Sentencia Definitiva N° 527/2021

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 28 de octubre de 2021. No. 527 VISTOS : Para sentencia definitiva , estos autos caratulados: “CABRERA PUENTE , ALICIA NELLY con UNIVERSIDAD DE LA REPÚBLICA. Acción de nulidad” (Ficha Nº 291/2018). RESULTANDO : I) Surge de fs. 2 que el 15 de mayo de 2018 la actora dedujo demanda de nulidad contra la Resolución N° 37 del Consejo de Enfermería de la Universidad de la República, dictada el 28 de junio de 2017, que resolvió no reelegirla como Profes or Titular de la Cátedra de Administración, Esc. G, Grado 5, 40 horas semanales, carg o Nº 2749 (fs. 47 A.A.). Expresó que habían existido irregularidades en el dictado de la resolución resistida, citó el artículo 16 del Estatuto del Personal Docente, y adujo que, si bien el plazo para tratar la reelección del cargo había vencido el 10 de mayo de 2017, el tema se había tratado en la sesión del Consejo de la Facultad de Enfermería del 28 de junio de ese año. Sostuvo que el proceso de reelección se encont raba reglado concretamente por normas imperativas en cuanto a la argumentación y fundamentación de las decisiones de la Administración, por lo que cualquier apartamiento de lo exigido legalmente en ese aspecto acarreaba la nulidad del acto. Señaló que p ara la adopción de la resolución recurrida no se había seguido el procedimiento establecido en el artículo 30 del Estatuto del Personal Docente, que exigía una votación nominal y fundada. En ese enfoque, cuestionó la votación negativa a su reelección realizada por los Consejeros, ya que había sido una votación sumaria y no se había argumentado respecto de las condiciones exigidas por el artículo 6º del Estatuto (capacidad probada e idoneidad moral) en relación con los méritos de la docente, las funciones del cargo y su desempeño. Indicó que, si una norma exigía determinada forma de proceder, el apartamiento de esa forma implicaba irregularidad en el procedimiento transitado, ya que en base al principio de legalidad objetiva, se requería el pleno sometimiento al derecho. Criticó la evaluación efectuada en el informe para la reelección del cargo de Profesor Director de la Cátedra de Administración, y afirmó que el referido informe había sido elaborado por un Tribunal integrado por cuatro docentes, descon ociéndose como habían sido designados, sus credenciales, y demás extremos que hacían a las garantías del proceso. En otro orden de ideas, consideró que se habían vulnerado los principios de igualdad e imparcialidad. Al respecto, indicó que, a través de l ejercicio del derecho al acceso a la información pública, había accedido a determinados expedientes referentes a trámites similares, de cuyo examen se desprendía que, sin motivo alguno, se había otorgado tratamiento diferente a situaciones análogas (Docentes Grado 5 con cargos de Directores de Cátedra). En definitiva, solicitó la anulación del acto impugnado. II) El 16 de julio de 2018 la representante del demandado contestó la demanda incoada (fs. 18 y ss.). Señaló que la reelección de cargos Doc entes Grado 5 de la Facultad de Enfermería se regía por el Estatuto del Personal Docente, y consideró que la resolución impugnada se había dictado en tiempo y forma por ser de aplicación las disposiciones que referían al cese por omisión de pronunciamiento y nueva designación, que preceptuaban que el acto adoptado en esas circunstancias producía los mismos efectos que una resolución adoptada en plazo (artículo 17 del Estatuto referido). Sostuvo que, del estudio de los antecedentes administrativos, surgía que la demora en adoptar la resolución no había revestido gravedad, y que había obedecido a trámites propios del expediente y problemas para sesionar, tales como falta de quórum, solicitud de ampliación de informes y plan de trabajo a la actora, y paros de la Agremiación de Funcionarios Universitarios. Adujo que no se podía ignorar el tiempo que requería procesar las decisiones del cogobierno, ya que los órdenes necesitan informarse, formar