Sentencia Definitiva N° 489/2021

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 14 de octubre de 2021 No. 489 VISTA: Para sentencia definitiva, venida a conocimiento del Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación esta causa: “GASUR S.A. con ADMINISTRACIÓN NACIONAL DE COMBUSTIBLES ALCOHOL Y PORTLAND” Acción de nulidad (Ficha No. 288/2018). RESULTANDO: I) En este proceso, la actora GASUR S.A., dedujo pretensión anulatoria contra la Resolución No. 726/7/2017 dictada el 6 de julio de 2017 por el Directorio de la Administración Nacional de Combustibles Alcohol y Portland (en adelante: ANCAP) mediante la cual se resolvió aprobar la equiparación del monto del margen de Propano Industrial al monto del margen de Supergas Granel, determinando “nuevas condiciones para el suministro de GLP granel para GASUR y usuarios con compra directa de GLP a granel” . En concreto, lo resuelto implica que la actora podrá adquirir el GLP a granel, al mismo valor que los adquirentes directos que no emplean intermediario. (Fs. 26 a 28 de A.A.) II) Como fundamento de su pretensión anulatoria alegó que el acto impugnado le causa agravio en tanto la obliga a competir en condiciones desiguales con usuarios directos que no tienen las mismas exigencias reglamentarias y de infraestructura que históricamente se le han exigido a GASUR. Consideró que se ha violentado el principio de igualdad al establecerse un mismo precio de venta para los usuarios directos que para GASUR, desconociendo el tratamiento diferencial que la normativa establece para ambas categorías de agentes. Señaló que la normativa le exige a GASUR determinados requisitos que imponen el montaje de una estructura especializada lo cual implica determinado costo que no tienen los usuarios directos. Asimismo, afirmó que el usuario directo tampoco está sometido al régimen sancionatorio de la URSEA al que sí está sometido GASUR, dado que la competencia de dicho ente regulatorio no alcanza a los consumidores finales. Indicó que dicha diferencia de tratamiento tampoco puede justificarse en el carácter ocasional que puede llegar a tener la compra directa de GLP a granel ya que la inversión en un camión de granel hace que sea poco probable que dicha actividad de transporte no se realice con carácter habitual y profesional, ya que no se justifica una inversión de estas características para viajes eventuales. Por otra parte, expresó que el acto adolece de desviación de poder puesto que se estaría persiguiendo una finalidad oculta que es la desaparición de GASUR del mercado. Mediante dicha resolución, se fija el mismo precio de venta al usuario de compra directa que a GASUR, por lo que resulta claro que el fin de la resolución no es otro más que eliminar la intermediación realizada por GASUR. Asimismo, alegó que se contraviene la Ley No. 18.159 de 30 de julio de 2007 (Ley de Defensa de la Competencia) en tanto ANCAP impone un precio de compra que pone a GASUR en clara desventaja frente a la competencia que, en este caso, pasan a ser los usuarios directos en tanto ellos tienen condiciones menos gravosas, pero acceden al suministro indispensable para el negocio al mismo precio que GASUR. Expresó que ANCAP se encuentra en una posición dominante ya que detenta el monopolio de la importación del GLP, no existiendo por lo tanto otro oferente en el mercado al cual se le pueda comprar dicho producto. Asimismo, consideró que se contravino el artículo 4, literal a) de la Ley de Defensa de la Competencia que prohíbe “ Concertar o imponer directa o indirectamente precios de compra o venta u otras condiciones de transacción de manera abusiva”. Señaló que existe una contradicción con los actos propios puesto que, resulta a todas luces contradictorio que ANCAP acuerde crear una estructura especializada como GASUR (de la cual es accionista mayoritario con el 40% de las acciones) para el suministro de GLP a granel a grandes consumidores y que luego, mediante el desconocimiento de dicha experiencia, trayectoria y volumen de compra, se intente eliminarla mediante la imposición de un precio idéntico al que se le otorga al usuario directo que ni tiene esa experiencia, ni la infraestructura