Sentencia Definitiva N° 484/2021

DECRETERO DE SENENCIAS //tevideo, 14 de octubre de 2021 No. 484 VISTOS: Para sentencia definitiva estos autos caratulados: “CIROMARE S.A. con ESTADO. MINISTERIO DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL. Acción De Nulidad” (Ficha Nº 24/2018). RESULTANDO : I) Surge de fs. 4 que el 7 de febrero de 2018 la actora dedujo demanda anulatoria contra la Resolución de fecha 20 de diciembre de 2016, dictada por el Inspector General del Trabajo y de la Seguridad Social del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, que resolvió sancionarla con una multa de 1800 U.R. por infracción a normas que tutelan derechos fundamentales de los trabajadores (fs. 69 vta. a 74 de los A.A.). Indicó que la resolución impugnada se había centrado en determinar la configuración de una conducta flagrantemente antisindical que habría desarrollado por su parte, sancionándola en consecuencia. Por un lado, sostuvo que se habían vulnerado las garantías del debido proceso porque no se le había notificado debidamente la vista previa, ya que la notificación se había realizado en una obra que se encontraba paralizada y sin personal y, por tanto, nunca había tenido conocimiento de la misma y no había podido articular sus argumentos ni ejercer su defensa. Agregó que sólo la resolución y la ejecución de la multa se habían notificado en su domicilio constituido. Por otra parte, consideró que la configuración de la infracción no estaba probada, y que no existían motivos valederos para aplicar la multa, señalando que la impugnada había tenido por cierto los hechos esgrimidos por el delegado sindical, lo que la había tornado en un acto en arbitrario y dictado con abuso de poder. En definitiva, solicitó su anulación. II) El 15 de junio de 2018 el representante de la demandada contestó la demanda incoada (fs. 26 y ss). Reseñó que, tras la denuncia por persecución sindical presentada por el Sr. Luis Alberto Escande, se le había dado vista a la actora que la había evacuado negando la represión sindical, por lo que no era procedente la anulación de la resolución por aspectos formales. Afirmó que la accionante había tenido conocimiento de la inspección acerca de las condiciones generales de trabajo ordenada por el asesor actuante y que se le había dado vista previa al dictado de la resolución final, de lo que se derivaba que había tenido nítido y cabal conocimiento de las actuaciones y que quedaba descartada toda hipótesis de indefensión. Manifestó que se había probado la existencia de una violación de la libertad sindical de los trabajadores que habían sido despedidos por una causa espúrea, y concluyó que el monto de la sanción había sido graduado conforme a la gravedad de la situación. En definitiva, solicitó se desestimara la acción de nulidad incoada. III) Abierto el juicio a prueba, se produjo la que obra certificada a fs. 113. IV) Alegaron las partes por su orden: la actora a fs. 116 y ss. y la demandada a fs. 123 y ss. V) Se confirió vista al Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, que produjo el Dictamen Nº 240/2020 por el que aconsejó el amparo de la demanda y la anulación del acto impugnado (fs. 131 a 138). VI) Se llamó para sentencia, girando los autos a estudio de los Sres. Ministros, quienes acordaron su dictado en forma legal. CONSIDERANDO : I) En la especie, se han acreditado los extremos legales habituales requeridos por la normativa vigente (artículos 4 y 9 de la Ley N°15.869) para el correcto accionamiento de nulidad. En efecto, se demanda la nulidad de la Resolución de fecha 20 de diciembre de 2016, dictada por el Inspector General del Trabajo y de la Seguridad Social del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, que resolvió sancionar a la actora con una multa de 1800 U.R. por infracción a normas que tutelan derechos fundamentales de los trabajadores (fs. 69 vta. a 74 de los A.A.). Contra dicha decisión, notificada a la accionante el 6 de febrero de 2017 (fs. 78 vta. A.A.), interpuso recursos de revocación y jerárquico el 17 de los mismos mes y año (fs. 80 A.A.). Por Resolución Nº 101 del Ministro de Trabajo y Seguridad Social, dictada el 4 de julio de 2017, se desestimó el recurso jerárquico (fs. 92 A.A.), notificándose el 7 de noviembre de ese año (fs. 107 vta. A.A.). Finalmente, la demanda fue introducida en tiempo útil (el 7 de febrero de 2018 - nota de cargo a fs. 11 de autos). II) El Tribunal, por unanimidad de sus integrantes, coincidiendo con lo dictaminado por el Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, amparará la demanda y, en su mérito, anulará el acto impugnado. III) E merge de los antecedentes administrativos allegados al proceso que el 3 de setiembre de 2013 el Sr. Luis A. Flor Escande presentó ante la IGTSS una denuncia por represión sindical contra CIROMARE S.A. (fs. 1 vta. y 2 A.A. en 139 fs.). Con fecha 12 de setiembre de 2013 se labró Acta de la Comisión de Conciliación, de la que surge que la empresa negó lo expresado por el SUNCA y que no se logró acuerdo entre las partes (fs. 4 A.A., ibídem). Por Resolución del Inspector General del Trabajo de fecha 21 de noviembre de 2013, se dio vista a la empresa de la denuncia presentada por el Sr. Flor Escande (fs. 4 vta. y 7 vta. A.A.), la que se le notificó por correo (fs. 8 vta. A.A.). CIROMARE S.A. la evacuó en los términos que emergen de fs. 9 vta. a 12 de los antecedentes. Por Resolución del Inspector General del Trabajo de fecha 14 de marzo de 2014, se dio vista al trabajador de los descargos efectuados (fs. 15 vta. y 17 vta. A.A.). Posteriormente, con fecha 10 de abril de 2014 el Sr. Luis Alberto Flor Escande presentó ante la IGTSS una nueva denuncia contra la accionante (fs. 34 vta. y 35 A.A., ibidem), constando a continuación una actuación de la Oficina de Pando de la misma fecha por la que “ se adjunta el resto de la documentación presentada por el titular” (fs. 36 A.A., ibidem). Por Resolución de la Inspectora General del Trabajo de fecha 8 de agosto de 2014 se resolvió realizar una inspección en la obra de la empresa sita en la esquina Avenida de las Américas y Avenida de la Playa, Ciudad de la Costa Canelones (fs. 42 vta. a 44 vta. A.A., ibidem), la que se realizó el 5 de noviembre de 2014 (fs. 46 y 47 A.A.). Por informe inspectivo de fecha 6 de noviembre de 2014 que obra a fs. 47 vta. de los A.A., se consignó que: “Se labró Acta de conocimiento al arquitecto y director de obra Sr. Robert Corrales y Acta de Interrogatorio al Sr. Sergio Álvarez único trabajador las que se agregan. Considerando que no había personal trabajando en obra, y tomando conocimiento que la misma estaba “parada” desde hace casi un año por conflictos que ya habían pasado a la órbita del MTSS, se decide realizar una inspección de rutina labrándose Acta de Hechos ...” Por Resolución del Inspector General del Trabajo de fecha 29 de julio de 2015, glosada a fs. 50 vta. A.A., se resolvió: “I) Dar vista del expediente a las partes previo a resolución final,… II) Pase a DINACOIN a efectos de notificar a LUIS ALBERTO FLOR ESCANDE en el domicilio sito en Ruta 6 km 26.800, Empalme Sauce, y a CIROMARE S.A. en el domicilio sito en Avda. De las Américas esquina Queguay y Avda. La Playa ...” El 31 de julio de 2015 la Oficina de Trabajo de la Ciudad de la Costa dispuso la notificación a la actora, agregando constancia de actuación (fs. 52 y vta. A.A.). Se agregaron Planillas de Control de Trabajo de CIROMARE S.A. (fs. 56 vta. a 63 A.A.) Con fecha 1° de diciembre de 2016 la Asesoría Letrada del MTSS adjuntó proyecto de resolución, sugiriendo sancionar a la actora con 3.200 UR por infracción a las norma que tutelan derechos fundamentales de los trabajadores afectados (fs. 64 a 68 vta. A.A.). Finalmente, se dictó el acto enjuiciado en autos (fs. 69 vta. a 74 vta. A.A.). IV) La actora esgrimió en su demanda que se habían vulnerado las garantías del debido proceso por no habérsele notificado debidamente la vista previa, lo que la había privado de la oportunidad de ejercer su derecho a la defensa. A juicio de la Corporación, le asiste razón. IV.1) Según surge de los antecedentes citados supra, las actuaciones