Sentencia Definitiva N° 480/2021

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 7 de octubre de 2021 No. 480 VISTOS: Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “BELWYR S.A. Y OTRA con BANCO CENTRAL DEL URUGUAY. Acción de Nulidad” (Ficha No. 290/2019). RESULTANDO: I) La parte actora dedujo pretensión anulatoria contra la Resolución RR-SSF Nº 2018-702, emitida el 13 de noviembre de 2018, por la Superintendencia de Servicios Financieros del Banco Central del Uruguay, mediante la cual se dispuso: “1. Instruir a BELWYR S.A. el cese inmediato de la actividad de captación de clientes para inversión en la sociedad ALMEIGRA LTD, no habilitada para captar fondos de clientes y realizar intermediación de valores. 2. Instruir a ALMEIGRA LTD el cese inmediato de la actividad de captación y custodia de fondos, así como la intermediación en valores. 3. Emitir una Comunicación al mercado en los siguientes términos: “Se pone en conocimiento del público que BELWYR S.A. (REGUM) ha captado clientes para la sociedad ALMEIGRA LTD, la que no se encuentra habilitada para recibir fondos de clientes e intermediar en el mercado de valores local. La sociedad ALMEIGRA LTD, que opera a través de los nombres de fantasía OPENTRADING u OPENBANK, no se encuentra inscripta ante el Banco Central del Uruguay, ni cuenta con habilitación de ningún tipo por parte de la Superintendencia de Servicios Financieros” (fs. 7 vto. a 8 vto., infolios y fs. 270 a 271, en carpeta verde de 300 fojas, A.A.). En su demanda, las comparecientes manifestaron que BELWYR SA es una sociedad anónima debidamente inscripta ante el BCU para actuar como asesor de inversión. Tal y como es de práctica habitual en un asesor de inversión, la actividad de BELWYR SA en la operativa cuestionada en la Resolución, se traduce en un referenciamiento de clientes a una empresa dedicada a la administración de una plataforma informática (ALMEIGRA LTDA.), en donde los usuarios tienen la posibilidad de realizar “operaciones CFD” , esto es, contratos por diferencias en el precio o valor de determinados activos subyacentes (no en poder de la plataforma). Por su parte, la actividad desarrollada por ALMEIGRA LTD consiste en que los clientes (para el caso referenciados por BELWYR S.A.) que deseen invertir y operar en la plataforma informática administrada por esta, debidamente informados acerca de su funcionamiento, transfieran a la empresa un importe que cubre eventuales contingencias de pérdidas sobre lo especulado por el cliente en la plataforma, el cual pasa a ser propiedad de ALMEIGRA LTD.. La realidad operativa de ambas empresas no se corresponde con las afirmaciones hechas en la Resolución, principalmente en cuanto a que BELWYR SA capta fondos de clientes para ser invertidos en ALMEIGRA LTD., así como que esta última realiza actividades de intermediación en valores. En necesaria síntesis, las accionantes sostuvieron que la Resolución que impugnan adolece de las siguientes causales de ilegitimidad: i) se dictó sin haber otorgado vista previa; ii) se emitió sin la motivación exigida por las normas aplicables para el dictado de la instrucción particular a BELWYR S.A., vulnerando normas sobre el debido proceso y el derecho de defensa; iii) falta de competencia de la SSF del BCU para su dictado y vulneración del principio de reserva legal ; iv) las actividades cuestionadas no son materia de regulación del BCU ni se encuentran prohibidas por la normativa. Sobre el primer agravio , afirmaron que la primera actuación de la SSF del BCU luego de las inspecciones de supervisión llevadas a cabo en las instalaciones de BELWYR SA (noviembre de 2017 y junio de 2018) fue la notificación de la Resolución, omitiendo el paso previo, que era dar vista a BELWYR S.A. y a ALMEIGRA LTD. En virtud de ello, no tuvieron la oportunidad de defenderse antes que se dictara el acto, teniendo que soportar los perjuicios generados, lo que supone una clara violación a los principios de contradicción, debido proceso y derecho de defensa del administrado. La Resolución es una orden con consecuencias jurídicas en caso de incumplimiento. Impide a las actoras realizar actividades limitando los derechos sin Ley que lo establezca. Además, les generó daños reputacionales, comerciales y económicos. Con respecto al segundo agravio , indicaron que la fundamentación es meramente genérica y no hace referencia a los hechos concretos de sus actividades. Además, del expediente no surgen acreditadas ninguna de las causales exigidas para el dictado de una instrucción particular. En cuanto al tercer agravio, expresaron que la actividad desarrollada por ALMEIGRA LTD. en ningún caso supone una “captación” ni “custodia” de fondos de clientes. El “monto de cobertura” para ALMEIGRA LTD., así como la “cuota de ingreso” del cliente a la plataforma es, en definitiva, el servicio prestado por esta. La actividad que desarrolla en ningún caso supone intermediación en valores. La empresa gira en el rubro informático y se dedica específicamente a la prestación de servicios de software. Dicha actividad no está regulada y no se encuentra prohibida por la normativa aplicable. La instrucción a ALMEIGRA LTD. es contraria a derecho, en tanto sus actividades no ingresan en la órbita de regulación y control del BCU (falta de competencia). Con relación al cuarto agravio , manifestaron que la actividad de BELWYR S.A. en la operativa cuestionada en la Resolución, se traduce en un referenciamiento de clientes a una empresa dedicada a la administración de una plataforma informática, en donde los usuarios tienen la posibilidad de realizar “operaciones CFD” , que son contratos por diferencia en el precio o valor de determinados activos subyacentes (no en poder de la plataforma). Tomando en cuenta esto, cabe concluir que el numeral de la Resolución prohíbe a BELWYR S.A. realizar una actividad no regulada, lo que es violatorio del principio de libertad de comercio, sin perjuicio de calificar erróneamente a ALMEIGRA LTD. como un intermediario de valores. En definitiva, demandaron la anulación del acto impugnado (fs. 29 a 44 vto.). II) Conferido el correspondiente traslado, compareció la Dra. María Paz Wilson -en representación del Banco Central del Uruguay-, quien tras relacionar los antecedentes lo contestó oponiéndose al accionamiento. En primer lugar, esgrimió como defensa que la instrucción particular no es procesable ante el TCA, citando como referencia la sentencia Nº 803/2016 y sosteniendo que esta no alcanza siquiera a ser un acto de intimación dado que el BCU se limitó a recordar o informar a las sociedades la normativa vigente aplicables a la situación planteada. Ello implica que el acto no reviste la nota de definitividad, a lo que se suma que carece de efectos jurídicos conforme al artículo 94 del Reglamento Administrativo del BCU. Simplemente orienta la actividad de los agentes. No crea, modifica, ni extingue una situación jurídica, por lo que está excluido de la acción