ni adquiere un volumen significativo respecto del que puede adquirir GASUR. Alegó que el acto no está debidamente fundamentado, ya que no explicita cuál es el proceso lógico y las razones jurídicas por las cuales se entiende necesario establecer un precio general para el GLP a granel. Agregó que parece claro que, en cualquier negocio, las cantidades adquiridas marcan un diferencial en cuanto al precio de venta, no siendo el mismo precio el que se ofrece por un gran volumen de venta que el que se ofrece por cantidades menores. Por último, señaló que se contraría el principio de buena administración, siendo que los medios utilizados por la Administración son inaptos o inidóneos para el cumplimiento del fin de brindar abastecimiento de GLP en condiciones que garanticen la seguridad de los consumidores. Se habilita el transporte de un gas de altísima peligrosidad por usuarios no experimentados para ello y sin las exigencias de seguridad mínimas requeridas para quienes realizan estas tareas. En definitiva, solicitó que se declare la nulidad del acto enjuiciado. III) Conferido traslado, la Administración demandada defendió la validez del acto, argumentando que su actuar resulta en un todo conforme a Derecho. En primer lugar, realizó una descripción del funcionamiento del mercado de GLP tanto antes como después del Decreto No. 423/016 y la Resolución de la URSEA que modifican el mismo. Indicó que, en su carácter de ente productor o importador de GLP a granel monopólico, ANCAP vendía a las comercializadoras el producto, las que lo vendían a su vez al usuario o consumidor final. Quienes comercializaban el GLP a granel eran la accionante, GASUR S.A; ACODIKE S.A y RIOGAS S.A. De acuerdo con el literal f) del artículo 3 de la Ley No. 8.764 en la redacción dada por el artículo 1° de la Ley No. 15.312, el precio de venta de los productos monopolizados debe ser fijado por ANCAP con aprobación del Poder Ejecutivo. Sin embargo, este es el precio de venta al público, con lo cual, una vez fijado, a efectos que las distribuidoras (GASUR S.A., ACODIKE S.A y RIOGAS S.A) puedan hacer su ganancia, ANCAP descuenta en la facturación que realiza a las mismas un margen a partir del cual puedan cubrir costos y obtener sus utilidades. Cuando éstas revenden el producto a los usuarios obtienen sus ganancias. Destacó que GASUR S.A se integra por las referidas distribuidoras ACODIKE S.A y RIOGAS S.A., así como por ANCAP, en el caso de las dos primeras poseen el 30 % del paquete accionario cada una, y ANCAP el restante 40 %. Por su parte, el sistema actualmente vigente, aprobado por el Poder Ejecutivo y la URSEA, crea la figura del Usuario con compra directa de GLP a granel, contrariando la exclusividad pactada a favor de GASUR, lo cual hizo necesaria la denuncia del correspondiente contrato de suministro. No ocurre lo mismo con los contratos de ACODIKE S.A y RIOGAS S.A que no preveían exclusividad al respecto. Habiendo sido denunciado el contrato con GASUR S.A, surgió la necesidad de regular las condiciones comerciales para GASUR S.A. así como para los Usuarios con compra directa de GLP. En dicho sentido, se dictó la resolución impugnada, destacándose que sigue siendo el Poder Ejecutivo quien fija el precio a instancias de ANCAP y, a su vez, ANCAP factura a GASUR reconociendo o descontando el margen que ésta ha de percibir. Lo único que agrega el acto administrativo es que el precio para el Usuario con compra directa de GLP a granel sea el mismo que para GASUR S.A En cuanto a la eventual contravención al principio de igualdad, afirmó que las diferencias existentes entre ella y el usuario son establecidas por la normativa de URSEA, o incluso por la ley de creación de la misma que estableció sus competencias (Ley No. 17.598) sin que ANCAP tenga injerencia en ello. Aseguró que, lo expuesto, se traduce en una cuestión de falta de lesividad del acto dictado por el Directorio de ANCAP, por cuanto en todo caso el agravio de la actora derivaría de la incorporación de la figura del Usuario directo y no de la mínima regulación que ANCAP realiza. Destacó que no son correctos los presupuestos de hecho de la actora, en tanto, el usuario directo también