Sentencia Definitiva N° 488/2021

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 14 de octubre de 2021. No. 488 VISTOS : Para sentencia definitiva, venida a conocimiento del Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación esta causa: “ILABEL S.A. con ESTADO. MINISTERIO DE GANADERÍA, AGRICULTURA Y PESCA. Acción de nulidad” (Ficha No. 671/2019). RESULTANDO : I) En este proceso, Otto David de LIMA en nombre y representación de ILABEL S.A., dedujo pretensión anulatoria contra la resolución dictada el 31 de enero de 2018 en el expediente No. 6579/2016, por el Encargado de la Dirección de Contralor de Semovientes (en adelante: DI.CO.SE.) del Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca (en adelante: MGAP). Mediante la misma, se dispuso: “De conformidad a lo informado a fs. 136, no se hace lugar al diligenciamiento de la prueba solicitada, por considerarla ‘inadmisible, impertinente e inconducente’, de acuerdo a lo establecido en el Art.71 del Decreto No. 500/991 . (…)”. (Fs. 140 de los A.A.). II) Como fundamento de su pretensión anulatoria relató que en ocasión de una inspección realizada por los inspectores de DI.CO.SE., en actividad conjunta con la División Sanidad Animal, en el establecimiento “Yacaré”, se procedió a contabilizar los vacunos propiedad de la actora, así como los identificadores del Ministerio y a extraer muestra de sangre a los reproductores mayores de un año. Indicó que se constataron diferencias entre el Sistema Nacional de Información Ganadera (Sistema SNIG) y lo contabilizado en el campo. Las diferencias fueron explicadas por la accionante, pero tales explicaciones fueron, a su entender, desestimadas sin fundamento alguno. Afirmó que no se comprobaron diferencias entre las declaraciones juradas, guías de propiedad y tránsito y lo contabilizado en el campo. Entiende que la denegatoria a admitir la prueba ofrecida vulnera el derecho de defensa. Seguidamente, mencionó que los medios de prueba no admitidos fueron: a) agregación de declaraciones juradas y guías de propiedad y tránsito desde el año 2010, anexo de inscripción en el año 2010 de la empresa en DICOSE; b) detalle de los animales de la empresa regularizados al 26 de enero de 2017, información genérica tendiente a demostrar diferencias entre el sistema SNIG con declaraciones juradas y con control de campo obligatorio así como la cantidad de empresas regularizadas por diferencias entre el control de campo y el sistema SNIG. Asimismo, solicitó informe sobre sanciones aplicadas. A su vez, se agravió por considerar que, la vista previa concedida, fue una mera formalidad, vacía de contenido, en tanto, los descargos (específicamente, el diligenciamiento de prueba ofrecido) fue rechazado sin mayor análisis, negándole el efectivo y real derecho de defensa. Explicó las circunstancias que pretende probar que considera hechos relevantes para la decisión final. Invocó el artículo 70 del Dto. 500/991 que admite cualquier medio de prueba no prohibido por la ley. Denunció que el acto no fue motivado adecuadamente explicando por qué no se hizo lugar a la prueba ofrecida, limitándose solo a expresar que es “inadmisible, impertinente e inconducente”. Finalmente, manifestó que no ha infringido el artículo 279 de la Ley No. 16.736 que prohíbe en todo el territorio nacional transitar con ganado, sin la correspondiente guía de propiedad y tránsito e intervenir en operaciones que signifiquen tenencia, transferencia de la propiedad o movimiento de cualquier tipo de ganado o frutos del país, sin estar previamente inscriptos, mediante declaración jurada en la Dirección de Contralor de Semovientes, Frutos del país, Marcas y Señales (DI.CO.SE.). En definitiva, bregó por la nulidad del acto enjuiciado. III) Conferido traslado, la Administración demandada defendió la validez del acto, argumentando que su actuar resulta en un todo conforme a Derecho. Afirmó que en inspección realizada se constató diferencia entre lo declarado y los animales