anulatoria por no ser susceptible de causar agravio. En segundo término, afirmó que no corresponde el conferimiento de vista previa al dictado de una instrucción particular . De la recta comprensión del artículo 94 del Reglamento Administrativo del BCU se desprende que la vista previa de los procedimientos administrativos seguidos de oficio se establece preceptivamente en los casos en que se analice la imposición de sanciones o que de él pueda resultar un perjuicio a determinado administrado. El artículo 38 literal a) de la Ley Nº 16.696, en la redacción dada por el artículo 11 de la Ley Nº 18.401 (artículo 35 del Texto Ordenado de la Carta Orgánica del BCU) establece la posibilidad de dictar instrucciones particulares con el propósito de, entre otros, promover la transparencia en la actividad de las entidades supervisadas, así como para la protección de los consumidores de servicios financieros. De su propia exégesis se desprende la divergencia del concepto de instrucción particular y el de sanción administrativa. La existencia de una instrucción particular y su posterior incumplimiento podrían eventualmente devenir en un procedimiento administrativo sancionatorio. Sin embargo, la instrucción particular -en sí misma considerada- solamente implica una indicación por parte del organismo de supervisión a efectos que una entidad supervisada se adecue a las normas jurídicas que rigen su actividad. En un proceso análogo, el TCA sostuvo por sentencia Nº 491/2011, que en la medida que el acto se limita a instruir al cumplimiento de ciertos mandatos referentes a los procedimientos, el mismo no causa lesión alguna y no resulta exigible la vista previa. El contenido de la instrucción fue claro en cuanto a que las sociedades limitaran su actividad a su objeto y en caso de que ello no sucediera, se informó que se podría iniciar un procedimiento sancionatorio. La instrucción no es una sanción, ni tampoco deriva de ella un perjuicio para su destinataria ya que la obligación de abstenerse de actuar como profesional en el mercado de valores sin la debida autorización en el BCU surge de la propia Ley y del marco regulatorio. Esta opera como un mero instrumento de encauzamiento de la conducta de los destinatarios. De lo anteriormente desarrollado se desprende que no existe vicio formal alguno invalidante del acto administrativo de referencia en tanto no existía obligación o deber alguno del BCU de conferirle vista previa, por no tratarse de una sanción, ni de un acto del cual pudiera resultar un perjuicio. En tercer lugar, expresó que la Resolución SSF-2018-702 se encuentra debida y suficientemente motivada , la cual surge tanto del acto como de sus antecedentes. Tanto BELWYR S.A., en su carácter de asesor de inversión, como ALMEIGRA LTD., que realiza actividades de intermediario de valores sin autorización, se encuentran sometidas a la regulación, fiscalización y control del BCU. La potestad de la Superintendencia de Servicios Financieros de dar instrucciones respecto de las entidades supervisadas tiende a promover la estabilidad, solvencia, transparencia y el funcionamiento ordenado y competitivo de las entidades supervisadas y de los mercados en que actúan, así como a la protección de los consumidores de servicios financieros y a la prevención y control del lavado de activos y financiamiento del terrorismo (artículo 38 de la Ley Nº 16.696). Precisamente, ese funcionamiento ordenado y competitivo del mercado, así como la protección de consumidores de servicios financieros, ha sido la finalidad de la instrucción particular. Es indudable que permitir actuar a ALMEIGRA LTD., a través de BELWYR S.A., en tanto dicha empresa no tiene autorización del BCU para operar en el mercado de valores, implicaría distorsionar dicho mercado y habilitar que las personas que confíen sus inversiones a un agente que no ha recibido la correspondiente autorización para recibir esos fondos y no ha cumplido con los requisitos exigidos por la Ley y la regulación nacional. En el caso concreto no han existido vicios invalidantes de la actuación del BCU. Los motivos han sido ciertos, relevantes y exteriorizados. Además, no ha existido desviación, exceso o abuso de poder. En cuarto término, sostuvo que la Superintendencia de Servicios financieros es competente para dictar la instrucción particular , según lo establecido por el artículo 38 literal a de la Ley Nº 16.696, en la redacción dada por el artículo 11 de la Ley Nº 18.401 (artículo 35 del Texto Ordenado de la Carta Orgánica del BCU). La instrucción implica el cese del referenciamiento de clientes, en el entendido que la actividad llevada adelante por ALMEIGRA LTD. no cuenta con la habilitación correspondiente para captar recursos del público, ni destinarlos a la actividad de intermediación en valores. De acuerdo con el análisis realizado por la Superintendencia de Servicios Financieros, hay que considerar la integración de la actividad de ambas sociedades, que cumplían su actividad en las mismas oficinas, existiendo indicios claros de gestión conjunta de los negocios entre ambas empresas. De hecho, de los antecedentes surgieron elementos que algunas de las actividades llevadas adelante por REGUM (BELWYR SA) excedían las permitidas a los asesores de inversión. La Superintendencia se limitó a instruir a BELWYR S.A. y ALMEIGRA LTD. a que circunscribieran su actuación al marco normativo vigente. El destino de la instrucción particular dictada, así como la comunicación emitida al mercado tuvieron por objetivo brindar la adecuada información a los potenciales inversores y promover el funcionamiento ordenado, transparente y competitivo del mercado. Es sustancial para los potenciales inversores contar con la debida información de los riesgos asumidos en la inversión proyectada y contar con elementos suficientes a efectos de determinar los roles de los operadores en el mercado. La sociedad ALMEIGRA LTD., que opera a través de los nombres de fantasía OPENTRADING u OPENBANK, no se encuentra inscripta ante el BCU, ni cuenta con habilitación de ningún tipo de parte de la Superintendencia de Servicios Financieros. ALMEIGRA LTDA. no cuenta con habilitación que le permita captar fondos para ser invertidos en el mercado de valores y este es un punto no contradicho. Esta situación ha sido puesta en conocimiento del mercado y ningún perjuicio debe causarle ya que resulta un hecho incontrastable de la realidad, que los representantes de la referida sociedad reconocen. Aunque los actores señalen que ALMEIGRA LTD. simplemente administre una plataforma informática, lo cierto es que desde esta los usuarios tienen la posibilidad de realizar operaciones CFD, esto es contratos por diferencia en el precio o valor de determinados activos subyacentes. Este tipo de operaciones (CFD o contratos por diferencia) resultan operaciones del mercado de valores altamente sofisticadas. De los antecedentes surge que la firma recibía fondos de clientes y se devolvían