opinión, negociar posiciones y mandatar a sus delegados, de lo qu e se derivaba que el retardo de un mes y dieciocho días estaba justificado, máxime cuando el servicio no había gozado del plazo íntegro de seis meses a que refería el inciso primero del artículo 16. Expuso que, frente a situaciones similares, las autori dades centrales se limitaban a tomar conocimiento de lo actuado por lo s Consejos de Facultad, por lo que se trataría de un vicio formal carente de influencia. Controvirtió la imputación de falta de motivación del acto, afirmando que los Consejeros h abían argumentado sus votos, fundándose algunos de ellos en la posición de la agrupación que representaban, y que la motivación surgía de los antecedentes administrativos. Indicó que el Estatuto del Personal Docente asignaba al Consejo de la Facultad atribuciones discrecionales para la reelección docente, y que en su artículo 30 no requería la consulta a especialistas en la disciplina para juzgar la actuación docente al momento de la reelección, como lo exigía en cambio el artículo 22 para la designación directa. Rechazó la vulneración de los principios de igualdad e imparcialidad, y señaló que la actuación de la actora era distinta a la de los restantes docentes titulares y que el Consejo había utilizado las herramientas que estaban a su alcance para pond erar debidamente la situación y resolver respeto de la reelección, agregando que ante la insuficiencia de los informes presentados por la aquí actora, se le había solicitado nueva información, lo que había demorado un poco más el dictado de la resolución. Concluyó que la resolución impugnada era legítima, ya que la reelección de un docente era competencia de cada Consejo de Facultad y no era preceptiva, sino una facultad de dichos Consejos que les otorgaba cierta discrecionalidad, recordando que la no ree lección de la actora en el cargo de Profesor Titular que ocupaba había obedecido a su actuación insuficiente e insatisfactoria en el desempeño de dicho cargo. En definitiva, solicitó el rechazo de la demanda incoada. III) Abierto el juicio de prueba, se produjo la que obra certificada a fs. 129. IV) Alegaron las partes por su orden: la actora a fs. 132 y ss. y la demandada a fs. 139 y ss. V) Se confirió vista al Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, que produjo el Dictame n Nº 330/2020 que obra a fs. 168 - 168 vta. , por el que aconsejó confirmar el acto administrativo en cuestión. VI) Se citó para sentencia, la que se acordó en legal y oportuna forma, previo pasaje a estudio de los Sres. Ministros. CONSIDERANDO : I) Se han acreditado los extremos legales habituales requeridos por la normativa vigente (artículos 4 y 9 de la Ley Nº 15.869) para el correcto accionamiento de nulidad. En efecto, se procesa la nulidad de la Resolución Nº 37 del Consejo de Enfermería de la Universidad de la República, dictada el 28 de junio de 2017, que resolvió no reelegir a la Lic. Alicia Nelly Cabrera Puente como Profesor Titular de la Cátedra de Administración, Esc. G, Grado 5 , 40 horas semanales, cargo No. 2749 (fs. 47 A.A.). Contra dicho acto, notificado a la actora el 4 de julio de 2017 según afirmaciones no controvertidas, interpuso recursos de revocación y jerárquico el 12 de los mismos mes y año (fs. 54 de los A.A.). Por Resolución Nº 29 del Consejo Directivo Ce ntral de la Universidad de la República de fecha 20 de febrero de 2018, se desestimó el recurso jerárquico (fs. 749 y 750 A.A.), lo que se notificó el 9 de marzo del mismo año (fs. 751 A.A.). Finalmente, la demanda de nulidad se introdujo en tiempo útil (el 15 de mayo de 2018 - nota de cargo a fs. 12). II) El Tribunal, por unanimidad y coincidiendo con lo dictaminado por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, desestimará la demanda y confirmará el acto impugnado. III) Emerge de los antecedentes administrativos agregados al proceso que con fecha 1° de diciembre de 2016 la Sección Personal de la Facultad de Enfermería le comunicó a la actora el vencimiento de su cargo efectivo, N° 