contabilizados. En oportunidad de que se evacuara la vista conferida, se solicitó prueba, la que fue considerada inadmisible, impertinente e inconducente, de conformidad con lo establecido por el art. 71 del Dto. 500/991, siendo ésta la decisión objeto del accionamiento. Expresó que la infracción fue reconocida por parte de la compareciente y que, con la interposición de los recursos, la accionante aportó la documentación que había solicitado como prueba. En el entendido de que esos documentos obraban en su poder, la demandada se pregunta para qué pidió la agregación. En cuanto a la prueba por informe, consideró que es manifiestamente impertinente dado que refiere a un período más amplio que el de las infracciones presuntamente cometidas. Destacó lo engorroso que sería la elaboración del informe y atribuyó la solicitud a un propósito dilatorio. Afirmó que la prueba propuesta no concierne a hechos relevantes ni conduce a comprobar que no se ha cometido la falta. En definitiva, solicitó la confirmación del acto impugnado. IV) Por Resolución No. 9468/2019 se abrió a prueba por el plazo de 60 días, diligenciándose la que luce agregada y certificada a fs. 51, agregándose por cuerda separada los antecedentes administrativos (carpeta de tapas verdes, en 252 fojas). V) Las partes alegaron por su orden (fs. 54 - 55 y fs. 58 - 59 vto., respectivamente) VI) El Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante el Dictamen No. 43/2021, aconsejando el acogimiento de la demanda y, en consecuencia, la anulación del acto impugnado (fs. 62 - 64 vto.). VII) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 66). CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente habilitan el examen de la pretensión anulatoria. (Constitución arts. 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22.6.87 arts. 4 y 9). El acto impugnado fue notificado a la accionante el 27 de febrero de 2018 (fs. 141 de los A.A.) quien lo resistió el 8 de marzo de 2018 mediante la interposición de los recursos de revocación y jerárquico, en subsidio (fs. 142 – 144 vto. de los A.A.). El 31 de enero de 2019, el Director de los Servicios Jurídicos de DI.CO.SE. resolvió mantener firme la resolución impugnada (fs. 240 – 240 vto.), franqueando el recurso jerárquico. Posteriormente, por resolución dictada el 4 de setiembre del 2019, el Ministro de Ganadería, Agricultura y Pesca, actuando en ejercicio de atribuciones delegadas, desestimó el recurso jerárquico, quedando agotada la vía administrativa (fs. 245 – 245 vto.). El citado acto confirmatorio fue notificado a la accionante el 23 de setiembre de 2019 (fs. 249 de los A.A.). La acción de nulidad se dedujo en tiempo hábil, el 23 de octubre de 2019. II) Como se ha señalado, el objeto de este proceso es resolver sobre la pretensión anulatoria deducida respecto a la resolución dictada el 31 de enero de 2018 en el expediente No. 6579/2016 por el Encargado de DI.CO.SE. del Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca. Mediante dicho acto, no se le hizo lugar al diligenciamiento de la prueba solicitada por considerarla inadmisible, impertinente e inconducente, de acuerdo con lo establecido en el art. 71 del Decreto No. 500/991. (Fs. 140 de los A.A.). III) Reseña de los antecedentes. Para realizar un correcto análisis de la cuestión, conviene ensayar una reseña de los hechos establecidos, a partir de las actuaciones que precedieron el dictado del acto enjuiciado. Los días 19, 20, 21, 22, 27 y 28 de diciembre de 2016, en el paraje Bernabé Rivera de la Seccional de Policía Cuarta del Departamento de Artigas, en campos de la firma ILABEL S.A., se hicieron presentes funcionarios inspectores de DI.CO.SE. quienes procedieron a contabilizar los vacunos en el establecimiento de la firma y realizar lectura de identificadores del MGAP por orden de la Dirección. Esta tarea se realizó en conjunto con la División Sanidad Animal quienes paralelamente extrajeron muestras de sangre a todos los reproductores mayores de un