exactamente los saldos finales que mostraba la plataforma, por lo que no se trataría de una “cuota de ingreso” o “monto de cobertura”. El contenido de la instrucción particular apuntó a que las empresas BELWYR S.A. y ALMEIGRA LTD. se adaptaran al marco normativo vigente. La situación de ambas sociedades es distinta desde el punto de vista jurídico, pero de los antecedentes surge que ambas resultan parte de un mismo centro de decisión y actuación. BELWYR S.A., que opera bajo el nombre de fantasía REGUM, es una empresa registrada ante el BCU como asesores de inversión. En el ámbito del mercado de valores, el registro que esta posee solo la habilita a desarrollar la actividad definida por la Ley como objeto o giro de los asesores de inversión. Si en ese objeto figura la canalización de órdenes de clientes hacia intermediaros radicados en el país o en el exterior, sería necesario que este se vincule con un intermediario o “bróker”, categoría que ALMEIGRA LTD. no integra. BELWYR S.A. no se encuentra habilitada para, bajo la licencia de asesor de inversión, captar fondos de terceros para ser invertidos en otra empresa (ALMEIGRA LTDA.), ni para canalizarlos a sujetos que no sean intermediarios de valores, de acuerdo con lo establecido por el artículo 117 de la Ley 18.627. A su vez, ALMEIGRA LTDA. no está autorizada a intermediar valores. Se trata de una sociedad constituida en las Islas Vírgenes Británicas, que no se encuentra registrada como intermediaria ante el BCU, ni ante ninguna otra jurisdicción. Llama poderosamente la atención que se afirme en la demanda que este tipo de actividades no ingresan en la órbita de la regulación y control del BCU, en tanto claramente: a) los contratos “CFD” son valores en la definición del artículo 13 de la Ley Nº 18.627 (los futuros y forward de mercadería o de divisas, se liquiden por entrega o diferencia, son siempre valores que confieren a su titular un derecho de crédito (…))” ; y b) todos los agentes que participan en el mercado de valores están sometidos a la reglamentación de las normas que dicte el Poder Ejecutivo y a las normas generales o instrucciones particulares que dicta la Superintendencia de Servicios Financieros. Por tanto, es nítida la competencia del BCU con relación a las instituciones que actúan en el mercado de valores. En el caso de BELWYR S.A., desarrollaba en dicho mercado actividades que extralimitan el ámbito de actuación correspondiente a su giro de asesor de inversión. En tanto, en el caso de ALMEIGRA LTD., realizaba -a través de la captación efectuada por BELWYR S.A.- intermediación de valores sin estar autorizada por el BCU. En suma, solicitó el rechazo de la demanda y la confirmación del acto (fs. 56 a 69). III) Por decreto No. 5057/2019 (fs. 71) se dispuso la apertura a prueba, diligenciándose la que luce agregada y certificada a fs. 124. IV) Las partes alegaron por su orden (fs. 127-139 y fs. 142-156, respectivamente). V) El Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante dictamen No. 410/2020 y aconsejó la anulación del acto resistido (fs. 159 a 159 vto.). VI) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 161). CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal , procede relevar el cumplimiento de las exigencias que según la normativa vigente (Constitución artículos 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22 de junio de 1987, artículos 4 y 9) habilitan el examen de la pretensión anulatoria. La Resolución RR-SSF Nº 2018-702, se emitió el 13 de noviembre de 2018 (fs. 7 vto. a 8 vto., infolios y fs. 270 a 271, A.A.) y se notificó a las comparecientes el 14 de noviembre de 2018 (fs. 278, A.A.). El 21 de noviembre de 2018, se interpusieron en tiempo y forma los recursos de revocación y jerárquico en subsidio (fs. 10 a 11, infolios y fs. 3 vto. a 4 vto., A.A.). El acto conclusivo de la vía administrativa se produjo mediante denegatoria expresa, a través del dictado de la Resolución RD Nº 52-2019, de 14 de marzo de 2019 (fs. 55 vto. a 56, A.A.), notificada el 26 de marzo de 2019 (fs. 57, A.A.). La demanda de nulidad se interpuso el 21 de mayo de 2019, dentro del término legal (nota de cargo, fs. 45). II) A fin de efectuar un correcto abordaje de la situación planteada corresponde realizar una reseña de los antecedentes relevantes para la resolución de la causa. El origen de las actuaciones se remonta al procedimiento de supervisión de cumplimiento llevado a delante por la Superintendencia de Servicios Financieros, a partir de denuncias presentadas en el mes de junio de 2018, por personas físicas que fueran clientes de la firma BELWYR S.A., como asesora de inversión (fs. 63 y fs. 97 a 98, A.A.). Según da cuenta el Ente, dicha sociedad, cuyo nombre de fantasía es REGUM, fue inscripta en el Registro del Mercado de Valores, Sección Asesores de Inversión, el 16 de abril de 2018, la que fue puesta en conocimiento del mercado mediante Comunicación Nº 2018/071, de 17 de abril de 2018 (fs. 270, A.A.). A partir de las denuncias recibidas, se tomó conocimiento que BELWYR S.A. (REGUM), ofrecía a sus clientes el acceso a una plataforma informática, para lo cual estos firmaban contratos con ALMEITRA LTD, que utilizaba los nombres de fantasía OPENTRADING u OPENBANK. En ese contexto, los clientes acreditaban los fondos a ser invertidos a través de la plataforma en una cuenta corriente a nombre de ALMEIGRA LTD., sociedad de Islas Vírgenes Británicas que no se encuentra inscripta en los registros de la Superintendencia de Servicios Financieros del BCU. Una vez practicadas una serie de medidas de inspección y relevamiento de información, el Departamento de Conductas de Mercado emitió un informe el 24 de octubre de 2018 (fs. 262 a 264 vto., A.A.), en el cual concluyó: “(…) se verificó que la firma cuya denominación comercial es REGUM, actúa a través de 2 sociedades, por un lado, BELWYR S.A. (Asesor de Inversión registrado ante la SSF) y ALMEIGRA LTD (sociedad constituida en las Islas Vírgenes Británicas, no regulada por el BCU). Se pudo determinar que la firma capta fondos de clientes a través de la sociedad no regulada (que posee una cuenta corriente en BANCO ITAU URUGUAY S.A.), para su utilización en una plataforma informática (utilizando el software METATRADER 5), a través de la cual los clientes de la firma podían comprar y vender instrumentos basados en contratos CFD. De acuerdo a lo relevado, surge que el Asesor de Inversión no puede custodiar fondos de clientes , en tanto que la otra sociedad no está autorizada para captar fondos de clientes y realizar intermediación en valores, en el entendido que los contratos CFD constituyen valores ” (fs. 262, A.A.) (la negrilla y el subrayado no están en el original). Seguidamente, se adjuntó un proyecto de Resolución con instrucciones respecto de BELWYR S.A. y ALMEIGRA LTD., indicándoles el cese inmediato de las actividades de captación e intermediación de valores, como también la emisión de un comunicado al