tiene sus costos para poder adquirir el producto, siendo que, por otra parte, el mismo no hace de la compra de GLP a granel su práctica habitual. No existe competencia entre GASUR S.A y el usuario por la razón de que GASUR S.A hace de la venta de GLP a granel su práctica habitual, constituyendo su negocio y ello no ocurre con el Usuario. Lo que implica la nueva reglamentación es que el usuario puede adquirir directamente el producto al mismo precio que GASUR. No se violenta el principio de igualdad puesto que para ANCAP, en tanto proveedor monopólico del producto, no tiene por qué diferenciar entre los compradores, no existiendo motivo para que exista una diferencia en el precio que ANCAP ha de fijarles. Por otra parte, expresó que no existe desviación de poder, no surgiendo prueba de dicha presunta intencionalidad. Asimismo, indicó que GASUR posee como actividad principal la del envasado de GLP en garrafas, aspecto que en nada se ve alterado por la resolución impugnada. Además, son prácticamente mínimos los usuarios con compra directa que podrían existir debido a las inversiones que ello implicaría. Destacó a su vez que, si a GASUR le afecta la eliminación de la intermediación en forma exclusiva debió impugnar el Decreto No. 423/016 y la Resolución de la URSEA No. 108/017, responsables de la creación del Usuario con compra directa. Afirmó que no existe violación a la ley de defensa de la competencia puesto que: si bien ANCAP tiene una posición dominante como monopolista, en el caso no se está cometiendo un abuso de la misma. Además, resulta imposible que se esté favoreciendo a un competidor, por cuanto el usuario con compra directa de GLP a granel no puede ser considerado un competidor de GASUR S.A, sino que es un consumidor del producto. Asimismo, la nueva reglamentación se encuentra beneficiando a los consumidores o usuarios directos. Manifestó que no existe contradicción con los actos propios, en tanto, la Administración se adecua en la actualidad a la figura del usuario con compra directa de GLP. Consideró que no existe intención de eliminar a GASUR del mercado, y que además sin perjuicio de ello, como accionista de la misma, la Administración podría en todo caso, disolverla o modificarla, estando creada a perpetuidad. Asimismo, indicó que el acto está debidamente fundamentado, no siendo, además, contrario al principio de buena administración. Por último, expresó que, en todo caso, los agravios de la actora se dirigen contra la creación del Usuario directo, y ello surge del Decreto del Poder Ejecutivo y la Resolución de la URSEA, por lo que el acto impugnado no es el que lesiona el interés de la actora. En definitiva, solicitó la confirmación del acto impugnado. IV) Por Resolución No. 5646/2018 se abrió a prueba por el plazo de 60 días, diligenciándose la que luce agregada y certificada a fs. 140, agregándose por cuerda separada los antecedentes administrativos (carpeta de tapas verdes, en 61 fojas). V) Las partes alegaron por su orden (fs. 143 -147 vto. y fs. 150 - 158, respectivamente) VI) El Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante el dictamen No. 609/2020, aconsejando la confirmación del acto impugnado (fs. 161 - 159 vto.). VII) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 167). CONSIDERANDO: I) En el aspecto formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente habilitan el examen de la pretensión anulatoria. (Constitución arts. 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22.6.87 arts. 4 y 9). Conforme a los dichos de la actora, no controvertidos por la parte demandada, el acto impugnado le fue notificado el 13 de julio de 2017, quien lo resistió el 21 de julio de 2017 mediante la interposición del recurso de revocación (fs. 39 de los A.A.), que fundamentó en los términos lucientes a fs. 44 vto. y ss. de los antecedentes administrativos. Por Resolución No. 193/3/2018, dictada el 8 de marzo de 2018, el Directorio de ANCAP desestimó el recurso interpuesto (fs. 55 – 56 vto. de los A.A.), siendo notificada la parte actora el 16 de marzo de 2018 (fs. 58 de los A.A.). La demanda anulatoria fue deducida el 14 de mayo 2018 (nota de 14 cargo fs. infolios). II) Como