencia referida supra y en términos que resultan reeditables: “…la Corporación considera que tampoco le asiste razón a la parte accionante. La Ley hace referencia a una única condena, que puede estar compuesta de varios montos, con lo cual el Decreto tampoco innova en este aspecto. Tratándose, pues de una única condena, las subdivisiones, de acuerdo con lo que le corresponde a cada actor o grupo de actores, no modifica el monto dispuesto en la misma como suma global. “Artículo 45- Litisconsorcio facultativo. Dos o más personas pueden litigar en un mismo proceso en forma conjunta, sea activa o pasivamente, cuando sus pretensiones sean conexas por su causa u objeto o cuando la sentencia a dictarse con respecto a una pudiera afectar a la otra. Los litisconsortes facultativos, salvo disposición legal en contrario, serán considerados como litigantes independientes. Los actos de cada uno de ellos no favorecen ni perjudican la situación procesal de los restantes sin que por ello se afecte la unidad del proceso”. Como correctamente apunta la demandada en su libelo de contestación, cuando la norma (artículo 45 CGP) especifica que serán considerados como litigantes independientes, se refiere al proceso y a la pretensión. Como expresa VESCOVI: “(…) Respecto de otras situaciones, un régimen tan independiente podría provocar un desarrollo caótico del proceso, y por ello la parte final del inc. 3º precisa que la aplicación de la regla apuntada en nada afecta la unidad esencial del proceso. Como es natural al haberse aceptado la actuación litisconsorcial, que no estaba impuesta por la ley ni por la naturaleza de la relación sustancial, con respecto a los actos procesales de orden, aquellos que refieren a la tramitación normal del proceso, la actuación de los litisconsortes se produce de modo unitario, como por ejemplo en punto al momento en que han de ofrecer probanzas o controlar las aportadas en el proceso, oportunidades de alegar hechos, etc. El elemento distintivo radica en no admitir diversificación del trámite del proceso respecto de cada litisconsorte, salvo en aquellos supuestos en que actos procesales concretos tengan para cada uno de ellos repercusión diversa sobre la relación sustancial hecha valer. Por ende, cada vez que el proceso sea contemplado como una unidad formal, la actuación litisconsorcial no puede alterar esa unidad”. (Cf. Código General del Proceso, tomo 2, p. 110). (fs. 32 vto. infolios). En el razonamiento de VESCOVI, como propugna la accionada, los actores pretenden dividir artificialmente sus pretensiones, exclusivamente para salvar el impedimento legal, que el Decreto impugnado, posteriormente reglamentó”. Así las cosas, los agravios invocados están vinculados con la norma legal que se reglamenta y no puntualmente con el Decreto atacado, que se limita a su reglamentación, por lo que, en todo caso, correspondería que planteara la acción de inconstitucionalidad ante la Suprema Corte de Justicia. En otro orden, no surge probada la desviación y abuso de poder por parte del Poder Ejecutivo. Ese abuso, exceso o desviación de poder debe entenderse como “Límite de la discrecionalidad”. “El sentido natural y obvio y aún el técnico de los términos de “abuso” de derecho suele asimilarse al control sobre los motivos ilícitos o sobre el fin debido de la actividad... por razones entendemos el móvil o finalidad perseguido por quien actúa que se apartan de la finalidad legal del servicio” (CAJARVILLE. Sobre derecho administrativo T II 2007 páginas 71, 73 y 74) añadiendo que “el ámbito del abuso y exceso de poder viene a ser así el de las relaciones del contenido dispositivo con sus presupuestos de hecho o motivos y con sus fines " (ob. Cit. Página 76). V) Ahora bien, corresponde precisar la postura del Sr. Ministro Dr. Simón para quien la solución también es confirmatoria, pero con base en otra argumentación. En esa línea, el Sr. Ministro sostuvo en su voto: “Entiendo que debe declararse la inadmisibilidad de la demanda anulatoria de autos, en virtud de lo dispuesto por los incisos 2º y 3º del artículo 312 de la Constitución de la República; sin especial condena procesal. Las actoras en la presente causa, funcionarias judiciales, forman parte del cúmulo de quienes promovieron con éxito juicio de cobro de pesos en virtud del adeudo salarial generado por el “enganche” de sus haberes al correspondiente al Director General de los Servicios Administrativos que, a su vez, resulta vinculado a las dotaciones de los Ministros de la Suprema Corte de Justicia. No se comparte que corresponda ingresar, en la especie, a la consideración del mérito; por el contrario, en mi opinión, resulta de aplicación la consecuencia de la opción contenida en los incisos 2º y 3º. del art. 312 de la Constitución Nacional, que torna inadmisible la actual pretensión anulatoria. En efecto, surge de autos que las promotoras María Gloria Silva Cabrera y María Cristina Crosa Sánchez resultan, ya al momento de accionar de nulidad, titulares de un crédito reconocido por sentencia judicial firme en autos IUE 2-31993/2014 seguidos ante el Juzgado de Primera Instancia en lo Civil de 19ª Turno, como la propia parte resalta en su demanda, en diversos numerales. Asimismo, se desprende de la causa que la referida condena se encuentra en instancia de liquidación. Eso fue aludido ya al deducir recurso de revocación. Por consiguiente, mantengo la interpretación que he sostenido aún antes de integrar el Tribunal de lo Contencioso Administrativo: la actual demanda no resulta admisible al haber mediado, claramente, una primera opción de las interesadas por la vía reparatoria civil ordinaria. Cualesquiera cuestiones atinentes al cobro de su crédito obtenido por sentencia, han de ser consideradas ante la Sede de la ejecución de esa vía entablada ante el Poder Judicial, porque es la competente al efecto, de acuerdo con lo establecido por los artículos 372.1 y 400 del Código General del Proceso; en base al principio constitucional de separación de funciones y Poderes del Estado. Finalmente, aclaro que no fui firmante de la sentencia del Tribunal de lo Contencioso Administrativo que se cita en el cuerpo de la presente”. En definitiva, por las razones expuestas, el Tribunal, FALLA : Desestímase la pretensión anulatoria y, en su mérito, confírmase el acto administrativo impugnado. Sin sanción procesal específica. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $39.000 (pesos uruguayos treinta y nueve mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dra. Salvo, Dr. Vázquez Cruz, Dr. Corujo, Dra. Klett (r.), Dr. Simón. Dr. Marquisio. (Sec. Letrado).