mercado poniendo en conocimiento del público que BELWYR S.A. captó clientes para la sociedad ALMEGIRA LTD, que no se encuentra habilitada para recibir fondos de clientes e intermediar en el mercado local (fs. 263 vto. a 264, A.A.). El 26 de octubre de 2018, el Superintendente de Servicios Financieros dispuso el pase del expediente a la Asesoría Jurídica solicitando opinión sobre dicho proyecto, la publicidad del texto y la necesidad de otorgar vista previa (fs. 265 vto., A.A.). El 12 de noviembre de 2018, se emitió un dictamen en el cual se consignó: “En cuanto al texto de la Resolución proyectado (…) el firmante no tiene objeciones que formular, compartiendo en sustancia el tenor del mismo. (…) En cuanto a la publicidad del texto de la Resolución, más allá de la proyectada comunicación al mercado (…) en el numeral 3 del Resuelve , se estima que la publicidad de la misma no está impuesta por la normativa legal. En efecto, el artículo 11 de la ley 18.267 impone la publicidad de las “sanciones impuestas” (…) En el caso, no podemos sostener que se imponga una sanción . La resolución proyectada no impone una sanción, se trata del dictado de una instrucción destinada a(a) acompasar el comportamiento de las empresas refería al ordenamiento vigente. Esto no resulta óbice para que , si así lo estime prudente la Superintendencia de Servicios Financieros, la misma se haga pública. Asociado al punto referido en el apartado anterior , debemos indicar que, a criterio del firmante , no corresponde otorgar vista previa de las actuaciones a las empresas BELWYR S.A. y ALMEIGRA LTD , ya que la instrucción particular se dicta con destino a que las empresas referidas adecuen su comportamiento al ordenamiento vigente. En este sentido podemos citar lo indicado por esta Asesoría en dictamen 2014/351 a cargo del Dr. Soba Bracesco en el que se ha indicado: “Como es sabido, las instrucciones particulares forman parte de la potestad normativa que se le reconoce al BCU a través de la Superintendencia de Servicios Financieros, en relación a la regulación de las actividades de las personas físicas o jurídicas alcanzadas por las leyes que atribuyen competencias al Ente. En ese sentido, indica el Prof. Delpiazzo que “… estamos en presencia de actos de directiva mediante los cuales la autoridad bancoentralista orienta la actividad de uno o más agentes”, cuyo incumplimiento puede aparejar responsabilidad y sanciones (Cf., DELPIAZZO, C., El Banco Central del Uruguay, segunda edición, actualizada y ampliada, AMF, Montevideo, 1998, p. 115-119)” (fs. 266 vto. a 267, A.A.). Dicho informe fue compartido por el Gerente de Asesoría Jurídica el 12 de noviembre de 2018 (fs. 269 vto., A.A.). Finalmente, el 13 de noviembre de 2018, se dictó el acto encausado, por el cual se dispuso: “1. Instruir a BELWYR S.A. el cese inmediato de la actividad de captación de clientes para inversión en la sociedad ALMEIGRA LTD. , no habilitada para captar fondos de clientes y realizar intermediación de valores. 2. Instruir a ALMEIGRA LTD. el cese inmediato de la actividad de captación y custodia de fondos, así como la intermediación en valores. 3. Emitir una Comunicación al mercado en los siguientes términos: “Se pone en conocimiento del público que BELWYR S.A. (REGUM) ha captado clientes para la sociedad ALMEIGRA LTD., la que no se encuentra habilitada para recibir fondos de clientes e intermediar en el mercado de valores local. La sociedad ALMEIGRA LTD., que opera a través de los nombres de fantasía OPENTRADING u OPENBANK, no se encuentra inscripta ante el Banco Central del Uruguay, ni cuenta con habilitación de ningún tipo por parte de la Superintendencia de Servicios Financieros” (fs. 7 vto. a 8 vto., infolios y fs. 270 a 271, A.A.) (la negrilla no está en el original). III) El Tribunal, se habrá de apartar de la solución anulatoria aconsejada por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo (fs. 159 a 159 vto.) y se pronunciará por desestimar la demanda anulatoria, por los fundamentos que se intentará explicitar. En lo inicial, corresponde que el Tribunal se expida respecto de la procesabilidad del acto, por razones de orden adjetivo. La cuestión de la procesabilidad de las instrucciones particulares que emite el BCU resulta compleja y ha dado lugar a múltiples enfoques, tanto en el plano doctrinal como jurisprudencial. Desde la dogmática, el profesor Delpiazzo analiza la cuestión dentro de las potestades normativas , en los siguientes términos: “(…) la expresión “instrucciones particulares” es novedosa en nuestro Derecho positivo, no registrando antecedentes (…). La originalidad de la expresión planteó dudas acerca de su correcta interpretación . En nuestro país, se ha entendido tradicionalmente que las instrucciones son indicaciones de conducta y, como tales, meros actos administrativos que sólo tienen vigencia en el ámbito interno de la Administración por tratarse de manifestaciones del poder jerárquico y no del poder reglamentario. Sin embargo, ese no parece ser el sentido utilizado por nuestro legislador, que faculta al Banco Central para instruir a cualquier administrado comprendido en su ámbito de control, con lo cual se rebasan nítidamente los límites de la organización interna . Ello podría inducir a pensar que estamos en presencia de actos de directiva mediante los cuales la autoridad bancocentralista orienta la actividad de uno o más agentes. Pero los actos de directiva -de acuerdo a la más calificada doctrina- no producen el deber de actuar conforme a su contenido sino tan sólo de tenerlo presente al actuar, es decir, que no obligan al destinatario, aunque lo hagan pasible de responsabilidad en caso de inobservancia. En cambio, el incumplimiento de las instrucciones particulares bajo examen puede aparejar la aplicación de las sanciones previstas en el art. 2 del decreto-ley Nº 15.322, con la redacción dada por el art. 2º de la ley Nº 16.327. En virtud de tal circunstancia, cabe pensar que se trata de actos administrativos que crean normas particulares y concretas , es decir, resoluciones de acuerdo a la terminología utilizada por algunos de los proyectos antecedentes , que recogían el concepto clásico de actos unilaterales que producen efectos jurídicos subjetivos , u órdenes , como lo establecía el Anteproyecto de 1980 . Sin embargo, no es descartable que las instrucciones particulares puedan configura, en ciertos casos, reglamentos singulares que crean normas particulares y abstractas que se dirigen a un sujeto y le prescriben todos los comportamientos que puedan encuadrar en la acción tipificada. En consecuencia, partiendo de una situación previa de libertad del destinatario, la limitan , sea en sentido positivo (prescripciones que imponen una conducta activa), sea en sentido negativo (prohibiciones que imponen una conducta omisiva). En consecuencia, se trata de actos administrativos constitutivos ya que concretan en el caso particular un imperativo de conducta , el cual