se ha señalado, el objeto de este proceso es resolver sobre la pretensión anulatoria deducida contra la Resolución No. 726/7/2017 dictada el 6 de julio de 2017 por el Directorio de ANCAP mediante la cual se resolvió la implementación de “nuevas condiciones para el suministro del GLP granel para GASUR y usuarios con compra directa de GLP granel”. (Fs. 26 a 28 de A.A.) III) Reseña de los antecedentes. Para realizar un correcto análisis de la cuestión, conviene ensayar una reseña de los hechos establecidos, a partir de las actuaciones que precedieron el dictado del acto enjuiciado. Con fecha 23 de julio de 2008, ANCAP y GASUR celebraron un contrato que tenía por el objeto la venta de gas licuado petróleo a granel (GLP) y Gas Natural (GN) (fs. 2 a 6 de los A.A.). En lo que refiere a la venta de GLP se estableció que el objeto era la venta de esos productos a grandes clientes en forma exclusiva. Se definió a los grandes clientes como: Grandes Consumidores: personas físicas o jurídicas que contando con instalaciones adecuadas adquieran el GLP para su propio consumo y en un volumen no inferior a 180 toneladas anuales de producto. Transportistas o Distribuidores de GLP u otros gases combustibles canalizados: empresas que lo adquieran para su transporte y/o distribución a través de cañerías o redes fijas y en un volumen no inferior a las 180 toneladas anuales de GLP. Se estableció un precio determinado del producto y un margen para la actividad, facturándose a GASUR la diferencia de los mismos. Esto es, el precio de venta contenía un descuento que incluía la ganancia de GASUR al momento de que ésta revendiera el producto. Se dispuso la exclusividad indicando que ANCAP sólo podrá vender a GASUR el GLP objeto del contrato y con los destinos especificados y GASUR sólo podrá comercializar los productos objeto del contrato, estándole vedado adquirir los mismos de un suministrador diferente a ANCAP. Con fecha 26 de junio de 2013 se firmó una modificación del contrato, que cambió su plazo y modificó los anexos 1 y 2. Se estableció en dichos anexos que ANCAP venderá a GASUR el Propano Industrial al Precio Oficial que fija el Poder Ejecutivo para el producto, deducido un margen definido para la actividad. El plazo del contrato se estableció en 5 años contados a partir del 1° de julio de 2008, prorrogables automáticamente por períodos bianuales, salvo que cualquiera de las partes manifestase a la otra su voluntad de no prorrogarlo con 90 días de anticipación al vencimiento del plazo original o sus prórrogas. Con fecha 26 de diciembre de 2016 se dictó el Decreto del Poder Ejecutivo No. 423/016. El citado Decreto encomendó a la URSEA la adecuación del Reglamento para la Prestación de Actividades de Comercialización Mayorista, Transporte, Envasado, Recarga y Distribución de GLP aprobado por su Resolución No. 5/004, de 6 de febrero de 2004, y posteriores modificaciones, estableciendo determinados lineamientos. Uno de los lineamientos consistía en la habilitación de la figura del Usuario con compra directa de GLP a granel, para usuarios que compran GLP a granel sin intermediación de un distribuidor y se procuran su transporte para consumo propio, los cuales deberán registrarse ante la URSEA y cumplir con adecuados requisitos de seguridad. Por Resolución No. 108/017 de 16 de mayo de 2017, la URSEA modificó el citado Reglamento de acuerdo con las directivas planteadas en el mencionado Decreto (fs. 49 a 50 vta. de los A.A.). La Resolución incorpora la figura del Usuario de compra directa de GLP a granel: “Usuario que compra GLP a granel directamente, sin intermediación de una Distribuidora, en una planta de almacenamiento o despacho y se procura su transporte para consumo propio”. Se establecen determinados requisitos para dichos usuarios y las empresas que puedan realizarles el transporte, por ejemplo, la presentación ante la URSEA de una certificación de técnico IG3 que acredite que sus instalaciones y equipamientos cumplen la normativa técnica y de seguridad vigente, lo que renovarán cada dos años. Con fecha 29 de marzo de 2017, la Gerencia de Comercialización de ANCAP, informó respecto de la necesidad de denunciar el contrato