Sentencia Definitiva N° 486/2021

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 14 de octubre de 2021 No. 486 VISTOS: Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “ADMINISTRACION NACIONAL DE CORREOS con BANCO DE PREVISION SOCIAL. Acción de Nulidad” (Ficha No. 451/2018). RESULTANDO : I) La parte actora dedujo pretensión anulatoria contra la Resolución RDT Nº 6/2018, de 4 de febrero de 2018 (fs. 31 vto. a 32, en carpeta verde de 64 fojas, A.A.), mediante la cual la Dirección Técnica de la Asesoría Tributaria y Recaudación del Banco de Previsión Social desestimó la petición presentada por la Administración Nacional de Correos a efectos que se declaren prescriptas las obligaciones tributarias generadas en el período de noviembre de 2004 a abril de 2006 (fs. 17 a 17 vto. y fs. 18 vto. a 21 vto., A.A.). En su demanda, relató que los recursos que presentó tienen como antecedente la deuda sobre los aportes de becarios del período noviembre de 2004 a abril de 2006, la cual la Administración Nacional de Correos entiende que está prescripta ya que el hecho generador de las mismas no son las rectificativas confeccionadas, sino la prestación de la relación funcional durante dicho período. Así, destacó que en virtud de ello la Administración había solicitado la prescripción en el marco de la regularización de la historia laboral de su plantilla de becarios y en ese sentido se comenzaron a realizar las rectificativas a finales del año 2014, las que fueron aceptadas sin objeciones por el BPS. Pero en abril de 2017, cuando se gestionó el certificado único especial, se los obligó a firmar un convenio de asunción de deuda, por entender que las rectificativas tienen carácter declarativo. A consecuencia de lo mencionado anteriormente, se presentaron nuevamente el 11 de mayo de 2017, recordando que en dos ocasiones anteriores habían solicitado la prescripción de los adeudos del período noviembre de 2004 a abril de 2006. Ante esta nueva solicitud, la Gerente de Asesoría Legal respondió al planteo manifestando que los adeudos se tornan exigibles a partir de la presentación de las rectificativas que comienzan a ingresar a fines del 2014, entendiendo que el BPS se encuentra habilitado a exigir el pago de todos los adeudos, encontrándose únicamente limitados por lo previsto en los artículos 38 y 39 del Código Tributario. En necesaria síntesis, expresó como agravios : i) la forma viciada en que se obligó a la ANC a suscribir el convenio de pago de los adeudos en cuestión para poder obtener el certificado único especial que expide el BPS; ii) la prescripción de la obligación tributaria, teniendo en cuenta que esta se hace exigible desde el acaecimiento del hecho generador, que en este caso fue la presentación del desempeño de los funcionarios; iii) respecto del convenio firmado en abril de 2017, estando prescripta la obligación, carece de causa jurídica y los pagos que se realicen en su mérito son indebidos y por tanto deberá procederse a su devolución; y iv) el BPS ya conocía la situación desde el año 2005, cuando se celebró un convenio por adeudos de aportes de becarios por el período de diciembre de 1999 a octubre de 2004, por lo que el plazo aplicable de prescripción sería de cinco años conforme al artículo 38 del Código Tributario. En definitiva, demandó la anulación del acto impugnado (fs. 4 a 7). II) Conferido el correspondiente traslado compareció -en representación del Banco de Previsión Social- la Dra. Amalia Pereyra, quien, tras relacionar los antecedentes del acto, se opuso al accionamiento en base a la siguiente fundamentación. Los adeudos no se encuentran prescriptos, porque fue recién a partir de la presentación de las rectificativas a la historia laboral que el Organismo tomó conocimiento de la situación de los becarios por el período declarado. A tales efectos, resulta no vinculante la circunstancia que haya habido situaciones similares anteriores de becarios no declarados por la ANC que luego fueron regularizados. Respecto de las personas cuyas rectificativas fueron presentadas a partir del año 2014, constituye un hecho nuevo a los efectos del cómputo prescripcional. Para la cancelación de los referidos adeudos, la actora suscribió, el 7 de abril de 2017, convenios de facilidades de pagos. Así, la actora reconoció la existencia de sus adeudos y no formuló ninguna objeción, por lo que no puede señalarse que hayan sido constreñidos a celebrarlos. La extinción de las obligaciones tributarias no operó porque no transcurrió el término legal exigido, que por aplicación del inciso 2º) del artículo 38 del Código Tributario se extendió a diez años. La actora ha errado en el cómputo del término, el cual se vio asimismo interrumpido por la celebración de los convenios de pago y