debe tener su base en la ley , pero se actualiza y hace exigible a partir de esa concesión confiada a un órgano de la Administración. Obsérvese, además , que esas instrucciones se califican de particulares por oposición a generales , vale decir , que se dirige específicamente a determinados sujetos y no se aplican a un número ilimitado de situaciones (…)” (Cf. Carlos E. Delpiazzo, “El Banco Central del Uruguay” , segunda edición, actualizada y ampliada, editorial AMF, Montevideo, 1998, p. 117 a 119) (la negrilla y el subrayado no están en el original). En similar postura parece ubicarse Viviana Pérez Benech, quien en su estudio específico sobre el alcance de las competencias del BCU en materia de relaciones de consumo, señala que: “El análisis normativo que viene de exponerse permite concluir que existe sustento legal para que Banco Central, en su condición de autoridad de aplicación de la normativa de relaciones de consumo, pueda ordenar a la entidad infractora la devolución al cliente de los montos ilícitamente cobrados o la reparación de otros perjuicios -además de ejercer su potestad sancionatoria respecto de esa entidad. Ello será posible siempre que en el curso de dicha investigación (ya sea que se inicie de oficio o a raíz de una denuncia), se hubiere comprobado fehacientemente la existencia y monto de tales perjuicios (por ejemplo, sumas cobradas por aplicación de modificaciones no permitidas al contrato, sin el consentimiento previo del cliente). La devolución será ordenada mediante el dictando una instrucción particular (prevista en el literal A del artículo 38 de la Carta Orgánica) mediante la cual se verá satisfecha la finalidad tuitiva del consumidor , evitando que el denunciante, una vez finalizada la investigación administrativa, se vea obligado a promover, adicionalmente, un procedimiento ordinario ante la justicia competente para obtener la reparación correspondiente de daños ya constatados fehacientemente en la vía administrativa.” (Cf. Viviana Pérez Benech, “Alcance de las competencias del Banco Central en materia de relaciones de consumo” , Revista de Derecho, Universidad de Montevideo, Facultad de Derecho, Año XII (2013). Nº 24, p. 120) (la negrilla y el subrayado no están en el original). En un sentido diferente, el Tribunal ha sostenido, en esencia, y como solución de principio, que el acto de instrucción no resulta lesivo “en cuanto no crea, modifica, ni extingue una situación jurídica, sino que exclusivamente exhorta a cumplir con la normativa ya vigente en la materia” (sentencias Nº 491/2011 ) (la negrilla y el subrayado no están en el original). De modo complementario, en la sentencia Nº 803/2016, se plantearon los desarrollos de cada uno de los Ministros que, en aquel momento, y con matices, se pronunciaron por la no procesabilidad del acto de instrucción. Al respecto, resulta de utilidad recordar lo medular de aquellos razonamientos: “En primer lugar, para el Ministro Dr. Alfredo GOMEZ TEDESCHI, el acto que se impugna no es procesable ante esta Sede en tanto no cumple en absoluto los requisitos formales mínimos de un acto administrativo (…) Agrega el referido Magistrado que , sin perjuicio de lo anterior, los verbos que utiliza la nota o comunicación encausada, a efectos de identificar el pretendido “contenido dispositivo” del acto, son “recordar” e “instruir”. Conforme el Diccionario de la Real Academia Española, “recordar” significa: “1. Pasar a tener en la mente algo del pasado”; “2. Tener algo o a alguien en la mente o en consideración”. Mientras que “instruir” significa: “1. Enseñar, doctrinar”; “2. Comunicar sistemáticamente ideas, conocimientos o doctrinas”; “3. Dar a conocer a alguien el estado de algo, informarle de ello, o comunicarle avisos o reglas de conducta”. Sostiene entonces que no nos encontramos ante un acto administrativo, entendiendo por tal, conforme a la definición recogida en el art. 120 del Decreto N° 500/991, “toda manifestación de voluntad de la Administración que produce efectos jurídicos”, esto es, que crea, modifica o extingue situaciones jurídicas subjetivas. La parte actora interpretó equivocadamente el acto cuya nulidad pretende, el que ni siquiera puede interpretarse como un acto de intimación, dado que lo que hizo el BCU fue recordar o informar al denunciante la normativa vigente , aplicable a la situación planteada, e instruir a retirar el blog de internet en un plazo de 24 horas , sin siquiera establecer apercibimiento alguno , esto es, sin adoptar una posición para el caso de que la accionante no retirase el blog de internet en el término fijado. Concluye que lo expresado implica la no procesabilidad del acto , en tanto el mismo no reviste la nota de definitividad que reclama el art. 309 de la Constitución de la República. VII) En segundo lugar, para el Ministro Dr. Juan Pedro TOBÍA , de la lectura de la volición encausada surge que se trata de un documento con formato de carta, coincidiendo con lo señalado por el Dr. GÓMEZ TEDESCHI en cuanto, a que en una primera apreciación del acto resistido, el mismo no contiene los elementos formales establecidos por el art. 124 del Decreto N° 500/991 para un acto administrativo , en tanto no consta de un visto, resultandos, considerandos y resuelve. Sin embargo, estima aquel Magistrado que, más allá de dicha irregularidad formal, se trata sin lugar a dudas de una manifestación de voluntad de la Administración, y en consecuencia entra en el concepto de acto administrativo, aunque no cumpla con los requisitos de la normativa expresada. Despejada la duda sobre la naturaleza del acto, considera el Ministro Dr. TOBÍA que el acto atacado no sería procesable . La Administración no está imponiendo una sanción, en tanto “instruye” a la accionante a dejar sin efecto un blog en internet -que contiene un expediente llevado adelante por el BCU-. En cuanto al término “instruir”, el acto sería asimilable a una “intimación sin apercibimiento”, en cuanto de esta “instrucción” podría derivar un procedimiento posterior con imposición de alguna sanción , pero no es lo que sucede en este caso. Señala que en el caso de resoluciones que disponen intimaciones sin apercibimiento, el Tribunal ha manifestado en varias oportunidades su no procesabilidad ante esta jurisdicción: “ Siguiendo las enseñanzas de CAJARVILLE , es posible distinguir los actos preparatorios de los actos finales del procedimiento . Los actos preparatorios son aquellos destinados instrumentalmente al dictado del acto que resolverá sobre el fondo del tema planteado y , por ende , le preceden ” (Cfme. Sentencia 549/2014). Sin embargo, el caso puesto a consideración es aún más claro, en tanto no se trata de una intimación sino de una “instrucción ”, más asimilable a lo que sería una recomendación , por lo que el acto accionado carece de efectos jurídicos conforme al art. 120 del Decreto N° 500/991, en tanto su única finalidad es “enseñar ”, “indicar” que se debe retirar el blog de internet