suscrito con GASUR con fecha 23 de julio de 2008. Se indicó que ANCAP “ está trabajando en la reformulación del vínculo contractual que posee con GASUR, y en la estructura global del negocio de GLP en Uruguay. Paralelamente existen políticas macro definidas por el Poder Ejecutivo tendientes a evitar exclusividades en el suministro del producto GLP granel que afecten el abastecimiento a los clientes consumidores del mismo, contraviniendo a lo establecido en el Contrato de Suministro de GLP Granel para Grandes Clientes en su artículo 7” (fs. 12 de los A.A.). Por Resolución de Directorio No. 284/3/2017 de 30/3/2017, se resolvió denunciar el contrato con GASUR (fs. 15 de A.A). Con fecha 5 de julio de 2017, las Gerencias de Comercialización y de Ventas de ANCAP informaron que, de acuerdo con la denuncia realizada, el contrato de suministro con GASUR venció el 1° de julio de 2017. Se aclaró que el Propano que vende GASUR y el Supergas Granel que venden las distribuidoras ACODIKE y RIOGAS a sus clientes es el mismo producto con distinto nombre. Esta diferenciación se debe a que GASUR lo vende a clientes que consumen más de 180 toneladas/año y ACODIKE y RIOGAS lo venden en el mercado a clientes de consumos menores de 180 toneladas/año. En atención a ello y a la nueva reglamentación dispuesta por el Poder Ejecutivo y la URSEA, se plantearon diversas alternativas para fijar las condiciones de venta de GLP. Luego de analizar dichas alternativas se propuso establecer las condiciones comerciales generales para el suministro de GLP para GASUR y Usuarios con compra directa de GLP a granel. Dichas condiciones se aplicarán de igual forma tanto para GASUR como para los Usuarios con compra directa. (fs. 19 a 22 de los A.A.) Por Resolución de Directorio No. 726/7/2017 dictada el 6 de julio de 2017, se establecieron las condiciones comerciales generales para el suministro de GLP granel para GASUR y Usuarios con compra directa de GLP a granel, acto que se impugna en este proceso (fs. 26 a 28 de los A.A.). IV) Habiendo analizado los argumentos de la actora y la normativa vigente, el Tribunal, compartiendo lo aconsejado por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, se pronunciará por el rechazo de la pretensión anulatoria y, en consecuencia, confirmará el acto impugnado, por los fundamentos que se explicitan a continuación. V) El Decreto del Poder Ejecutivo No. 423/016 de 5 de enero de 2017 encomendó a la URSEA la adecuación del Reglamento para la prestación de actividades de comercialización mayorista, transporte, envasado, recarga y distribución del GLP. En el Resultando III de la norma se dispuso: “que se han dado situaciones que han provocado significativas alteraciones al suministro de GLP a la población, por lo que se hace necesaria la modificación de ciertos aspectos de la reglamentación actual que contribuya al mejoramiento en la prestación regular, eficiente y segura de las actividades relacionadas al GLP.” De modo que, ante la conflictividad que generó la distribución de los recipientes, el Poder Ejecutivo habilitó la adquisición directa de GLP por parte de los consumidores que utilizaran su transporte propio y estén en condiciones de brindar seguridad. Debe de verse, como lo explica la accionada, que la figura del usuario directo no fue creada por la disposición que se ataca, sino por parte del Poder Ejecutivo (Decreto referido). Y, es a partir de su creación, de la denuncia del contrato de GASUR (ver informe de la Gerencia de Comercialización, fs. 12-13 de los A.A. y resolución de Directorio anexada a fs. 15 de los A.A.) y, en definitiva, de la eliminación de la exclusividad en la intermediación según los volúmenes vendidos -consecuencia de la creación del usuario directo-, así como la circunstancia que se trata de un mismo producto, lo venda quien lo venda y lo adquiera quien lo adquiera, que se adopta el acto cuestionado; no existiendo fundamentos para establecer precios diferenciales. VI) Sobre la alegada vulneración del principio de igualdad. La resolución impugnada establece iguales precios de venta de GLP tanto a GASUR como a los Usuarios por compra directa (considerándose estos últimos como consumidores