Sentencia Definitiva N° 491/2021

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 14 de octubre de 2021. No. 491 VISTOS : Para sentencia definitiva estos autos caratulados: “DE SALLES PINAUD MADRUGA, ANDRE con PODER EJECUTIVO. Acción de nulidad” (Ficha No. 425/2019). RESULTANDO : I) El día 22 de julio de 2019, a fs.17, compareció el Sr. Andre De Salles Pinaud Madruga, pretendiendo la anulación de las resoluciones Nº 808/16 y Nº 707/17, dictadas por el Ministerio de Industria, Energía y Minería (MIEM), en ejercicio de atribuciones delegadas. Afirma que la Resolución Nº 808/16 otorgó por el plazo de 8 años, a la empresa Nueva Imperial S.A., el título minero Concesión para Explotar sobre un yacimiento de arcilla, en los predios padrones Nos. 9.077, 13.201 y 13.897, ubicados en la 11ª Sección Catastral del departamento de Cerro Largo. Mientras que la Resolución Nº 707/17 estableció una Servidumbre Minera de Ocupación, accesoria al Título Minero de Concesión para Explotar, respecto del yacimiento de arcilla otorgado a Nueva Imperial S.A., afectando parte de los padrones rurales Nos. 9077,13.201 y 13.897, sitos en la 11ª Sección Catastral del departamento de Cerro Largo. Alegó que su legitimación activa surge de ser propietario del padrón Nº 13.897, ubicado en la 11ª Sección Catastral del departamento de Cerro Largo, zona rural, padrones que fueron afectados por las Resoluciones Nº 808/16 y Nº 707/17. Extremos que acredita con certificado notarial. Sostuvo que ambas resoluciones son ilegitimas ya que las actuaciones no le fueron notificadas personalmente en su domicilio, violentándose así las garantías del debido proceso. La Administración no dio noticia al compareciente de las actuaciones a pesar de conocer su domicilio, indicó que del expediente 2008-8-7-02453, a fs. 251, surge del certificado notarial agregado por el solicitante del Título Minero (empresa Nueva Imperial S.A.), no solamente que el Sr. Andre De Salles Pinaud Madruga es propietario del Padrón rural Nº 13.897, sino que expresa que se encuentra domiciliado en la calle José Enrique Rodó 735 de la ciudad de Melo. Que la vista que se confiere por el plazo de 10 días hábiles de la solicitud para explotar los yacimientos mineros a los propietarios, se realizó a través de edictos y no personalmente, lo que resulta absolutamente nulo. Argumentó que el art. 2º del Decreto 500/991 dispone que la Administración Pública debe actuar en conformidad con principios generales como el de debido procedimiento (lit. i), como también cumplir con el art. 76 de dicho Decreto que impone a la Administración la obligación de otorgar vista previa de la Resolución cuando traiga aparejada la imposición de un perjuicio al administrado. Nulidad que afecta en cascada a la posterior Resolución Nº 808/16, que en definitiva otorgó el título minero de Concesión para Explotar el yacimiento de arcilla respectivo, y a la Resolución Nº 707/2017 que dispuso la Servidumbre que le accede. En el caso de la servidumbre, aclaró que el art. 33 del Código de Minería dispone que se deberá notificar personalmente en el domicilio denunciado por el gestionante a los propietarios de los inmuebles que gravará la servidumbre, otorgándoles vista del expediente, y que, si el domicilio se ignora, la notificación se hará por edictos. Disposición con la que no se cumplió, negándosele así la oportunidad de realizar sus descargos y defensa correspondiente. Manifestó que el peticionante conocía el domicilio del titular del padrón afectado, el que además surge denunciado en la documentación agregada a las actuaciones, por lo que no existía ni para la Administración ni para la empresa Nueva Imperial S.A. fundamento alguno para proceder excepcionalmente a la notificación por edictos al propietario, ya que era de conocimiento de ambos el domicilio. Que incluso años después, el propio gestionante, lo denuncia y notifica en el domicilio que surge del certificado agregado en ambos expedientes administrativos, en proceso judicial de oblación y consignación iniciado ante el Juzgado de Paz Departamental de Cerro Largo de 2º Turno. Argumentó que la Administración admitió que no fue notificado en el expediente en forma. Ya que, al resolver, por Resolución Nº 728/19, el recurso de revocación presentado contra la Resolución Nº 707/17, indicó que, desde el punto de vista formal, el recurso fue interpuesto en tiempo y forma, aceptando que el conocimiento por su parte de la Resolución Nº 707/17 fue el día 14 de diciembre de 2018 y no a los 10 días de la última