Sentencia Definitiva N° 503/2021

DECRETERO DE SENTENCIA //tevideo, 21 de octubre de 2021 No. 503 VISTOS: Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “MARTÍNEZ CUEVAS, SILVIA ALEJANDRA con ADMINISTRACIÓN NACIONAL DE EDUCACIÓN PÚBLICA. Acción De Nulidad” (Ficha No. 602/2018). RESULTANDO : I) La acción de nulidad, deducida a fs. 7 y siguientes, se dirige contra la Resolución No. 103, Acta No. 48, de fecha 14 de noviembre de 2016, dictada por el Consejo de Educación Secundaria, por la que se dispuso: “1) Convocar un Llamado a Concurso de Oposición y Méritos para proveer, con carácter efectivo, los cargos de Dirección y Subdirección de Liceos del CES, que a la fecha se encuentren vacantes o se generen durante la vigencia del orden de prelación resultante. 2) Aprobar las Bases Particulares que forman parte de la presente resolución (…)” (fs. 1 a 24 A.A.). La actora se ha desempeñado como Subdirectora interina del Liceo de Villa Rodríguez del Departamento de San José con anterioridad y posterioridad al llamado dispuesto por el acto impugnado. Al momento de la presentación de la demanda anulatoria, se encontraba como Subdirectora del Liceo de Libertad. Fundamentó su reclamo en la imposibilidad de ejercer su legítimo derecho al ascenso por encontrarse en las bases del concurso un apartamiento de las normas que lo regulan. Entendió que se dispuso ilegítimamente el requisito de poseer título de grado en carreras con un mínimo de 3 años. Ella posee título por el ejercicio de docencia indirecta equiparado a Profesores de Educación Media. Postuló como agravios que el acto carece de motivación; fue dictado fuera de los límites de la discrecionalidad y basado en una interpretación arbitraria del reglamento de concursos. También sostuvo que la Resolución resistida es contraria a las normas reglamentarias internas, dictada con abuso de poder, siendo un acto discriminatorio. Por último, manifestó que se violaron los principios de legalidad y seguridad jurídica. Vinculado a la falta de motivación esgrimida por la promotora, arguyó que constituye un vicio que provoca la nulidad del acto impugnado. Añadió que no es admisible que el Órgano Superior se aparte de los dictámenes jurídicos, en cuestiones que son de puro Derecho, sin siquiera manifestar los motivos del apartamiento. Expresó que el acto administrativo fue dictado fuera de los límites de la discrecionalidad de la Administración. La discrecionalidad está acotada y debe interpretarse en sentido estricto, debiendo ceñirse a los límites impuestos por las normas jurídicas. En virtud de ello, alegó que la interpretación realizada por la Administración lesionó derechos de un colectivo específico de funcionarios, excediéndose de los límites de su competencia. Adujo que el acto fue dictado con desviación de poder, persiguiendo un fin distinto al previsto en la norma. Reiteró que el apartamiento de la solución aconsejada por el Asesor Jurídico del CES, quien expuso las normas aplicables, resulta cuestionable. Ello torna el acto en discriminatorio, debido a que no permite el concurso a determinados funcionarios que no cumplen los requisitos exigidos, siendo además un acto lesivo. Respecto a los principios invocados, la actora entendió que el acto enjuiciado es violatorio de la legalidad objetiva puesto que se trata de un acto general que violenta los derechos de algunos funcionarios. En cuanto al Principio de Seguridad Jurídica, manifestó que no es procedente sostener que no se admitan derechos adquiridos en contra de la legitimidad contraponiendo el Principio de Juridicidad con el de Seguridad Jurídica. En definitiva, solicitó la nulidad del acto impugnado. II) Conferido el traslado, la Dra. María Aurora Vilche Cedrés compareció -en representación de la Administración Nacional de Educación Pública- contestando la demanda a fs. 39 y ss., refutando los agravios articulados. Así, señaló que la promotora indicó que los requisitos exigidos en las Bases del Concurso que impugnó lesionan los derechos de aquellos docentes que no tienen formación de 3 años o más. La actora no cumple con ese requisito, pero le fue permitida la participación en los cursos de gestión en dirección educativa del IPES siendo único requisito exigido poseer el título de profesor de educación media. Relató los requisitos del Llamado a Concurso y manifestó que por ello no se ingresó en los supuestos pretendidos por la accionante de ilicitud o desviación de poder. Lo que se efectuó fue formular ciertas exigencias académicas que no generan las desigualdades alegadas por la pretensora. Se procuró priorizar a los docentes egresados de Institutos de Formación Docente de asignaturas o licenciaturas con más de 3 años. Las bases del llamado no excedieron los límites legales ni estatutarios debido a