finales). No se advierte que dicha resolución violente el principio de igualdad, no concordándose con la actora en que hay que tratar en forma desigual a GASUR y a los Usuarios. De acuerdo con lo sostenido por la parte actora, GASUR debería tener la posibilidad de adquirir el GLP a un menor precio que los Usuarios, en tanto la normativa le exige determinados requisitos que implican mayores costos estructurales. En este sentido, la accionante no ha acreditado dicho aserto, ya sea presentando informes económicos o solicitando el diligenciamiento de la prueba correspondiente, limitándose a afirmar que dicho extremo era de esa forma. Sin perjuicio de ello, los eventuales mayores costos son producto de una reglamentación específica para toda su actividad -por la cual recibe una ganancia-, y que no atiende solamente a la distribución de GLP a granel; GASUR S.A también tiene como actividad el envasado de GLP en garrafas. Esto es, la falta de desglose en los diferentes rubros no permite comparar la incidencia de la fijación de precios iguales tanto a GASUR como a los Usuarios, los cuales, por su parte, también tienen costos inherentes a su actividad que no son considerados en la demanda de GASUR. Al respecto, uno de los testigos propuestos al ser consultado respecto de la existencia de Usuarios directos, señaló que “para el Usuario directo sería como un gasto adicional que tiene que realizar que hasta ahora se lo viene realizando GASUR y está conforme con el servicio y sí, tendría que realizar gastos adicionales o tendría que contratar un flete o de lo contrario se tendría que comprar algún camión, solventar todos los gastos de mantenimiento del camión, realizar toda la adecuación a la normativa reguladora, los gastos de personal, etc.” (fs. 125 vta. de infolios) Por otra parte, no debe desconocerse que GASUR S.A tiene como accionista principal a ANCAP y de esta forma también cuenta con el respaldo económico que pueden constituir las capitalizaciones de su accionista estatal, lo que constituye un privilegio en su actuación en el mercado respecto de otros posibles actores privados. A juicio del Tribunal, no se advierte, por lo tanto, que GASUR haya justificado su intención de recibir un trato desigual o más beneficioso respecto de los Usuarios directos (para asegurar el principio de igualdad), a quienes se le permite comprar el producto en pie de igualdad con la accionante. Como bien señala la demandada, no existe competencia entre GASUR S.A y el Usuario, por la razón de que GASUR S.A., hace de la venta de GLP a granel su negocio habitual, revendiendo el producto, percibiendo por ello una utilidad, y ello no ocurre con el Usuario, quien consume dicho producto. En el caso, si bien son situaciones diferentes, no existe normativa que prescriba discriminar en el precio del producto, sino todo lo contrario. En puridad, lo pretendido por la actora parece ser que ANCAP fije un “precio” mayor al usuario. Sin embargo, como bien resalta la Administración, ello conduciría a dificultar el acceso al producto por parte del usuario, circunstancia que se tutela a partir del Decreto del Poder Ejecutivo, supra referenciado; si el Ente fijara distintos márgenes, en desventaja del usuario, por vía indirecta se estaría obstaculizando lo mandatado por el Ejecutivo. VII) Sobre la alegada vulneración de la Defensa de la Competencia. La Ley No. 18.159 marca como su objetivo explícito el tutelar a consumidores activos y futuros a través de la defensa de la competencia, sin perjuicio de que sus normas protegen también a los agentes económicos que operan en el mercado. Tal como preceptúa su Art. 1°, dicha ley tiene “ por objeto fomentar el bienestar de los actuales y futuros consumidores y usuarios, a través de la promoción y defensa de la competencia, el estímulo a la eficiencia económica y a la libertad e igualdad de condiciones de acceso de empresas y productos a los mercados”. Es menester destacar que los diversos ordenamientos jurídicos indican cuál es el bien jurídico tutelado, siendo que en ciertos casos se hace referencia a la protección de los consumidores, mientras que, en otros casos, el bien jurídico tutelado lo constituye la