se iniciaron por la denuncia del trabajador Sr. Luis Alberto Flores Escande el 3 de setiembre de 2013 (fs. 1 y 2 A.A.); en el trámite de la denuncia, se le confirió vista a la empresa y se dispuso la apertura a prueba; la vista fue evacuada la vista a fs. 9 vto. y ss. A.A. el 10 de diciembre del mismo año y, seguidamente, se le confirió vista al denunciante. No obstante, posteriormente con fecha 10 de abril de 2014, el trabajador denunció hechos nuevos, que involucraban el despido de más trabajadores de la obra (fs. 34 vto. y 35 vto. A.A.). A partir de esos nuevos hechos denunciados, la Administración dispuso realizar una inspección de la obra (fs. 42 vto., 43 y 44 vto. A.A.), labrándose acta por los inspectores con fecha 5 de noviembre de 2014 e intimando a la empresa la presentación de documentación (fs. 46 y 47 A.A.). Cabe resaltar que se constató que la obra estaba parada y que se entrevistó a las únicas personas que estaban en el lugar: director de obra y un empleado. El 29 de julio de 2015 se dispuso conferir vista de lo actuado a las partes, previo a la resolución final, resolución que fue notificada en el caso de la actora en la obra citada (Avda. de las Américas m 10001 s 33, esq. Queguay y Avda. de la Playa, Paso Carrasco, fs. 52 y vto. A.A.). Finalmente y sin que la aquí impugnante hubiera evacuado la vista, se dictó el acto administrativo resistido. De lo que se viene de exponer, surge que la evacuación de vista a que refirió la demandada en su alegato (fs. 124), citando fs. 17 a 22 del expediente administrativo, fue evidentemente la previa a la denuncia de los nuevos hechos que hizo el Sr. Flores Escande en su segunda comparecencia (despido de trabajadores) y, por tanto, no pudo comprender defensa alguna de la infracción medular imputada por la Administración. Tampoco la constancia que obra a fs. 103 (hoy 52 A.A.) puede implicar una notificación válida de la vista conferida, puesto que se hizo en un domicilio incorrecto. Así, el “cabal conocimiento de la empresa de las actuaciones administrativas” a que refiere el MTSS citando la constancia a fs. 157 (hoy 79 vto. A.A.) es claramente posterior al acto impugnado (15 de febrero de 2017) y previo a la interposición de los recursos administrativos. Y tampoco la referencia al acta de hechos labrada puede suponer conocimiento de la empresa del estado de las actuaciones ya que ninguna imputación concreta, ni calificación de los hechos, ni menos aún sanción fue proyectada en dicha acta. A su vez, consta a fs. 48 y 49 del principal, al igual que a fs. 104 A.A., que el domicilio constituido por la actora ante el MTSS era en el Departamento de Maldonado (Rambla Lorenzo Batlle Pacheco esquina Atlántida), por lo que la notificación de la vista realizada en Paso Carrasco (Avda. de las Américas m 10001 s 33, esq. Queguay y Avda. de la Playa) no resultó válida. Por otra parte, no se comparte lo argumentado por el demandado en cuanto postuló que era carga de la actora seguir el curso del expediente y que eran falsas e inventadas las circunstancias de la indefensión que la agraviaban. IV.2) En efecto, este Órgano Jurisdiccional en su constante jurisprudencia ha sostenido que la falta de vista previa al dictado del acto, en tanto materialización del principio constitucional de derecho de defensa (art. 66 de la Constitución de la República) y debido proceso (ex art. 12 ejusdem), configura un vicio grave que inficiona inexorablemente de nulidad dicha volición (cf. Sentencias Nos. 544/2010,188/2010, entre muchas otras). Así, se ha expresado que el principio del debido proceso constituye un principio general de Derecho reconocido en la Constitución, en las leyes y en normas de Derecho internacional aprobadas por la República, el cual está consustanciado con la esencia misma del Estado de Derecho (vide: Delpiazzo, Carlos E; “Derecho Administrativo General. Volumen 1”, Amalio M. Fernández, 1ª Edición, 2011, pág. 331). En efecto, y de acuerdo a lo que postulara la Sede, a vía de ejemplo, y aplicable al caso de marras, en Sentencia 74/2013 remitiéndose a la