2749 grado 5 con fecha 10 de mayo de 2017, y que debía presentar el Informe de Actuación 15 días antes de su vencimiento (fs. 3 A.A.), notificándose en la misma fecha (fs. 4 A.A.) Luce agregado entre fs. 5 y 39 de los antecedentes administrativos el “Informe de Actuación y Plan de Trabajo 2017 - 2022” de la Prof. Mag. Alicia Cabrera. Por Resolución Nº 42 del Consejo de la Facultad de Enfermería de fecha 7 de junio de 2017, glosado a fs. 42 A.A., se dispuso: “1. Postergar el tratamiento del tema relacionado con la reelección de la Prof. Alicia Cabrera en su cargo de Profesor Titular de la Cátedra de Administración. 2. Aprobar la propuesta de los docentes de Regional Norte Salto en cuanto a solicitar a la Prof. Cabrera una ampliación del informe y del plan de trabajo, en un plazo no mayor de 15 días a partir de la presente resolución (8 en 8)”. Con fecha 28 de junio de 2017 (fs. 43 y 44 A.A. ), la actora presentó nota dirigida a la Decana de la Facultad de Enfermería, consignando que: “El informe de actuación que se encuentra a consideración d el Consejo fue entregado a Sección P ersonal en tiempo y forma, en fecha 19 de abril de 2017. El mismo fue elaborado en base a la reglamentación vigente en la UDELAR (Estatuto de Personal Docente), (…) …, realizamos el estudio de otros informes de reelec ción correspondiente a Directores de cátedra, aprobados por el Consejo en el último periodo. Del análisis de los mismos se desprende: a) Los procesos de reelección transitaron sin demoras y las órdenes se expidieron cumpliendo con los plazos reglamentarios. b) Los informes tienen un contenido relativamente homogéneo y dan cuenta, en términos generales, de las actividades desarrolladas por los profesores. c) En ningún caso los informes fueron observados en relación a su forma y contenido, ni tampoco fue solicitada ninguna ampliación por parte de los consejeros.”. Por Resolución Nº 36 del Consejo de la Facultad de Enfermería de fecha 28 de junio de 2017 (fs. 46 A.A.) se dispuso que: “En virtud de la propuesta presentada por la C onsejera del orden docente, Prof. Miriam Costabel, de aplicar el Art. 29 del Estatuto del Personal Docente en cuanto a la renovación de la Lic. Mg. Alicia Nelly Cabrera Puente por un periodo de dos años (Negativa 4 en 8)”. Finalmente, se dictó el acto que se procesa en autos (fs. 47 A.A.). IV) La accionante postuló la existencia irregularidades en el dictado de la resolución resistida, específicamente señaló que el plazo para tratar la reelección del cargo había vencido el 10 de mayo de 2017 pero que se lo había hecho en la sesión del Consejo de la Facultad de Enfermería de fecha 28 de junio de 2017, por lo que se había vulnerado el artículo 16 del Estatuto del Personal Docente y no se había seguido el procedimiento establecido en el artículo 30 del referido Estatuto. No se comparte su temperamento. IV.1) En primer lugar, cabe consignar que de la plataforma fáctica expuesta por las partes en sus actos de proposición así como de las actuaciones diligenciadas, surge que nos encontramos frente a un vínculo funcional a términ o entre la accionante y la administración demandada. En efecto, la actora detentaba un cargo con un plazo específico, cuya culminación determinaba el cese del vínculo funcional (fs. 3 A.A.), por lo que la Lic. Cabrera contaba con una mera expectativa de s er reelecta, pero no con un derecho subjetivo a la reelección. En tal sentido, siguiendo las enseñanzas del Prof. Horacio CASSINELLI MUÑOZ, se entiende que: “La designación de funcionarios docentes en la Universidad de la República se asienta en dos pri ncipios, vigentes desde la llamada “ley Brum” de 1919: a) la designación a término, por periodos no mayores de 5 años; b) el concurso como norma de principio para la designación. La designación directa se encara como caso de excepción, mediante ciertos requisitos que son (entre otros) la mayoría de 2/3 si el cargo se provee por llamado abierto, o la mayoría absoluta si el cargo se provee mediante nueva designación de la misma persona