libre competencia en sí misma. El cuerpo normativo uruguayo reconoce y procura establecer determinados principios y reglas, cuyo objeto es el mercado como instrumento de distribución de bienes y servicios. En este sentido, a juicio del Tribunal, se entiende que la fijación de precios iguales tanto a GASUR como a los Usuarios, más que constituir una distorsión o contravención a las prohibiciones de la ley de defensa de la competencia, constituye un beneficio a los consumidores (en este caso los Usuarios directos) que pueden acceder directamente a la compra del producto sin necesidad de intermediarios. Si bien ANCAP, en virtud de su monopolio legal, se encuentra autorizado para fijar el precio del producto, tal privilegio no es utilizado en este caso en forma abusiva. Al respecto, se debe indicar previamente que el Art. 2 de la Ley No. 18.159 prevé como excepción a los principios y reglas de la libre competencia las limitaciones establecidas por ley, por razones de interés general. A su vez, el inciso final de la citada norma preceptúa que “ el ejercicio de un derecho, facultad o prerrogativa excepcional otorgada o reconocida por ley, no se considerará práctica anticompetitiva ni abuso de posición dominante”. El Art. 2º de la ley establece también la prohibición del abuso de posición dominante, así como todas las prácticas, conductas o recomendaciones, individuales o concertadas, que tengan por efecto u objeto restringir, limitar, obstaculizar, distorsionar o impedir la competencia actual o futura en el mercado relevante. Por su parte, el artículo 4 de la mentada ley, establece que la práctica prohibida de imponer precios se configura cuando se presenten algunas de las situaciones enunciadas en el artículo 2, esto es, que tengan por efecto u objeto restringir, limitar, obstaculizar, distorsionar o impedir la competencia actual o futura en el mercado relevante. En virtud de ello, cabe concluir que el citado artículo 4 no califica en forma objetiva a las conductas violatorias, es decir que no basta con que se configure una de las prácticas mencionadas en el artículo 4º citado para que de por sí se incurra en infracción, sino que se requiere que el obrar económico del agente procure o implique afectar el mercado relevante. Tal como han indicado diversos autores, como es el caso de la Dra. Cristina VÁZQUEZ, “ la norma se aproxima a la perspectiva propia de la llamada “rule of reason”, desde la que resultan alcanzadas aquellas restricciones no razonables, según las circunstancias del caso”. (VÁZQUEZ, Cristina, “Régimen jurídico de la defensa de la competencia en Uruguay”, en Estudios Jurídicos en homenaje al Prof. Mariano R. Brito”, Ed. FCU, Pág. 377). En el caso, no se encuentra acreditado que con la resolución impugnada se distorsione el mercado relevante, sino que, por el contrario, surge de los antecedentes que lo que se pretendió con la reglamentación ahora vigente es liberarlo de determinadas distorsiones que tenía anteriormente. En efecto, tanto del Decreto del Poder Ejecutivo como de la Resolución de la URSEA, que incluyen la figura del Usuario por compra directa (y que causan la Resolución impugnada), surge que se buscaba mejorar el acceso al GLP fomentando “una mayor diversificación en sus modalidades y posibilidades de oferta” (Decreto No. 423/016) En suma, el Tribunal arriba a la conclusión de que la resolución impugnada no contraviene la Ley No. 18.159. VIII) Sobre la alegada desviación de poder. Continuando con el análisis de los agravios esgrimidos por la parte actora, la Corporación considera que tampoco se puede concluir en la existencia de desviación de poder. La resolución que se resiste se adecua a la normativa reglamentaria citada en concordancia con sus fines, esto es, la búsqueda de la mejora de acceso a los productos. Esto no significa afirmar que dicho fin se haya concretado o no en la realidad, pero sí permite concluir que no se han probado fines ocultos o distintos de los explicitados en los antecedentes. Tampoco se puede afirmar que la búsqueda en la mejora del negocio tenga como fin último la desaparición de GASUR, salvo que se considere que la mejora para los Usuarios lo único que