que contiene la copia del expediente del BCU. Concluye que el acto administrativo procesado no cumple con lo dispuesto por el art. 309 de la Constitución de la República, en cuanto dispone que “La acción de nulidad sólo podrá ejercitarse por el titular de un derecho o de un interés directo, personal y legítimo, violado o lesionado por el acto administrativo”, ni con el art. 24 del Decreto Ley 15.524, que dispone que “Los actos administrativos, a los efectos de la acción anulatoria, (…) deben producir efectos jurídicos, esto es, ser creadores de la situación jurídica lesiva que se resiste con la acción de nulidad”. VIII) En tercer lugar, para el Ministro Dr. Eduardo VÁZQUEZ CRUZ, el acto encausado se trata de una instrucción particular emitida por el Superintendente de Servicios del Banco Central del Uruguay, dirigida a la empresa actora. (…) Indica el referido Ministro que las “instrucciones particulares” son actos administrativos que crean normas particulares y concretas, pero que consisten en actos de directiva o que orientan la actividad de uno o más agentes, por lo cual, cabe analizar si aquéllas resultan lesivas y por ende procesables ante este Tribunal. (…) Concluye entonces el referido Magistrado que, en este caso , por el contenido y naturaleza del acto , que crea normas jurídicas particulares y concretas que tienen por objeto orientar o imprimir directivas a sus destinatarios ( pero que no crea no modifica ni extingue situaciones jurídicas), la volición no sería susceptible de causar lesión o agravio alguno a la actora , según lo dispuesto por los artículos 309 de la Constitución y 24 del Decreto – Ley 15.524, por lo que corresponde declarar no procesable dicho acto. IX) Finalmente, para la Ministra Dra. Alicia CASTRO y para este redactor, el acto impugnado no resulta procesable ante esta jurisdicción, en tanto carece de la nota de definitividad con aptitud dañosa en la esfera jurídica de derechos e intereses de la parte actora. En efecto, el acto encausado debe verse como una especie de intimación, pero sin apercibimiento de ningún tipo; se instruye a la actora a guardar un comportamiento debido, esto es, a retirar de Internet un expediente administrativo instruido por el propio Banco respecto a una tercera persona, que fuera colocado en la web sin el asentimiento del organismo. Dicha especie de intimación o “instrucción” a observar un comportamiento debido tiene una naturaleza meramente instrumental , en tanto agota sus efectos en sí mismo (Cfme. Sentencia No. 783/1996, entre otras). Asimismo, en concepto de los referidos Magistrados, el acto accionado no impresiona como un “acto directiva” de la autoridad bancocentralista, pues la “instrucción” no está dirigida a dar una determinada orientación a la actividad propia de un agente del mercado de valores, sino que, en la especie, la instrucción enjuiciada impresiona como un acto que utiliza la Administración para advertir al administrado que si no realiza determinada conducta o no cumple con un determinado accionar, se podrían llegar a adoptar medidas ulteriores contrarias a sus intereses (Cfme. PRAT, Julio; "Derecho Administrativo", T.III, Vol. 2, pág. 55). Lo que ocurre es que, en el casus, no se advierte cuál sería la consecuencia de no adoptar la conducta indicada, por ello es que el acto no puede catalogarse de “definitivo”, resultando una especie de intimación preparatoria o de trámite. En suma, el acto impugnado carece de la nota de definitividad con aptitud dañosa en la esfera jurídica de derechos e intereses de la parte actora, y consecuentemente, no se encuentra comprendido en la previsión del art. 309 de la Constitución, escapando así al control jurisdiccional del Tribunal” (la negrilla y el subrayado no están en el original). Por el contrario, ante un caso que se exorbitaron los alcances propios de una instrucción particular, el Tribunal falló declarando la nulidad del acto mediante el dictado de la sentencia Nº 407/2017. Así, el Colegiado consignó: “…. El problema se presenta cuando el BCU pudiera excederse en el ejercicio de sus potestades, dictando instrucciones que, por su alcance y contenido, ya no serían ni particulares ni concretas o bien caerían fuera del ámbito de actuación del ente. En casos como el de marras en donde, en puridad, no se estaría ante una norma particular y concreta con un mero contenido directriz sino ante una eventual intervención fuera del ámbito de sus competencias del ente regulador, por el dictado de actos con alcance general y absoluto.” (…) Y bien. Todo derecho tiene sus límites que, con relación a los derechos fundamentales, lo establece la Constitución por sí misma en algunas ocasiones, mientras que en otras el límite deriva de una manera meditada o indirecta de tal norma, en cuanto ha de justificarse por la necesidad de proteger o preservar no sólo otros derechos constitucionales, sino también otros bienes constitucionales protegidos. En principio, y sin desconocer el debate que tal asunto plantea, es dable concluir que la publicidad representa una manifestación más de la libertad de expresión , máxime si se tiene presente la importancia e implantación creciente en los tiempos presentes. De todas formas, ninguna libertad, ningún derecho, por fundamental que sea, es ilimitado, menos aun cuando su finalidad primera, aunque no única, es la comercial. Planteada la cuestión de esta manera , el problema se ubica en cómo el ente regulador ejercitó sus potestades normativas , y, en torno a este tema central, a juicio del Colegiado, el BCU ha desbordado el ámbito normativo que le fuera asignado. No resulta de recibo el supuesto sobre el que reposan las decisiones adoptadas, esto es, que las potestades otorgadas al BCU supongan conferirle facultades para recortar, o ponerle límites a derechos constitucionalmente protegidos , ya sea que se entienda que lo que se afecta es la libertad de empresa y no la de expresión del pensamiento. En un caso, el del artículo 36 de la Constitución, no admite otra cortapisa que “…las limitaciones de interés general que establezcan las leyes...”; y, en el caso del artículo 29 la solución no es otra que la represiva y no la preventiva: “...Es enteramente libre en toda materia la comunicación de pensamientos……quedando responsable el autor...con arreglo a la ley por los abusos que cometieren...”