que lo desempeñaba en el periodo que concluye” (CASSINELLI MUÑOZ, Horacio: “Oportunidad de hacer valer el interés legítimo de ser designado profesor universitario ” en “Derecho Constitucional y Administrativo”, La Ley URUGUAY, Montevideo, Segundo reimpresión, marzo de 2021, pág. 1323). El Tribunal sostuvo sobre este punto en Sen tencia No. 490/2014, entre otras, que: “… el Estatuto del Funcionario Docente en sus arts. 6 y 30, da parámetros tremendamente laxos para juzgar la pertinencia de la reelección, dejando un gran campo de discrecionalidad a la Administración. Es una facultad discrecional que se le atribuye al órgano Consejo de la Facultad (en este caso de Derecho), juzgar la capacidad del docente para hacerlo merecedor de la reelección en el cargo. Cabe recordar que el art. 30, inciso segundo del Estatuto del Personal Doce nte, ordena juzgar las condiciones reclamadas por el art. 6º para ocupar cargos docentes y, en especial, la capacidad: “ … en relación con los méritos del docente y las funciones para el cargo y con su desempeño en éste.”. La norma le atribuye al Consejo de la Facultad la competencia para el ejercicio del juicio sobre estas condiciones. Se trata por cierto, de un parámetro que, en principio, corresponde que sea juzgado por éste órgano en su condición de conductor del servicio universitario.”. Ahora bien, en lo que refiere al plazo para la reelección del cargo docente, si bien asiste razón a la impugnante respecto a lo preceptuado por el inciso 1° del artículo 16 del Estatuto Docente que dispone: “En todos los casos en que no esté excluida por la Ordenanza (Articulo 31, inciso c) o por el límite de edad (Art.8) la reelección de quien ocupa en efectividad un cargo docente, el Consejo de la Facultad deberá pronunciarse expresamente sobre la reelección del funcionario docente durante los últimos seis meses del período de designación anterior ” (el destacado no pertenece al original), no es menos cierto que el artículo 17 del cuerpo normativo mencionado regula lo que acontece ante la omisión en pronunciarse por parte del Consejo, a saber: “Cese por omisión de pronunciamiento. Cuando la expiración del período de designación de quien ocupaba un cargo docente en efectividad determine su cese por haberse omitido el pronunciamiento previo sobre su reelección, se procederá del modo siguiente para la provisión del cargo vacante. El Consejo de Facultad procederá de inmediato a pronunciarse sobre la designación en el cargo de la persona que cesó en él, excepto en el caso en que se hubiera acogido a la jubilación; esta designación requerirá la misma mayoría y forma de votaci ón que una reelección y el período de designación será el mismo que el que hubiera correspondido a la reelección omitida; se reputará reelección a los efectos de una eventual limitación de la ocupación del cargo (Artículo 31, inc. C) y no afectará la antigüedad del funcionario docente como tal y en el cargo. Si el pronunciamiento fuese negativo, producirá los mismos efectos que un resultado negativo en la votación omitida sobre la reelección y el cargo vacante podrá ser provisto en la forma normal . Estas di sposiciones sustituyen para el caso, cualesquiera otras sobre designación inicial, contenidas en este Estatuto, que se les opongan. El cumplimiento de lo dispuesto en este artículo no afecta lo establecido en el segundo párrafo del Artículo 16, ni mitiga la gravedad de la omisión; la demora en efectuar el pronunciamiento exigido por el presente artículo se considerará circunstancia agravante de la omisión” (el destacado no pertenece al original) (A.A. en 28 fs.). A su vez, el artículo 33 del Estatuto dispo ne que: “Un docente cesará en el cargo que ocupaba en efectividad: a) Por muerte, declaración de ausencia, interdicción civil o aceptación de renuncia. … b) Por el vencimiento del periodo de designación, si no ha sido reelegido por un nuevo periodo ; (.. .)” (el destacado no pertenece al original). Al analizar este régimen explicaba SAYAGUES LASO que en estos casos: “Merece