posteriormente se suspendió por la interposición de la demanda. Como surge de los antecedentes administrativos, la contribuyente incumplió sus deberes formales de declarar la existencia del hecho generador, así como al de comunicar al Organismo el cese de actividades de la empresa. El referido incumplimiento y la consecuente omisión de pago fueron ajenos al conocimiento de la Administración, con lo cual la ampliación del plazo de prescripción resulta ajustada a derecho. Resulta inobjetable que la conducta en que incurrió la actora frente a la Administración debe ser considerada al momento en que se la puso en conocimiento de la existencia del hecho generador de las CESS ya que esta desconocía la realidad de ese nuevo grupo de trabajadores. La omisión en que incurrió la actora no puede eximirla de su obligación cuando fue la causante del ocultamiento de la realidad. Por otra parte, la actora compareció voluntariamente a celebrar convenios de facilidades de pago, en imperativo de su propio interés, reconociendo los adeudos y conviniendo su pago. No obstante, pretende ahora que los adeudos que reconoció y convino se encontraban prescriptos, lo que no tiene sustento legal. Es imposible exigirle a la Administración la declaración de prescripción cuando no ha transcurrido el lapso que la norma exige para que opere la extinción de las obligaciones. Los convenios de facilidades de pago fueron suscriptos voluntariamente por ANC ante el Organismo, no existió error y las deudas no estaban prescriptas. Aun, en el hipotético caso que se considerara dicha posibilidad, al reconocer la existencia de los adeudos la obligación se convirtió en una natural, la que cumplida no concede acción para reclamar su devolución. La suscripción del convenio implica una renuncia tácita de la prescripción consumada. En suma, abogó por el rechazo de la pretensión deducida y el mantenimiento del acto impugnado (fs. 21 a 26). III) Por decreto No. 8728/2018 (fs. 28) se dispuso la apertura a prueba, diligenciándose la que luce agregada y certificada a fs. 59. IV) Las partes alegaron por su orden (fs. 62-65 y fs. 68- 70 vto., respectivamente). V) El Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante dictamen No. 550/2020 y aconsejó hacer lugar parcialmente a la demanda interpuesta (fs. 91 a 92 vto.). VI) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 94). CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal, corresponde relevar el cumplimiento de las exigencias que, según la normativa vigente (Constitución de la República artículos 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22 de junio de 1987, artículos 4, 8 y 9) habilitan el examen de la pretensión anulatoria. La Resolución RDT Nº 6/2018, se emitió el 4 de febrero de 2018 (fs. 31 vto. a 32, A.A.) y se notificó el 22 de febrero de 2018 (fs. 35 vto., A.A.). El 2 de marzo de 2018, se interpusieron en tiempo y forma los recursos de revocación y jerárquico en subsidio (fs. 36 vto. a 40, A.A.). El acto conclusivo de la vía administrativa se produjo mediante denegatoria expresa , a través del dictado de la Resolución R.D. Nº 13- 9/2018, de 2 de mayo de 2018 (fs. 51 vto. a 52, A.A.), notificada el 24 de mayo de 2018 (fs. 58 vto., A.A.). La demanda se interpuso el 20 de julio de 2018, dentro del término legal (nota de cargo, fs. 8). II) A fin de efectuar un correcto abordaje de la situación planteada corresponde realizar una reseña de los antecedentes relevantes para la resolución de la causa. El caso trata sobre la regularización de aportes ante el BPS de un conjunto de becarios que desempeñaron funciones en la Administración Nacional de Correos, por el período de noviembre de 2004 a abril de 2006. Luego de practicadas las rectificativas correspondientes y la firma de convenios de pago de lo adeudado, la ANC el 11 de mayo de 2017, presentó una petición administrativa a fin de que se declaren la prescripción y caducidad de los aportes adeudados comprendidos en el período septiembre 2004 a mayo 2006 (fs. 2 a 4 vto., A.A.). Tramitada la petición, el 6 de octubre de 2017, la Gerencia de Asesoría Legal de ATYR emite su informe jurídico sosteniendo que no corresponde hacer lugar a lo peticionado por la ANC. “Los adeudos se tornan exigibles a partir de la presentación de las rectificativas, las cuales comenzaron a ingresarse en el año 2014, abriendo el plazo de cuatro años para presentar una reclamación contra el servicio descentralizado, conforme lo dispuesto por la Ley 11.925. Operando dentro de este rango temporal, nuestro organismo se encuentra habilitado para reclamar el pago de todos los adeudos emergentes, únicamente limitado temporalmente por el instituto de la prescripción previsto en los artículos 38 y 39 del Código Tributario. Siendo hechos generadores