publicación de los edictos según surge del expediente. Contrariamente, si la Administración sostuviere que la notificación de la Resolución Nº 707/17 por edictos, fue eficaz y válida, debió rechazar el recurso interpuesto por extemporáneo. Cuestionó también los fundamentos sustanciales por lo que se rechazó el recurso de revocación interpuesto, sostuvo que la Resolución Nº 729/19 se fundó en que el certificado notarial no cumplió con la información que deben contener los certificados de propiedad que se agreguen al trámite, entiende que ante tal situación, no se debió continuar y seguir adelante con el proceso, lo que no aconteció. Además, dicha Resolución expone que se otorgaron reiteradas vistas al gestionante a efectos de que brindara la información requerida, quien alegó que no era posible mejorarla, por lo que indicó que no se contó con otra alternativa que realizar la notificación a través de edictos, como dispone el art. 33 del Código de Minería, lo que el actor considera ilegitimo, ya que si la empresa Nueva Imperial S.A. no cumplió con las intimaciones, se debió de suspender el proceso de Solicitud de Servidumbre hasta que las observaciones fueran levantadas por el interesado. II) Por Decreto Nº 5412/2019 (fs. 27), se confirió traslado de la demanda al Poder Ejecutivo. Con fecha 6 de setiembre de 2019, compareció representante del Poder Ejecutivo (Ministerio de Industria, Energía y Minería) solicitando prórroga para contestar la demanda (fs. 29), a lo que este Tribunal accedió a través del Decreto Nº 6769/2019 (fs.31). Compareciendo, el día 19 de setiembre de 2019, a contestar demanda (fs. 32 y ss.). El representante del Poder Ejecutivo, controvirtió las afirmaciones de la actora, manifestó que actuó conforme a derecho en el desarrollo del procedimiento seguido ante la Dirección Nacional de Minería y Geología (DINAMIGE), indicó que el título y la servidumbre se tramitan en expedientes separados y que el certificado notarial de propiedad del predio a afectarse por la actividad minera se exige en el trámite correspondiente a la servidumbre, el que debe cumplir con la Resolución Nº 440/005. Aclaró que, en el trámite de servidumbre, una vez aprobado el plano de deslinde y la memoria justificativa, se procede al estudio del certificado notarial y, si el mismo cumple con los recaudos indicados en la Resolución mencionada, se procede a notificar a los propietarios de los inmuebles involucrados, notificación que se efectúa tanto en la servidumbre como en el título. Sostuvo que los certificados notariales presentados por la empresa Nueva Imperial S.A. no cumplieron con los requisitos exigidos por la Resolución Nº 440/005, dentro de los cuales se encuentra la identificación del domicilio actual de los propietarios, por lo que fue observado y se notificó a la empresa. Si bien el certificado consigna que existió una Compraventa del bien inmueble padrón 13.897 y que el adquirente Andre de Salles Pinaud Madruga tenía domicilio en la calle Rodo 735 de Melo, departamento de Cerro Largo, no certifica que no hubiera habido otras traslaciones de dominio, tampoco certifica que el mismo fuese del actual propietario y ni siquiera menciona la sección catastral a la cual pertenecen los inmuebles a los que refiere. Situación que no permitió acreditar la propiedad de los padrones y menos el domicilio de persona desconocida, por lo que se resolvió notificar por edictos, adoptando así una solución garantista. Alegó que el actor no expone fundamentos sustanciales o perjuicios que permitan inferir a qué responde su continua obstaculización al ejercicio de la actividad minera, actividad que es de interés público y que solo puede limitarse si se configuran las condiciones del art. 65 del Código de Minería. Oposición por parte del propietario que se funda en un mero requisito formal. Por último, solicitó que en caso de que el Tribunal entendiera que existe nulidad, la misma sería parcial, solo alcanzaría al padrón de propiedad del actor, debiendo permanecer el título y las servidumbres que le acceden para los restantes padrones identificados en los actos que se procesan. Peticionando además la citación de la empresa Nueva Imperial S.A., en virtud de que la sentencia podría afectar sus derechos. III) Por Decreto Nº 7162/2019, se tuvo por contestada la demanda y se resolvió dar noticia al tercero denunciado para que comparezca en un plazo de 10 días (fs. 37). Notificado el tercero denunciado (fs. 37 vto.), no compareció en las actuaciones. A continuación, por Decreto Nº 7941/2019, el