un comentario especial el régimen vigente para ciertos cargos de carrera, cuyos titulares son designados por períodos determinados, pudiendo ser reelectos indefinidamente. En esos casos la fijación del plazo tiene por objeto facilitar el contralor de la actividad prestada por el funcionario, el que será reelegido si su actuación lo hace acreedor a ello y no lo será si su permanencia en el cargo resulta perjudicial para la administración. Este sistema otorga una gran discrecionalidad a los órganos competentes, pues no se necesita destituir al funcionario, bastando con no reelegirlo para lograr su separación. Pero cualquiera sea la discre cionalidad que se tenga en esos casos, la administración debe actuar inspirada por razones de buen servicio y no por móviles injustos o extraños a la función, en cuyo caso se configuraría exceso o desviación de poder” (SAYAGUES LASO, Enrique. Tratado de Derecho Administrativo . Tomo I. 9ª Edición, FCU, Montevideo, 2010, págs. 388-389). En consecuencia, del análisis armónico de las normas citadas e independientemente de la falta de pronunciamiento en plazo alegada por la parte actora, la Administración actu ó conforme a derecho, pronunciándose en forma negativa respecto de la reelección pretendida. Ello, sin perjuicio de las responsabilidades funcionales derivadas de las demoras señaladas que, de modo alguno, resultan aptas para inficionar de ilegitimidad el proceder de la demandada. En virtud de lo expuesto, no se advierte ilegalidad alguna en el procedimiento llevado a cabo por la Administración. IV.2) Lo antes expuesto no exime al órgano decisor de su obligación de motivar adecuadamente las decisiones adoptadas. Al respecto, refiriéndose a los actos discrecionales, destaca CASSAGNE que: “(…) En rigor, la motivación de las decisiones discrecionales es una garantía que hace al cumplimiento de los fines de interés público que persigue la Administ ración que deben exteriorizarse al momento de emitirse el acto administrativo”. (cf. CASSAGNE, Juan Carlos, El principio de legalidad y el control judicial de la discrecionalidad administrativa, Marcial Pons, Buenos Aires, 2009, ps. 204 y ss.). En el ca so, de la simple lectura del acto impugnado y de sus antecedentes surgen explicitados los motivos que llevaron a su dictado. En efecto, en las actuaciones administrativas surge la transcripción de la sesión del Consejo de fecha 28 de junio de 2017 en la que se encuentra la votación negativa a la reelección en el cargo de la actora por 5 votos negativos contra 3 positivos, donde los integrantes del Consejo expusieron los motivos en los que fundaban sus votos (fs. 60 a 73 A.A. en 752 fs.). Se coincide co n lo afirmado por la Asesoría Letrada de la Oficina Nacional del Servicio Civil que en Informe N° 70/2020 sostuvo que: “…se considera que el Consejo de la Facultad de Enfermería esgrimió sus motivos para el dictado del acto administrativo, no existiendo vicio de falta de motivación. Los mismos se fundaron en la experiencia técnica de la docente y en las necesidades de la Institución y de la curricula educativa. La fundamentación de votos surge de la transcripción que hace la actora a fs. 4 y 5 del exped iente principal. Los profesores deben presentar planes de trabajo e informes detallados de la actividad que han desarrollado a lo largo de su período de trabajo (Sra. Decana a fs. 5 vta. del expediente principal) y este extremo no ha sido cumplido por la actora” (fs. 161 vto. infolios). Entiende el Tribunal que los fundamentos invocados por la Administración se erigieron en motivación válida, idónea y eficaz. Sin perjuicio de agregar que las actuaciones que precedieron al dictado del acto y que vienen de referirse en el Considerando III) de este pronunciamiento, constituyeron el proceso de formación del acto que, al decir de MARIENHOFF en tesitura admitida por la Corporación, se erigen en motivación suficiente del mismo. En tal sentido, es jurisprude ncia firme del Tribunal que la fundamentación del acto puede y debe surgir del acto mismo