año. (Fs. 54 de los A.A.). Como consecuencia de ello, se encontraron: i) 31 animales sin identificador electrónico; ii) 9 animales sin los dos identificadores oficiales; y, iii) que el número de vacunos del sistema informático difería con los inspeccionados. Se dio pase al Departamento de Fiscalización, quien se expidió a fs. 62, haciendo caudal de la existencia de una diferencia de -212 (menos doscientos doce) vacunos. La Dirección de DI.CO.SE. compartió el informe señalado, indicando que la empresa carece de antecedentes y considerando a la falta como grave (fs. 93 de los A.A.). Tras otorgarse vista a la parte interesada (fs. 94 de los A.A.), la misma la evacuó en los términos lucientes a fs. 99 a 101 de los antecedentes. Haciendo referencia a las diferencias constatadas, en lo medular, sostuvo: “En dicho estudio faltan contabilizar las guías de propiedad y tránsito W332270, W332277 - W332278 las cuales totalizan 107 vacas enviadas a faena con fecha 21/12/2016. Por lo tanto, la diferencia de 212 vacas, una vez ingresadas dichas guías, se reduce a 105 semovientes. Esta diferencia se explica por mortandad y o extravío y o consumo. (…)”. (Fs. 99 - 101 de los A.A.). Los descargos fueron analizados por el Jefe de Fiscalización de DI.CO.SE. Consideró de recibo que faltaron contabilizar las guías indicadas por la empresa; sin embargo, adujo que la sociedad omitió completar las planillas de contralor interno que, por la normativa, resulta obligatorio su llenado periódico, no habiendo sido asentada la mortandad, ni los nacimientos, no siendo posible tomarse como de recibo un número de muertes que anule las diferencias que arrojó el estudio realizado. (Fs. 104 de los A.A.). Se le dio vista de las actuaciones a la actora (fs. 114 de los A.A.), quien la evacuó a fs. 115 a 129 de los antecedentes, solicitando el diligenciamiento de prueba por informes. Los descargos de la accionante fueron analizados por el Jefe de Fiscalización de DI.CO.SE. (fs. 131 de los A.A.), cuyo informe fue compartido por el Área de Jurídica (fs. 135 - 135 vto. de los A.A.). En lo que aquí interesa, señaló que no correspondía diligenciar la prueba solicitada por la empresa, ya sea porque la información solicitada se encontraba a disposición de la propia firma o porque no correspondía a DI.CO.SE. - SNIG proporcionar la información solicitada. El 26 de enero de 2017, el Área Técnica de Resoluciones elaboró un informe en el que sostuvo: “Atento al diligenciamiento de prueba solicitada por la administrada, fs. 125 y 126, se expide el SNIG a fs. 132, que en referencia al ítem 1, 1,i, 1.ii 1.iii, que dicha información la peticionante dispone de la misma, no correspondiendo su aportación por el SNIG. En relación al ítem 2, 2.1 a 2.v, dicha prueba es impertinente e improcedente, y que en autos se sustancian infracciones desde el 30/6/2016 a diciembre de 2016, por lo cual no corresponde el diligenciamiento de la misma”. (Fs. 139 de los A.A.). Finalmente, el 31 de enero de 2018 el Encargado de la Dirección de DI.CO.SE. dictó el acto impugnado, por el cual “no se hace lugar al diligenciamiento de la prueba solicitada, por considerarla inadmisible, impertinente e inconducente, de acuerdo a lo establecido en el Art. 71 del Dec. No. 500/991”. Fs. 140 de los A.A.). IV) Tras el análisis de los hechos del caso y de la normativa vigente, el Tribunal, apartándose en esta oportunidad de lo aconsejado por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, se pronunciará por declarar que el acto impugnado no es procesable ante su jurisdicción, por los fundamentos que se expondrán a continuación. V) De autos surge que la resolución impugnada dispuso que “De conformidad a lo informado a fs.136, no se hace lugar al diligenciamiento de la prueba solicitada, por considerarla “inadmisible, impertinente e inconducente”, de acuerdo a lo establecido en el art.71 del Decreto Nº500/991” (fs.140 de los A.A.). A juicio del Tribunal, el acto objeto del presente accionamiento, es un acto