Tribunal dispuso las actuaciones a prueba por 60 días (fs. 40). Produciéndose la prueba que fue agregada de fs. 46 a fs. 49. IV) Alegaron las partes por su orden, la actora a fs. 53- 57 y la demandada a fs. 60. V) Se oyó al Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, quien se pronunció mediante Dictamen Nº 558/2020 (fs. 63 y ss.), aconsejando hacer lugar a la demanda y anular los actos resistidos en cuanto tengan relación con el padrón Nº 13.897, propiedad del actor. VI) Se citó a las partes para sentencia por Decreto Nº 8899/2020 (fs. 68), la que se dictó en legal y oportuna forma, previo estudio de los Sres. Ministros. CONSIDERANDO : I) En autos se acciona contra: Resolución Nº 808/16, de fecha 15 de agosto de 2016, dictada por el MIEM en ejercicio de atribuciones delegadas por la que se otorgó por el plazo de 8 años a Nueva Imperial S.A., el título minero Concesión para Explotar sobre un yacimiento de arcilla, en los predios padrones Nos. 9077, 13201 y 13897, ubicados en la 11ª Sección Catastral del departamento de Cerro Largo, en un área total afectada de 38 hás. 4.500 m2 (fs.46 A.A. en 487 fs.) resoluciones Nº 808/16 y Nº 707/17, dictadas por MIEM. Resolución Nº 707/17, de fecha 23 de diciembre de 2016, dictada por el MIEM en ejercicio de atribuciones delegadas, por la que se estableció Servidumbre Minera de Ocupación, accesoria al título minero de Concesión para Explotar respecto de un yacimiento de arcilla, otorgado a favor de Nueva Imperial S.A. Servidumbre que comprende una superficie de 38 hás. 4500 m2, afectando parte de los padrones Nos. 9077, 13201 y 13897 de la 11ª Sección Catastral del departamento de Cerro Largo (fs. 67 A.A. en 487 fs.). II) Desde el punto de vista formal, se han cumplido los extremos exigidos por la normativa vigente para habilitar el examen del presente accionamiento (Constitución de la República, arts. 317 y 319 y Ley No. 15.869, arts. 4º y 9º). Ambas resoluciones no fueron notificadas personalmente al actor, manifiesta que tomó conocimiento de estas al retirar en confianza los expedientes administrativos respectivos el día 14 de diciembre de 2018 (según constancias de retiro de expedientes presentes a fs. 4 y 5 del expediente principal). Contra las resoluciones mencionadas, el día 21 de diciembre de 2018, interpuso los recursos de revocación (fs. 6 y 9 del expediente principal). En el caso de la Resolución Nº 808/2016, la Administración no se pronunció respecto del recurso administrativo interpuesto, por lo que la confirmatoria ficta se produjo el día 27 de mayo de 2019. Mientras que en el caso de la Resolución Nº 707/2017 sí existió pronunciamiento expreso por parte del MIEM que, en ejercicio de atribuciones delegadas, dictó la Resolución Nº 728/19 por la que desestimó el recurso de revocación interpuesto. Resolución que le fue notificada al actor el día 8 de mayo de 2019, según afirmaciones del actor no controvertidas por la demandada. Según nota de cargo presente a fs. 17 del expediente, la demanda de nulidad fue presentada en tiempo hábil el día 22 de julio de 2019. III) El Tribunal, contando con la voluntad unánime de sus miembros y, en conformidad con lo dictaminado por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, procederá a anular los actos administrativos impugnados en base a los siguientes fundamentos. IV) En primer lugar, de las actuaciones surge acreditado que el Sr. Andre De Salles es titular del predio ubicado en el Padrón Nº 13.897, padrón afectado tanto por el título minero Concesión para Explotar (Resolución Nº 808/16) como por la Servidumbre Minera de Ocupación accesoria al título de explotación mencionado (Resolución Nº 707/17), dispuestas por el MIEM en ejercicio de atribuciones delegadas. Extremo que acredita a través de certificado notarial agregado como prueba documental en autos (fs. 16 expediente principal), y que además surge de la copia del certificado presentado por la empresa Nueva Imperial S.A. en las actuaciones administrativas (fs. 8-9 A.A. en 487 fs.). Legitimación que además no fue controvertida por la parte demandada. Por lo que, la legitimación del actor, se limita a la anulación del acto en proceso en la porción que lesiona sus derechos sobre el Padrón Nº13.897 del que es titular, ya que dichas resoluciones también comprenden a otros padrones, como fue indicado por este Tribunal en Sentencia Nº 283/2020: “… el actor carece de legitimación para solicitar la anulación de todo el acto administrativo, en tanto, a través del mismo, se establece una servidumbre