o de sus antecedentes. Como enseña MARIENHOFF, la motivación del acto administrativo -aunque ella fuere obligatoria - puede resultar acreditada en cualquiera de los dos momentos que integran o pueden integrar la “forma” del acto; en el proceso de “formación” o en el de “expresión” de la voluntad de la Administración Pública. Es decir, la motivación puede ser concomitante o contemporánea con la expresión de dicha volunta d o anterior a tal expresión, apareciendo en este último caso en el proceso de formación de la voluntad administrativa; en dos palabras: motivación idónea y eficaz requiere que ella sea “suficiente” para apreciar con exactitud los motivos determinados del acto (cf. MARIENHOFF, Miguel, Tratado de Derecho Administrativo , Tomo II, p s. 330 -332; en la jurisprudencia del Tribunal véanse, entre muchas otras, las Sentencias Nos . 881/2010, 374/2011, 325/2012, 312/2013 y 539/2016). Por ende, cabe concluir que la mot ivación del acto administrativo encausado resulta suficiente y, en su mérito, no puede prosperar el agravio de la accionante. VI.3) Tampoco se aprecian los alegados vicios en la evaluación de los informes presentados. A juicio del Tribunal, no se req uiere de alguien en particular para la evaluación de los informes, sino que, como en el caso, es suficiente que estos fueran estudiados por el Cons ejo, que se expidió a fs. 45 de los antecedentes administrativos entendiendo que la docente no satisfacía lo esperado para un Grado 5, en los siguientes términos: “Presenta un informe de actividades del Departamento que es poco claro en varios aspectos. (…) En cuanto a la propuesta de desarrollo de la gestión del Dpto . docente, no presenta diferencias con el plan presentado para el periodo 2012-2017 y la propuesta no se contextualiza con la Planificación Estratégica de la Facultad. En cuanto a la resolución del Consejo de fecha 7 de junio. No presenta ampliación del plan de trabajo, como le es solicitado. Consideramos que la Profesora debería haberlo realizado ya que es una solicitud de la máxima autoridad de Facultad”. Al respecto, en Sentencia 657/2015, revalidando lo afirmado en otros pronunciamientos, se sostuvo que: “Por su parte, resulta de entera aplicación las consideraciones expuestas en las sentencias Nos. 617/10 y 250/07, pronunciamientos en los que se sostuvo: “Lo que viene de consignarse, que innegablemente involucra un juicio valorativo sobre uno de los aspectos en que debió fundarse el vot o de los consejeros, el de la capacidad docente, necesariamente debe entenderse reservado a ese Orden en virtud de su contenido eminentemente técnico, y por ello ajeno a la competencia de esta Corporación. Porque es actividad propia del Consejo de la Facultad, como órgano especializado, apreciar si el desempeño de la docente en cuestión satisface o no los requerimientos que impone la reglamentación para los cargos docentes de su grado”. VI.4) Finalmente, tampoco es de recibo el agravio respecto a la vulneración de los principios de igualdad e imparcialidad. Tal afectación no se encuentra acreditada en autos, ya que la accionante se limitó a citar doctrina y exponer en forma genérica un cuadro donde entiende que se advierte el trato desigual que invocó , sin desarrollar en qué sentido, desde el aspecto sustancial, frente a iguales situaciones la administración actuó en forma diferente. En conclusión, la Administración actuó dentro de sus competencias, y conforme a derecho. Por tales fundamentos y de acuerdo a lo establecido por el artículo 309 de la Constitución de la República, el Tribunal, FALLA : Desestímase la pretensión anulatoria y, en su mérito, confírmase el acto administrativo impugnado. Sin especial condena procesal. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios profesionales del abogado de la parte actora en la suma de $ 39.000 (pesos uruguayos treinta y nueve mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados y archívese. Dra. Salvo (r.), Dr. Vázquez Cruz, Dr. Corujo, Dra. Klett, Dr. Simón. Dr. Marquisio (Sec. Letrado).