. Y esto es de esta manera, en el caso de la libertad de expresión porque, en realidad, se protege no sólo la expresión de opiniones inofensivas o indiferentes, o que se acojan favorablemente, sino también aquéllas que puedan inquietar al Estado o a una parte de la población, pues así resulta del pluralismo y la tolerancia, sin los cuales no existe una sociedad democrática. Como afirma reiteradamente el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, no solo son admisibles “las informaciones o ideas recogidas con favor o consideradas como inofensivas o indiferentes, sino también las que molestan, chocan o inquietan”. El control de la corrección de los mensajes comunicativos exige un sacrificio de principios para el estado liberal-democrático, desde que comporta la activación de órganos e instrumentos que colisionan con la misma esencia de la democracia liberal. En segundo lugar, directamente relacionado con lo anterior y sin perjuicio de lo dicho, las restricciones impuestas por la ley, sobre los derechos constitucionalmente reconocidos se deben interpretar de forma restrictiva, sobre todo cuando su ejercicio está directamente relacionado con el funcionamiento del modelo de sociedad democrática que la Carta consagra. Y, en este sentido, el temperamento adoptado por el Ente regulador ha sido, aparentemente, el inverso, y, por la vía de la instrucción , se ha atribuido facultades limitativas de derechos fundamentales en franco desconocimiento del alcance de la atribución del legislador y , en definitiva, de los expresos límites sobre los que aquél delimitó el ámbito de acción del Banco Central (…)” (la negrilla y el subrayado no están en el original). IV) En el sub - judice, se vuelve a plantear la necesidad de examinar el caso concreto y los contenidos del acto impugnado, a fin de determinar si este se encuentra circunscripto dentro de los límites conceptuales de las instrucciones particulares establecidas por el artículo 35 literal a) del Texto Ordenado de la Carta Orgánica del Banco Central del Uruguay, aprobada por Ley Nº 16.696 de 30 de marzo de 1995, con las modificaciones introducidas por las Leyes Nº 18.401, de 24 de octubre 2008. Dicha disposición establece: “En especial, corresponderá a la Superintendencia de Servicios Financieros: A) Dictar normas generales de prudencia, así como instrucciones particulares, tendientes a promover la estabilidad , solvencia, transparencia y el funcionamiento ordenado y competitivo de las entidades supervisadas y de los mercados en que actúan, así como para la protección de los consumidores de servicios financieros y la prevención y control del lavado de activos y el financiamiento del terrorismo .” (la negrilla y el subrayado no están en el original). En los numerales 1) y 2) del acto impugnado, se consignan los siguientes contenidos: “1. Instruir a BELWYR S.A. el cese inmediato de la actividad de captación de clientes para inversión en la sociedad ALMEIGRA LTD. , no habilitada para captar fondos de clientes y realizar intermediación de valores. 2. Instruir a ALMEIGRA LTD. el cese inmediato de la actividad de captación y custodia de fondos, así como la intermediación en valores. ” (fs. 7 vto. a 8 vto., infolios y fs. 270 a 271, A.A.) (la negrilla no está en el original). En tanto, en el numeral 3) se dispone: “3. Emitir una Comunicación al mercado en los siguientes términos: “Se pone en conocimiento del público que BELWYR S.A. (REGUM) ha captado clientes para la sociedad ALMEIGRA LTD., la que no se encuentra habilitada para recibir fondos de clientes e intermediar en el mercado de valores local. La sociedad ALMEIGRA LTD., que opera a través de los nombres de fantasía OPENTRADING u OPENBANK, no se encuentra inscripta ante el Banco Central del Uruguay, ni cuenta con habilitación de ningún tipo por parte de la Superintendencia de Servicios Financieros” (fs. 7 vto. a 8 vto., infolios y fs. 270 a 271, A.A.) (la negrilla no está en el original). En lo que respecta a los numerales 1) y 2), entiende que el cese de actividades allí establecido reviste naturaleza instrumental o preparatoria y se adoptó “sin perjuicio de las sanciones que eventualmente pudiesen corresponder” (véase el Considerando III) del acto impugnado, a fs. 8, infolios y 271, A.A.) (la negrilla no está en el original). En una línea que reviste similitudes con parte de la argumentación planteada en su momento por el Sr. Ministro, Dr. Alfredo Gómez Tedeschi, la Sra. Ministra, Dra. Nilza Salvo, explicita en su voto: “Conforme establece el Diccionario de la Real Academia Española “instruir” significa: “1. Enseñar, doctrinar”; “2. Comunicar sistemáticamente ideas, conocimientos o doctrinas”; “3. Dar a conocer a alguien el estado de algo, informarle de ello, o comunicarle avisos o reglas de conducta” En su mérito, en la especie, el acto de “instrucción” - dado que no establece apercibimiento alguno para el caso de no cumplimiento -no califica como un acto de intimación. Si bien el Tribunal ha admitido en determinados casos la procesabilidad de actos de intimación, así como también de actos que emiten instrucciones particulares , ello sucede cuando la voluntad de la Administración se encuentra definitivamente formada ; lo que, claramente, no ocurre en el caso de autos. En la especie, el acto que se impugna agota sus efectos en sí mismo, y no surge una toma de posición definitiva por parte de la Administración sobre el punto controversial. Si lo asimilamos a una “intimación sin apercibimiento ”, del incumplimiento de esta “instrucción” derivará un procedimiento posterior, tal como se anuncia en los Considerandos III) y IV) del acto impugnado, respecto de cada una de las empresas accionantes: “sin perjuicio de las sanciones que eventualmente pudiesen corresponder”. En consecuencia, a diferencia de la posición del PECA y del primer voto de que se trata de un acto perjudicial dictado sin las debidas garantías (vista previa); entiendo que los numerales 1º y 2º carecen de efectos jurídicos, en tanto no crean, modifican o extinguen una situación jurídica subjetiva de las sociedades involucradas. Su único objeto o finalidad es advertir a las referidas que no deben realizar actividades financieras para las cuales no se encuentran habilitadas . Véase que, en tanto no se establece la consecuencia de no cesar con las actividades indicadas, el acto no puede calificarse de “definitivo ”, resultando – a mi juicio- una especie de acto preparatorio. En definitiva , a l carecer de la nota de definitividad con aptitud dañosa en la esfera jurídica de los derechos e intereses de la parte actora, considero que no se encuentra comprendido en el control jurisdiccional del Tribunal. (conf. artículo 309 de la Constitución y artículo 23 y ss. del Decreto Ley 15.524). Ratifica esta interpretación el hecho de que -en etapa de alegatos- la parte demandada releva que , por Resolución D-292-2019 de fecha 27 de noviembre de 2019 , dictada por el Directorio del Banco Central se resolvió sancionar a BELWYR S.A (nombre de fantasía REGUM) con la cancelación de sus actividades con relación al Mercado de Valores y darla de baja del Registro de Mercado de Valores – Sección Asesores de Inversión (…)” (la negrilla y el subrayado no están en el original). Por su parte, la Sra. Ministra, Dra. Selva Klett, en posición compartida por el Sr. Ministro, Dr. Simón, señala que: “La decisión resistida se disparó a raíz de denuncias recibidas ante la entidad bancocentralista, detectándose que: BELWYR S.A., como Asesor de Inversión registrado ante la Superintendencia, no tiene permitida la actividad de