minera que afecta a varios padrones, de los cuales, solo respecto a uno de ellos -el Padrón Rural No. 16.855- el actor es co-propietario. En consecuencia, la legitimación causal activa del accionante se circunscribe a la porción del acto que afecta el padrón del cual ha acreditado ser titular, por lo que el alcance del presente fallo se limitará únicamente al padrón en cuestión”. V) Procediendo al análisis sustancial de la cuestión, surge que las presentes actuaciones se inician por la solicitud de la empresa Nueva Imperial S.A., presentada el día 4 de julio de 2009, ante Dirección Nacional de Minería y Geología (DINAMIGE), gestionando la imposición de Servidumbre de Ocupación sobre los padrones Nos. 9077, 13201 y 13897 según el plano de deslinde y croquis que adjunta. A continuación, y en cumplimiento de lo requerido por la Resolución Nº 440/005 de DINAMIGE (fs. 7 A.A. en 487 fs.), que indica la documentación necesaria a ser recibida por el Centro de Documentación y Trámite para el inicio de los procedimientos tendientes a obtener la Servidumbre Minera, la empresa Nueva Imperial S.A, presentó certificado notarial de propiedad donde, respecto al padrón Nº 13897, se indica que fue adquirido por el Sr. Andre de Salles Pinaud Madruga mediante compraventa al Sr. Luis García Lagos, certificado en el cual además la empresa gestionante denuncia el domicilio del compareciente: Rodó 735 de Melo, departamento de Cerro Largo (fs. 9 A.A. ). El principal agravio articulado por el actor refiere a que, conociendo la Administración su domicilio, de todas formas procedió a notificar mediante edictos y no personalmente las resoluciones resistidas, las que afectan su derecho de propiedad respecto del Padrón Nº 13.897, proceder que se aparta del debido procedimiento administrativo y le impide formular su oposición y defensas. El Tribunal entiende que el agravio esgrimido por la actora resulta de recibo, en este sentido, se rechaza la defensa esgrimida por la Administración, consistente en que al no haber sido aprobado el certificado por no cumplir íntegramente con los requisitos indicados por la Resolución Nº 440/005 de DINAMIGE, no se debería tener en cuenta la información allí consignada. En efecto, el Tribunal advierte que la información presente en el certificado presentado en su oportunidad por la empresa Nueva Imperial S.A., recogía la información del certificado registral Nº 3165, expedido por el registro de la Propiedad Inmueble de Cerro Largo, Sección Traslaciones de Dominio que, respecto al padrón Nº 13897, indica que fue adquirido por el Sr. Andre de Salles Pinaud Madruga mediante compraventa al Sr. Luis García Lagos, certificado donde además se denuncia el domicilio del compareciente: Rodó 735 de Melo, departamento de Cerro Largo. Sin embargo, pese a tener conocimiento la Administración del domicilio del titular del predio afectado, procedió a notificarlo mediante edictos, apartándose de lo indicado por el art. 33 del Código de Minería, que, respecto al punto en discusión establece: “La declaración de la servidumbre minera, con excepción de la de estudio, se efectuará previo expediente instruido por la Administración, en el cual deberá constar: 1) Petición del titular de un derecho minero, aportando los datos e informaciones necesarias. 2) Notificación al o a los propietarios de los inmuebles que gravará la servidumbre, otorgándole vista del expediente. La notificación será personal en el domicilio denunciado por el gestionante. No hallándose en el mismo la persona a quien deba hacerse la notificación, se dejará un cedulón que contenga la providencia, su fecha y la de la notificación y se pondrá constancia de la persona que lo recibiere. Si la notificación no pudiera hacerse de la manera indicada, se dejará el cedulón en la puerta del domicilio del interesado, dejándose constancia en autos. Si se ignora el domicilio , la notificación se hará por edictos publicados por tres días en un diario de circulación nacional y en uno del lugar del inmueble. A los efectos de autorizar la publicación por edictos, que serán de cargo del solicitante, la Dirección Nacional de Minería y Geología (DINAMIGE) podrá exigir del mismo la prueba que considere conveniente respecto a su diligencia para conceder el domicilio del o de los superficiarios (…)” (el resaltado y subrayado no pertenecen al original). Norma que indica un procedimiento específico de notificación a efectuarse en el trámite de declaración de servidumbres mineras, donde claramente se prioriza la notificación