no declarados, el plazo señalado es de diez años.” (fs. 10 vto., A.A.). Se le notificó dicho informe a la accionante, la que interpuso recursos de revocación y jerárquico contra el mismo (fs. 17, A.A.). Se expidió nuevamente la Asesoría Legal de ATYR señalando que la ANC en vez de evacuar la vista conferida, interpuso recursos administrativos contra una volición no impugnable ya que trata de un informe técnico que sugiere la adopción de una decisión contraria. Asimismo, realiza una serie de consideraciones sobre el fondo del asunto (fs. 29, A.A.). Finalmente, la Dirección Técnica de ATYR consideró los recursos presentados como una petición y dictó la resolución que se enjuicia en los presentes obrados (fs. 31 vto. a 32, A.A.). III) El Tribunal, habrá de apartarse de la solución aconsejada por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo (fs. 91 a 92 vto.) y desestimará la demanda, por los fundamentos que se habrán de explicitar. En lo inicial, la mayoría compuesta por los Srs. Ministros, Dra. Selva Klett, Dr. William Corujo, Dra. Nilza Salvo y el firmante, considera que procede desestimar la demanda, atento al carácter ilesivo del acto. Por su parte, el Sr. Ministro, Dr. Luis Simón, entiende que el rechazo de la pretensión obedece a que el acto no es procesable. La ilesividad y la no procesabilidad del acto integran el análisis de los presupuestos de la acción anulatoria , que, como tales, requieren un examen previo y que de no verificarse obstan la decisión de mérito (Véase con carácter general, Eduardo J. Couture, “Vocabulario Jurídico”, tercera edición actualizada y ampliada por Ángel Landoni Sosa, editorial B de F, Montevideo - Buenos Aires, 2006, p. 583 a 584; Enrique Tarigo, “Lecciones de Derecho Procesal Civil según el nuevo Código” , tomo I, FCU, Montevideo, 2ª Edición, julio de 1994, p. 279 a 280, Enrique Vescovi, Margarita de Hegedus, Selva Klett, Bernadette Minvielle, Luis Simón y Santiago Pereira, “Código General del Proceso. Comentado, anotado y concordado” , tomo III, Editorial Ábaco, Montevideo, p. 395 a 396 y Selva Klett, “Proceso ordinario en el Código General del Proceso” , tomo I, FCU, Montevideo, 2014, p. 60. Específicamente, puede consultarse Eduardo J. Couture, “El agotamiento de la vía administrativa como presupuesto procesal”, en Revista de Derecho, Jurisprudencia y Administración, tomo 52, Montevideo, 1954, p. 257 a 260, Enrique Tarigo, “Enfoque procesal del contencioso administrativo de anulación” , FCU, Montevideo, 2ª edición, octubre de 2004, p. 31 a 34, Felipe Rotondo, “Manual de Derecho Administrativo” , talleres gráficos Tradinco S.A., Montevideo, 8ª edición, marzo 2014, p. 432 a 434 y Maximiliano Cal, “La congruencia en las sentencias del Tribunal de lo Contencioso Administrativo”, Revista de Derecho Público, Año Nº 24, Nº 47, FCU, Montevideo, julio 2015, p. 14 a 17. Otros autores también se han referido al tema como condiciones o requisitos de admisibilidad de la acción de nulidad, en un enfoque que no difiere sustancialmente del anterior. Así por ejemplo, Héctor Giorgi, “El Contencioso administrativo de Anulación” , Biblioteca de publicaciones oficiales de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la Universidad de la República, Montevideo, 1958, p. 139, Enrique Sayagués Laso, “Tratado de Derecho Administrativo” , tomo II, FCU, Montevideo, 5ª edición, agosto de 1991, p. 580 a 582 y Juan Pablo Cajarville Peluffo, “Breve presentación de la jurisdicción contencioso - administrativa”, Revista de la Facultad de Derecho de la Universidad de la República Nº 23, Montevideo, 2004, p. 127 a 129 y Augusto Durán Martínez, “Contencioso Administrativo”, FCU, 2ª edición, marzo de 2015, p. 93 a 95). En el caso de autos, se desprende que el 11 de mayo de 2017, la ANC presentó una petición administrativa a efectos de que se declaren prescriptos y caducos los adeudos por aportes previsionales adeudados por el período comprendido entre setiembre de 2004 y mayo de 2006 (fs. 2 a 4 vto., A.A). En dicha petición, se hizo una inequívoca referencia a otra anterior, presentada el día 29 de enero de 2016, de idéntico contenido, la cual no surge incorporada a los presentes obrados y sobre la que habría recaído denegatoria ficta, sin que haya sido oportunamente impugnada (véase la referencia planteada en el capítulo de antecedentes, a fs. 2, A.A.). La Administración demandante optó por presentar otra petición el 11 de mayo de 2017 (esta sí debidamente incorporada en los antecedentes administrativos agregados a la causa) y sobre la que recayó denegatoria ficta a los ciento cincuenta días sin que el BPS se pronunciara, el 8 de octubre de 2017. La ANC pudo y debió movilizar la vía recursiva correspondiente de acuerdo a lo dispuesto por el artículo 8º de