Sentencia 780/2007: “Siendo así, la omisión anotada resulta relevante en cuanto implica situar al interesado en estado de indefensión o, por lo menos, disminuir sus posibilidades de defensa frente a la Administración, lo que implica la violación de la “regla de derecho” (art. 309 de la Carta), toda vez que aquella garantía está consagrada por normas de superior rango y aún por específicas normas reglamentarias (arts. 12, 66 y 72 de la Constitución y arts. 71, 75 y 76 del Decreto 500/91, incorporado por el Directorio del BPS en virtud de la RD 38-54/91). En consecuencia, verificada la existencia de dicho vicio, debe declararse la nulidad de las resoluciones impugnadas, máxime cuando, como en este caso, la accionante lo invocó también al recurrir en la vía administrativa los actos en cuestión (AA, fs. 131/136).- Todo ello sin perjuicio de la razón o sinrazón de la Administración en las conclusiones a que arriba sobre la cuestión de fondo, ya que ello será eventualmente objeto de un futuro proceso de impugnación.”. En doctrina, a propósito del derecho de defensa, se postula que: “El mismo derecho y con el mismo alcance debe entenderse consagrado por el art. 72 de la Carta en favor de todo habitante y de todo funcionario que pueda ser lesionado por la resolución a dictarse en un procedimiento administrativo, constituya o no una sanción, porque el derecho a defenderse es inherente a la personalidad humana y deriva de la forma republicana de gobierno. “El derecho a defenderse no se limita a la posibilidad de ser oído antes de dictarse resolución; comprende también la necesidad de que los interesados sean notificados de la existencia del procedimiento desde que estén identificados, se les permita conocer el contenido de las actuaciones, se les admita su comparecencia reclamando lo que entienda le corresponde con el patrocinio letrado que se juzgue conveniente, se diligencie la prueba admisible, pertinente y conducente que ofrecieran, se resuelvan sus pretensiones en un procedimiento de duración razonable y a se les dé conocimiento de los motivos de la decisión de la Administración (…)”. Si el procedimiento se hubiera iniciado de oficio, con motivo de la aplicación de sanciones o de la imposición de cualquier perjuicio a un administrado, deberá darse vista al interesado por el término de diez días antes de dictarse resolución, para que pueda presentar sus descargos y las correspondientes probanzas y articular sus defensas” (Cajarville, Juan Pablo, “Procedimiento administrativo en el Decreto 500/991” págs. 108 y 109). En idéntica orientación conceptual se pronuncia GORDILLO: “… lo cierto es que normalmente nada justifica que no se escuchen las razones y se consideren las pruebas que puedan presentar los interesados, y sus alegatos sobre la prueba, antes de adoptarse una decisión que haya de afectar sus derechos o intereses. Es una regla de justicia y también de buena administración, en la medida que implica y asegura un más acabado conocimiento y valoración de los hechos sobre los cuales se ha de resolver, por lo tanto una más objetiva y mejor decisión” (Gordillo, Agustín; “Tratado de Derecho Administrativo”, Tomo 2, “La defensa del usuario y del administrado”, 9ª Edición, Buenos Aires, F.D.A., 2009, Capítulo 9, pág. IX-23).” Tal como señala en su voto el Ministro, Dr. William Corujo: “No cabe duda que la actora vio cercenadas sus posibilidades de defensa, por cuanto no pudo conocer los nuevos hechos denunciados por el trabajador ni las actuaciones que siguieron y que a la postre fundaron la imputación. Menos aún tuvo la oportunidad de rebatir la calificación jurídica de los hechos, la tipificación de la infracción, la sanción proyectada y/o presentar prueba complementaria conveniente a su interés.” En efecto, de la compulsa de los antecedentes administrativos allegados a la causa, no surge que, previo al dictado de la encausada, se le haya conferido la oportunidad de efectuar los descargos que entendiera corresponder. Corresponde convocar en el caso, los conceptos vertidos por el Tribunal en la Sentencia N° 