personal en el domicilio de los propietarios de los inmuebles afectados por la servidumbre. Norma que condiciona la notificación por edictos a la ignorancia del domicilio por parte del gestionante, incluso faculta a DINAMIGE a exigir la prueba que considere conveniente respecto a la diligencia empleada por el gestionante para conceder el domicilio del o de los superficiarios. El Tribunal considera acertado lo que indica el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo en su dictamen: “…no existía ningún fundamento para proceder excepcionalmente a la notificación mediante edictos porque existía en las actuaciones administrativas información acerca de cuál era el domicilio del actor en la ciudad de Melo, domicilio que según surge de autos se mantuvo a efectos de recibir notificaciones por lo menos hasta 2019 (fs.459 y 469 A.A. en 487 fs.). VI) Respecto a la impugnación de la Resolución Nº 808/16, el Tribunal entiende que tampoco se respetaron las garantías del debido proceso administrativo, ya que en forma previa a su dictado no se confirió vista al compareciente en su domicilio. Resolución que otorgó la Concesión para Explotar el yacimiento de arcilla en el padrón Nº 13.897 que, conforme viene de indicarse en considerandos anteriores, se acreditó que es propiedad del actor, cuya titularidad y domicilio eran de conocimiento de la Administración. Al respecto, este Colegiado entiende que resulta aplicable lo que sostuvo en Sentencia No. 90/2017 al pronunciarse sobre un caso similar: “…doctrina y jurisprudencia entienden que las reglas del procedimiento administrativo establecidas por el Decreto 500/991 son enteramente aplicables a los procedimientos administrativos referidos a la concesión de títulos mineros (FERNÁNDEZ REYES, Jorge: “Relaciones entre actividad agraria y actividad minera”, en Revista de Derecho Agrario Digital, Año 2, No. 5-Julio 2011, Facultad de Derecho, Universidad de la República, pág. 6). Ese decreto reglamentario que obliga a la Administración a proceder en la forma que se indica, dispone en su art. 76 que: “En los procedimientos administrativos seguidos de oficio, con motivo de la aplicación de sanciones o de la imposición de un perjuicio a determinado administrado, no se dictará resolución sin previa vista al interesado por el término de diez días para que pueda presentar sus descargos y las correspondientes probanzas y articular sus defensas”. El Tribunal considera que esa vista se impone por principios generales de rango constitucional (art. 66 de la Constitución de la República y art. 8 del Pacto de San José de Costa Rica,): es de esencia a todo procedimiento que puede afectar derechos o intereses subjetivos legítimos, personales y directos, dar posibilidad a los afectados para que puedan hacerlos valer y sean adecuadamente confrontados en presencia de sus respectivos titulares antes de adoptar una decisión definitiva. (GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo: “Curso de Derecho Administrativo”, T. II, Edit. Civitas S.A., Madrid, 1981, p. 398). Tiene dicho muchas veces que si “No hubo ninguna intervención, ni conocimiento alguno por parte de los superficiarios de los predios en cuestión con anterioridad al dictado del acto impugnado...se violenta, a juicio del Tribunal, la garantía del debido procedimiento administrativo". En suma, el procedimiento administrativo del caso, muestra -como muchas otras veces- la violación de la garantía de defensa, lo que determina que corresponda anular el acto atacado en cuanto afecta los padrones propiedad del accionante (Sentencias N° 699/2011, No. 620/2014, Nº 480/2011, Nº 20/2008, Nº 547/2002, entre otras)”. Por lo expuesto, el Tribunal entiende que también corresponde la anulación parcial de dicha resolución, en lo que refiere al Padrón Nº 13.897, ubicado en la 11ª Sección Catastral del departamento de Cerro Largo. En definitiva, por las razones expuestas y lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Tribunal, por unanimidad, FALLA : Ampárase la pretensión anulatoria y, en su mérito, declárase la nulidad parcial de los actos administrativos impugnados con relación al predio de propiedad del actor, Padrón Nº 13.897 , ubicado en la 11ª Sección Catastral del departamento de Cerro Largo. Sin sanción procesal específica. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $39.000 (pesos uruguayos treinta y nueve mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dra. Salvo, Dr. Vázquez Cruz, Dr. Corujo, Dra. Klett (r.), Dr. Simón. Dr. Marquisio. (Sec. Letrado).