la Ley Nº 15.869, lo que no hizo. Por el contrario, el 30 de octubre de 2017, dedujo improcedentemente recursos de revocación y jerárquico contra el informe técnico-jurídico de la Asesoría Legal de ATYR (acto claramente no procesable al no tratarse de un acto definitivo ) de 6 de octubre de 2017 (fs. 10 vto. a 11 vto., A.A.), los cuales fueron tomados por el BPS como una nueva petición que finalmente fue rechazada por el acto en causa. Así pues, para la mayoría compuesta por los Sres. Ministros, Dra. Selva Klett, William Corujo, Nilza Salvo y este redactor, del íter procedimental que ilustran los antecedentes administrativos agregados a la causa surge que la Resolución que ahora se procesa no es el acto originario causante de la lesión invocada, sino que lo son las denegatorias fictas a las peticiones presentadas por la ANC en su momento, que no fueron recurridas, debida y oportunamente y por tanto, adquirieron la calidad de firmes. Al adquirir firmeza dichas denegatorias (o igual suponiendo que la primigenia no existiese por no surgir de los antecedentes agregados, solo con la de la petición de mayo de 2017 alcanza) , la denegatoria expresa impugnada que da origen a los presentes obrados se constituye en un mero acto reiterativo de la anterior. Al respecto, conviene recordar las enseñanzas de Giorgi, quien advertía que “una decisión pura y simplemente reproductiva o confirmatoria de otra anterior no recurrida en tiempo y forma, es decir, firme o consentida…es jurídicamente irrelevante” (Cf. Héctor Giorgi, “El Contencioso Administrativo de Anulación”, Biblioteca de Publicaciones Oficiales de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la Universidad de la República, Montevideo, 1958, p. 163) (la negrilla y el subrayado no están en el original). Como bien lo destaca Cajarville, “El acto impugnado debe ser agraviante, como creador de la situación jurídica lesiva que se resiste con la acción. Por ello no son objeto de la acción de nulidad las resoluciones meramente reiterativas o denegatorias de peticiones de revocación o modificación de otras anteriores no impugnadas en tiempo hábil. Sin perjuicio de que esta calidad pueda resultar en algún caso de la propia demanda, en general el carácter agraviante del acto no será objeto de pronunciamiento liminar sino en la sentencia definitiva.” Cf. Juan Pablo Cajarville Peluffo, “Breve presentación de la jurisdicción contencioso - administrativa”, op. cit., p. 129) (la negrilla y el subrayado no están en el original). O, dicho de otro modo, “No son objeto de acción de nulidad las resoluciones meramente reiterativas o denegatorias de peticiones de revocación o modificación de otras anteriores, porque no siendo ellas las creadoras de la situación jurídica lesiva , su anulación no proporcionará satisfacción al impugnante” (Cf. Juan Pablo Cajarville Peluffo, “Recursos Administrativos”, FCU, 3ªedición, 2000, p.138) (la negrilla y el subrayado no están en el original). En el casus, al no ser el acto enjuiciado el originario creador de la situación jurídica lesiva, resulta trasladable lo expresado en forma reiterada por el Cuerpo ( sentencias Nº 91/2001, 158/2001, 192/2001, 279/2001, 428/2003, 705/2004, 422/2005, 257/2006, 302/2007, 263/2009, 635/2011, 411/2012, 515/2012, 704/2012, 111/2014, 497/2015, 626/2016, 937/2017, 358/2018, 384/2019, 414/2019 y 187/2020 , entre otras), en cuanto subraya que al no encontrarse la causa generatriz de los agravios en el acto cuya nulidad se impetra, no se verifica el presupuesto de fundabilidad de la sentencia exigido por los artículos 309 de la Constitución y 24, inciso 2º, in fine del Decreto - Ley Nº 15.524, lo cual obsta o bloquea toda posibilidad de analizar el mérito del asunto. Con un matiz en cuanto a esta postura, el Sr. Ministro, Dr. Simón, considera en su voto que “el acto impugnado reitera la denegatoria operada antes, y por lo tanto no es procesable porque consintió lo anterior y entonces la parte actora no está legitimada para reclamar la nulidad.” (la negrilla no está en el texto original). En definitiva, sea que se sostenga la ilesividad o la no procesabilidad del acto , los diversos argumentos planteados determinan que deba desestimarse la presente demanda de nulidad , sin ingresar al fondo. Por las razones expuestas, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, en atención a lo dispuesto por los artículos 309 y 310 de la Constitución de la República FALLA : Desestímase la demanda anulatoria entablada, sin sanción procesal específica. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $ 39.000 (pesos uruguayos treinta y nueve mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dra. Salvo, Dr. Vázquez Cruz (r.), Dr. Corujo, Dra. Klett, Dr. Simón. Dr. Marquisio (Sec. Letrado)