procedimental, de carácter preparatorio, tendiente a la conformación de la voluntad final de la Administración sobre el fondo del asunto; de modo que al no haber hecho imposible o haber suspendido en forma indefinida su tramitación, no es procesable ante esta jurisdicción. VI) Siguiendo las enseñanzas de CAJARVILLE, es posible distinguir los actos preparatorios de los actos finales del procedimiento. Los actos preparatorios son aquellos destinados instrumentalmente al dictado del acto que resolverá sobre el fondo del tema planteado, y por ende le preceden, en tanto, el acto final o principal, es el que resuelve sobre el fondo del tema planteado en el procedimiento administrativo. Todos los actos procedimentales, en tantos actos administrativos, son susceptibles siempre de ser impugnados mediante los recursos administrativos correspondientes (porque el art. 317 de la Carta prevé que todos los actos administrativos, sin distingo alguno, son recurribles). Empero, en cuanto a su impugnación jurisdiccional, la situación es bien distinta: los actos de procedimiento -también llamados de mero trámite por el autor citado- solo son impugnables jurisdiccionalmente “...si hacen imposible o suspenden en forma indefinida la tramitación, decidiendo así directa o indirectamente el fondo del asunto” . (CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo, “Procedimiento Administrativo”, Idea, Montevideo, 1997, muy especialmente las p. 5 a 61). (Cf. Sentencia No. 169/2019). (Véase en igual sentido, autor. cit. en “Sobre Derecho Administrativo”, Tomo II, FCU, 3ª Ed.- 2012, p. 256-257). El citado Profesor, agrega: “Los actos de mero trámite, por limitar sus efectos al propio procedimiento, solo lesionan o pueden lesionar derechos o intereses a través del acto final a dictarse; por eso, si hubieran sido ilegítimos y esa ilegitimidad revistiera trascendencia, se hará valer en la impugnación del acto final definitivo, como vicio de procedimiento” . (CAJARVILLE, Juan Pablo. “Sobre Derecho Administrativo.”, p. 257). VII) Con claridad, la Corporación, decía desde antaño: “...dispone el artículo 309 de la Constitución que “El Tribunal de lo Contencioso Administrativo conocerá de las demandas de nulidad de actos administrativos definitivos...” o sea, que los actos procesables ante esta Sede lo son aquellos definitivos, sustantivos, que deciden la cuestión de fondo, principal. Como en el caso se trata, como se dijo, de acto preparatorio, respecto de los cuales el Tribunal carece de jurisdicción para tratar el accionamiento de nulidad, ello parecería aparejar el desamparo del accionante. Sin embargo, ello no es así por cuanto si el acto final, que corona el sumario causara lesión al derecho del sumariado, podría éste accionar de nulidad, en cuya oportunidad sería llegado el momento de examinar las consecuencias del acto preparatorio en la determinación del acto que decide la cuestión de fondo”. (Cf. Sentencias No. 143, de 25 de junio de1984 y No. 115, de 7 de junio de 1976, publicada ésta última en LJU, T. 77, año 1978, c. 8872). Precisamente, esta última hipótesis que se convoca en el último párrafo de la sentencia citada es la que acontece en el cúmulo a dirimir. En efecto, una vez culminado el procedimiento administrativo, si éste culminara por ejemplo con un acto sancionatorio, éste sí podría ser objeto de una acción anulatoria e invocarse como causal de nulidad (entre otras), la negativa al diligenciamiento de prueba ofrecida en oportunidad de evacuar la vista conferida. En definitiva, por las razones expuestas, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación, FALLA: Declárase que el acto administrativo impugnado no es procesable ante esta jurisdicción. Sin sanción procesal específica. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $39.000 (pesos uruguayos treinta y nueve mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dra. Salvo, Dr. Vázquez Cruz, Dr. Corujo (r.), Dra. Klett, Dr. Simón. Dr. Marquisio. (Sec. Letrado).