que la ANEP tiene la potestad reglamentaria en materia educativa, lo que conlleva la posibilidad de organizar las convocatorias de concurso que le compete. Se trata de Bases genéricas que no provocan lesión a persona determinada. Su anulación implicaría atacar el orden público, seguridad y tranquilidad interna de la Administración y se perjudicaría a los postulantes del concurso que si reunieron los requisitos exigidos en el Llamado. Indicó que no existen derechos adquiridos a favor de la accionante si se modifica su situación funcional. Incluso presentarse al concurso no le garantiza la efectividad que pretende. Sobre la falta de motivación del acto, esgrimida por la parte actora, expuso que se dictó de forma genérica y no se perjudicaron derechos particulares. Señaló que no cabría invocar responsabilidad del Estado, debido a que el acto no fue ilícito. La reclamación de la actora carece de fundamentos legales. No fueron invocadas irregularidades en el procedimiento del concurso, sino que los agravios esgrimidos lo son en función de la forma en que se convocó al mismo. Abogó por la defensa de la autonomía técnica defendida en varias causas por este Cuerpo e indicó la normativa aplicable en la materia. El Reglamento General de Concursos es de aplicación en todo el organismo, lo que constituye una unificación y sistematización de la normativa que debe aplicarse. Sostuvo que el hecho de que la promotora ocupe cargos de Subdirección no conlleva a la anulación de las Bases del Concurso impugnado. En el Organismo su carácter es de docente básico adscripto desempeñándose en la dirección de forma precaria y hasta tanto no existan titulares para cubrir ese cargo. La accionante no puede pretender más derechos que los que otorga el interinato. Por último, adujo que se cumplieron las formalidades de estilo en el procedimiento tendiente a cursar los recursos interpuestos, siendo oída la Asesoría Letrada quien se pronunció a favor de desestimarlos. La actora no presentó prueba alguna respecto del cumplimiento de los requisitos exigidos en el Llamado. En síntesis, peticionó la confirmación del acto. III) Abierto el juicio a prueba (fs. 48) se produjo la que luce certificada a fs. 54, correspondiendo a la parte demandada la de fs. 50, no produciendo prueba alguna la parte actora. IV) Alegó de bien probado la parte demandada a fs. 60, no haciéndolo la promotora de esta acción. V) Oído el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo (Dictamen No. 538/2020, fs. 83) aconsejó el rechazo de la demanda y confirmar el acto en proceso. VI) Puestos los autos para sentencia, previo pasaje a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) La pretensión anulatoria se dirige contra la Resolución No. 103 Acta No. 48, de fecha 14 de noviembre de 2016, dictada por el Consejo de Educación Secundaria, por la que se dispuso: “1) Convocar un Llamado a Concurso de Oposición y Méritos para proveer, con carácter efectivo, los cargos de Dirección y Subdirección de Liceos del CES, que a la fecha se encuentren vacantes o se generen durante la vigencia del orden de prelación resultante. 2) Aprobar las Bases Particulares que forman parte de la presente resolución (…)” (fs. 1 a 24 A.A.). II) Desde el punto de vista formal, se ha cumplido con los extremos exigidos por la normativa vigente para habilitar el examen del presente accionamiento (Constitución de la República, arts. 317 y 319 y Ley No. 15.869, arts. 4º y 9º). No consta en autos la notificación del acto. La actora interpuso los recursos de revocación y jerárquico en subsidio, el 2 de diciembre de 2016 (fs. 77 a 79 A.A.). Mediante Resolución 9, Acta 42, de fecha 17 de julio de 2018, dictada por el Consejo Directivo Central de la ANEP, se desestimó el último recurso interpuesto (fs. 211 a 213). La demanda anulatoria fue presentada en tiempo útil, el 2 de octubre de 2018 (fs. 7 y ss.). III) El Tribunal, por unanimidad de sus integrantes, en concordancia con la solución aconsejada por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, desestimará la demanda incoada, quedando firme el acto impugnado, por no considerar de recibo los agravios articulados por la pretensora. Esta Corporación entiende que debe rechazarse la pretensión anulatoria, puesto que el acto fue debidamente motivado, no contraría los principios invocados por la recurrente, no se vislumbra abuso ni desviación de poder, así como tampoco que haya sido dictado contra la regla de Derecho o con base en discriminación alguna. Surge de autos que la actora es funcionaria de Secundaria, en el Escalafón de “Profesores Adscriptos”, en carácter de efectiva, esto es, cursó una carrera de dos años de duración, que no implica título de Profesor de una asignatura de Educación Media. Es menester precisar que la