153/2016, por resultar de plena aplicación en el presente. En dicha Sentencia el Colegiado sostuvo: “… En lugar de conferirse una vista de esa calificación y de la propuesta de sanción -tal como por Derecho correspondía- para asegurar el derecho de defensa, se pasó directamente al dictado de la resolución sancionatoria atacada. Ello deja en evidencia la irregularidad del procedimiento seguido, con evidente mengua de las garantías. Como se señala por parte de la doctrina, en términos que se comparten, en forma previa al dictado de la resolución la Inspección debe dar una vista final a la empresa (Cf. LARRAÑAGA ZENI: Nelson: “El procedimiento…”, cit., pág. 27). Al decir de la doctrina administrativista, el interesado debe tener el derecho a dar “la última palabra” en el procedimiento administrativo antes de la resolución y, ese derecho, integra el concepto de debido proceso (Cf. DURÁN MARTÍNEZ, Augusto: “El debido proceso en el procedimiento administrativo en Uruguay” en AA. VV.: “El derecho entre dos siglos (Estudios conmemorativos de los 25 años de la Facultad de Derecho de la Universidad Católica del Uruguay)”, Tomo I, UCUDAL, Montevideo, 2015, págs. 264 a 265). La empresa, en la emergencia, no tuvo oportunidad de rebatir, ni la calificación jurídica de los hechos con la consecuente tipificación de la infracción, ni elección de la reprimenda sancionatoria. Esto último resulta particularmente relevante en la especie, porque estamos nada menos que ante una clausura por seis días, que es la sanción máxima que admite la normativa vigente. Se trata de una reprimenda que procede ante infracciones que sean calificadas como muy graves o en caso de infractores contumaces (Cf. DONO, Liliana: “Eficacia, cumplimiento y control de normas laborales. La Inspección del Trabajo” en AA. VV.: “XVI Jornadas Uruguayas de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social (en homenaje al Profesor Octavio Racciatti”, FCU, Montevideo, 2015, pág. 169).” En similar sentido y aplicable al caso en reciente Sentencia Nº 119/2021 el Tribunal señaló que: “De manera que ante estos nuevos incumplimientos que se imputan, esto es no haber cumplido con las previas intimaciones respecto a agua, ducha, botiquín y comunicación, debió haberse otorgada a la actora la oportunidad de defensa. Sin embargo, no se le confirió ninguna oportunidad de descargo; menos aún se le puso en conocimiento de la calificación jurídica de los hechos y la reprimenda proyectada y se pasó directamente al dictado de la resolución sancionatoria que se procesa en obrados. No resulta suficiente, a los fines de garantizar el ejercicio de una adecuada defensa, la entrega de copia del Acta de inspección de fecha 3 de junio de 2016 al trabajador que se encontraba en el lugar. Ello deja en evidencia la irregularidad del procedimiento seguido, con la consecuente mengua de las garantías.” En definitiva, la violación al debido procedimiento administrativo que se presenta en este caso determina que corresponda amparar la pretensión anulatoria. IV.3) El acogimiento del agravio formal planteado por la demandante, impide a la Corporación ingresar al análisis sustancial de la controversia -restantes agravios- a efectos de no incurrir en prejuzgamiento (vide: Sentencias 787/2011, 172/2010,951/2000, 12/1996, entre muchas otras) porque, va de suyo que, anulado el acto administrativo por un vicio adjetivo, la administración tiene el poder-deber de recomponer la faz administrativa, eventualmente dictando un nuevo acto, pasible de recurrencia y contralor jurisdiccional ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo. Por las razones expuestas, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo en atención a lo dispuesto por los artículos 309 y 310 de la Constitución, FALLA: Ampárase la demanda, sin especial condena procesal. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $ 39.000 (pesos uruguayos treinta y nueve mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dra. Salvo (r.), Dr. Vázquez Cruz, Dr. Corujo, Dra. Klett, Dr. Simón. Dr. Marquisio (Sec. Letrado)