pretende es el perjuicio de GASUR, extremo que no ha sido probado. IX) Sobre la alegada contradicción con los actos propios. Se desprende de la demanda que la actora expresa que la creación de GASUR por parte de ANCAP resulta contradictoria con la nueva reglamentación. En este punto corresponde destacar que la creación de GASUR no puede implicar la inmutabilidad perpetua de las condiciones de venta de combustibles que tienen su origen en la Ley No. 8.764 y en las diversas reglamentaciones que le siguieron. GASUR fue creada para actuar en el mercado de combustibles, contando, hasta el dictado de la nueva reglamentación, con la exclusividad para la compra y venta de GLP por cantidades determinadas. Pero el Decreto No. 423/016 y la Resolución de la URSEA No. 108/17 vinieron a cambiar esto, haciendo necesaria la denuncia del contrato de suministro vigente. Tanto el Decreto como la Resolución de la URSEA ya modificaban la situación inicial de GASUR y esto no fue impugnado oportunamente, por lo que no se puede concluir que la empresa haya sido sorprendida en su buena fe cuando se fijó el precio de distribución de GLP. Tampoco se puede concluir que las modificaciones acaecidas hayan sido injustificadas, debiendo ponderarse tanto el interés específico de GASUR como el interés de otros actores en el mercado, como lo son los Usuarios directos, y aún el interés general en el correcto funcionamiento de los mercados. En definitiva, a juicio del Tribunal, no existió una contradicción con los actos propios de la Administración pasible de ser calificada como ilegítima, debiendo destacarse que la demandada cuenta con la potestad de variar las reglas de Derecho de una misma jerarquía por ella creadas (Conforme Sentencia No. 325/2013). X) Sobre la alegada insuficiente fundamentación del acto impugnado. Tal como surge relevado en los antecedentes administrativos, la volición atacada se fundamenta en lo informado por la Gerencia de Comercialización. En dicho informe se detallan las alternativas a los efectos de adecuarse a la nueva reglamentación dispuesta por el Poder Ejecutivo y la URSEA. Siendo su finalidad la mejora del acceso al producto por parte de los Usuarios directos, la mejor alternativa que se propuso era la fijación de precios idénticos para el Distribuidor y los Usuarios. No puede concluirse, por lo tanto, que el acto carezca de fundamentación. XI) Sobre la alegada vulneración al principio de buena administración. En este punto, la Sala comparte lo sostenido por la demandada, en tanto la actora se agravia por la habilitación de los Usuarios directos para el transporte de GLP, siendo que dicha determinación no proviene del acto impugnado. Tal extremo en realidad se encuentra previsto en el Decreto del Poder Ejecutivo No. 423/2016 y la Resolución de URSEA No. 108/17, por lo que su eventual lesividad proviene de éstos. Al no haber sido impugnados oportunamente corresponde desestimar dichos agravios. XII) Tal como lo releva el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, resulta reeditable en el caso lo expuesto por la Corporación en Sentencia No. 325/2013: “En la parte final de su demanda, la accionante esgrime que la baja del “costo de distribución promedio” dispuesta por la volición atacada, determina una notoria disminución de sus ingresos, afectando así sus márgenes de ganancia. Sin perjuicio de que una eventual disminución de las utilidades de la empresa no implicaría, al menos por sí misma, una cuestión que determinara la ilegitimidad del acto encausado, cabe señalar que, de todas formas, los perjuicios invocados no han resultado acreditados”. En definitiva, por las razones expuestas, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación, FALLA : Desestímase la pretensión anulatoria y, en su mérito, confírmase el acto administrativo impugnado. Sin especial condena procesal. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios de los abogados de la parte actora y demandada en la cantidad de $ 39.000 (pesos uruguayos treinta y nueve mil) a cada uno. Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dra. Salvo, Dr. Vázquez Cruz, Dr. Corujo (r.), Dra. Klett, Dr. Simón. Dr. Marquisio (Sec. Letrado)