Sra. Martínez no esgrimió agravios relativos a irregularidades en el procedimiento de elaboración de las bases del concurso, sino que impugna las bases de la convocatoria, para lo cual, conforme a la jurisprudencia de este Tribunal, los criterios para efectuar las bases de los concursos, en el marco de su especialidad y autonomía técnica, constituye una cuestión de mérito, ajena a la jurisdicción de este Alto Cuerpo. En este sentido, cabe señalar que la ANEP es legítima titular de la potestad discrecional de fijar los requisitos que estime convenientes para los postulantes de un procedimiento selectivo, para los cargos de Directores y Subdirectores de sus centros educativos; resultando razonable exigir, por su ubicación jerárquica e importancia en los objetivos institucionales del Ente, la mayor capacitación posible en los cargos de dirección. Esa exigencia no quebranta norma ni principio alguno de los esgrimidos por la accionante. La Administración actuó dentro de las potestades que le confieren las leyes No. 15.739, la Ley General de Educación No. 18.437 y el Reglamento de Concursos, que no prohíbe, en ninguna de sus disposiciones, que los Consejos puedan establecer requisitos adicionales para el cumplimiento de sus cometidos. La actividad administrativa debe ser eficaz en la realización del interés público. En el casus, esa eficacia o conveniencia u oportunidad es también contemplada por el legislador, no quedando a la apreciación del administrador. Es la Ley, en sentido lato (Constitución, ley, reglamento) la que aprecia la oportunidad o conveniencia de la medida a tomarse. Al respecto, el constituyente, en el artículo 59 de nuestra Carta Magna, estipuló lo siguiente: “La ley establecerá el Estatuto del Funcionario sobre la base fundamental de que el funcionario existe para la función y no la función para el funcionario (…)”. Resulta conforme a Derecho considerar la exigencia de una titulación mínima para la postulación a cargos de Dirección. Así fue señalado por esta Corporación, en anteriores pronunciamientos y sobre temática similar a la ventilada en autos: “La exigencia de un nivel de preparación y titulación acreditante no se avizora como arbitraria o antojadiza reglamentación del órgano desconcentrado. Es cierto que, el art. 9, literal a), y art. 24 del Estatuto del Funcionario Docente previó que la reglamentación establecerá los criterios de valoración de los méritos o pruebas y la priorización de los títulos docentes, y que, en el ocurrente, no se priorizó sino que se optó ab-initio por determinada versación académica de los aspirantes (vide: fs. 44/44 vta. A.A. en 67 fs.). Pero nada obsta a la adición de requerimientos relativos a la formación docente para los llamados efectuados para llenar las vacantes en cargos de Dirección y/o Subdirección, que por su ubicación jerárquica e importancia en los objetivos institucionales del Ente Público de Enseñanza, es razonable se requiera cierto perfil académico acreditable mediante la titulación de Profesor (en la actualidad puede consultarse los trazados de la política educativa nacional, arts. 12 y 13 Ley 18.437). Y, ello, por otra parte, guarda relación con el cometido del CES - primero asignado en la Ley 15.739 y luego con la vigente Ley 18.437- de administrar los servicios y dependencias que estén a su cargo; la reglamentación de la organización y funcionamiento de los servicios adoptando las medidas que requieran (art. 14 Ley 15.739; art. 63 Ley 18.437)” (Sentencia No. 151/2012). La actora revista en los cuadros funcionales de Secundaria en el Escalafón de “Profesores Adscriptos”, en carácter efectivo en el Departamento de San José; la carrera de adscripta tiene una duración de dos años, no obteniéndose título de Educación Media. Atento a ello, el acto es legítimo en la medida en que la fijación de requisitos en las bases de un llamado (título de grado en carreras con un mínimo de tres años) constituye un uso legítimo de las facultades discrecionales de que goza la Administración y no se advierte que la exigencia de titulación específica obedezca a móviles espurios, a un ejercicio irrazonable de la potestad inherente del órgano público o similar, que justifique la anulación del acto. IV) Por las razones expuestas, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, en atención a lo dispuesto por los artículos 309 y 310 de la Constitución, por unanimidad de sus integrantes, FALLA: Desestímase la acción anulatoria y, por ende, queda firme el acto impugnado; sin especial condena en costas ni costos. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $ 39.000 (pesos uruguayos treinta y nueve mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dra. Salvo, Dr. Vázquez Cruz, Dr. Corujo, Dra. Klett, Dr. Simón (r.). Dr. Marquisio (Sec. Letrado)