captación de fondos de clientes e intermediación en el mercado de valores; y que ALMEIGRA LTD no cuenta con la habilitación para realizar la actividad de intermediación de valores y asesoría de inversión, en el ámbito del mercado de valores local. Fue así, que, ante la situación constatada , se dispuso como medida preparatoria, mediante la volición hostilizada , el cese de actividades de las firmas actoras , mientras se dispone la instrucción , todo ello en el marco de las potestades de supervisión que ostenta el Ente demandado , “sin perjuicio de las sanciones que eventualmente pudiesen corresponder.” (Considerando III de la atacada). Así, pues, no estamos ante un acto con la nota de “definitividad” que exige el artículo 309 de la Carta para que resulte procesable ante esta jurisdicción. Abona tal conclusión , además, el hecho de que con fecha 27 de noviembre de 2019 , el Directorio del Banco Central , por resolución D- 292-2019, dispuso sancionar a BELWYR S.A . (nombre de fantasía REGUM), con la cancelación de sus actividades con relación al Mercado de Valores y darla de baja del Registro de Mercado de Valores - Sección Asesores de Inversión ; según da cuenta la accionada en sus alegatos (fs. 142 vto. infolios) y surge del sitio web del BCU. Este acto sancionatorio “definitivo”, fue impugnado por la aquí actora , según consta del sistema de gestión del Tribunal, causa que se tramita en la Ficha 325/2020 “BELWYR S.A. c/BCU .” (la negrilla y el subrayado no están en el original). En consonancia con estos desarrollos y otros anteriores del Tribunal, el Sr. Ministro, Dr. Corujo y este redactor, entienden que las instrucciones particulares que se emitieron, tanto respecto de BELWYR S.A. como de la sociedad constituida en Islas Vírgenes Británicas, ALMEIGRA LTD., encartan dentro de los poderes jurídicos que posee la Superintendencia Financiera de orientar o indicar un comportamiento debido a determinados sujetos bajo su control para que lo ajusten al cumplimiento de la normativa vigente. Pero, al igual que en otros casos, se considera que en puridad no hubo una especificación de la consecuencia asociada al incumplimiento de tal orientación, indicación o advertencia , todo lo cual corrobora su naturaleza instrumental. Lo que, naturalmente se ve reforzado, por el hecho que luego se tramitó un procedimiento disciplinario que culminó con una sanción a BELWYR S.A., con la cancelación de sus actividades con relación al Mercado de Valores y darla de baja del Registro de Mercado de Valores- Sección Asesores de Inversión; en un acto que fue impugnado por la actora y sí reviste la nota de definitividad exigida por el ordenamiento jurídico. En definitiva, en virtud de los distintos fundamentos desplegados por la mayoría de los Sres. Ministros de la Corporación, cabe concluir que las instrucciones particulares impartidas respecto de BELWYR S.A. y ALMEIGRA LTD. (contenidas en los numerales 1) y 2) del impugnado), no resultan procesables ante esta jurisdicción contencioso - anulatoria. V) Como se podrá apreciar, la posición de los Srs. Ministros, Dras. Selva Klett y Luis Simón toma el acto impugnado en su globalidad y sostienen que como tal este reviste naturaleza instrumental, no siendo por ende procesable ante este Tribunal. Desde un ángulo distinto, la Sra. Ministra, Dra. Nilza Salvo, escinde su análisis respecto del numeral 3º) del acto, el que, si bien lo considera procesable, señala que procede su confirmación. En tal sentido, se sostiene en su voto lo siguiente: “Dicha “porción” del acto resuelve emitir una Comunicación al mercado , a efectos de poner en conocimiento del público que BELWYR S.A (REGUM) ha captado clientes para la sociedad ALMEIGRA LTD., la que no se encuentra habilitada para recibir fondos de clientes e intermediar en el mercado de valores local, así como también que la sociedad ALMEIGRA LTD. - que opera a través de los nombres fantasía OPENTRADING u OPENBANK - no se encuentra inscripta ante el Banco Central del Uruguay, ni cuenta con habilitación de ningún tipo por parte de la Superintendencia de Servicios Financieros. Surge de la Carta Orgánica del Banco Central, en su artículo 38 - en la redacción dada por el artículo 11 de la Ley 18.401- los cometidos y atribuciones de la Superintendencia de Servicios Financieros, entre los cuales, resultan aplicables al caso de autos, las previstas en los literales que a continuación se transcriben: A) Dicta r norm as gener ales de prude ncia, así como instru ccion es partic ulare s, tendi entes a prom over la estabi lidad, solve ncia, trans paren cia y el funci onam iento orden ado y comp etitiv o de las entid ades super visad as y de los merc ados en que actúa n, así como para la prote cción de los consu midor es de servic ios finan cieros y la preve nción y contr ol del lavad o de activo s y el finan ciami ento del terror ismo. Ejerc er el contr ol en base cons olida da de las entid ades super visad as, tenie ndo en cuent a su oper ativa en el país y en el exteri or. Divul gar la infor maci ón sobre perso nas, empr esas e instit ucio nes conte nida en los Aten der los recla mos de los cons umid ores de las empr esas super visad as. regist ros que se encu entre n a su carg o, lo que en ningú n caso impli cará dar notici a sobre fondo s y valor es que se encue ntren depo sitad os en el siste ma finan ciero nacio nal, o custo diado s en las entid ades super visad as, ni tamp oco sobre las decla racio nes jurad as prese ntada s por los accio nista s, los direc tores y el perso nal super ior de las entid ades super visad as. Aten der los recla mos de los cons umid ores de las empr esas super visad as. Esto es, que, a la luz de la normativa referida, el numeral 3º) se ajusta plenamente a derecho, en tanto surge de los antecedentes administrativos agregados, así como del “VISTO” del acto impugnado que las actuaciones de supervisión a la firma BELWYR S.A. se iniciaron a partir de denuncias recibidas. Cabe precisar también, que el Decreto Ley 15.322 atribuye al Banco Central del Uruguay la vigilancia y orientación de la actividad financiera privada, fiscalizando el cumplimiento de las leyes y decretos que rijan tal actividad, así como las normas generales e instrucciones particulares que dicte “por los medios que juzgue más eficaces”. Por los fundamentos expuestos, entiendo que la comunicación que se realiza al mercado respecto de la situación jurídica de las empresas involucradas, se enmarcan en el cumplimiento de la función de promover la transparencia y el funcionamiento ordenado y competitivo de las entidades supervisadas y de los mercados en que actúan , así como la protección de los consumidores de servicios financieros .” (la negrilla y el subrayado no están en el original). Para el Dr. Corujo y este redactor, si bien el comunicado al mercado (numeral 3) del acto) guarda estrecha relación con las instrucciones particulares que se emitieron respecto de BELWYR S.A. y ALMEIGRA LTD. (numerales 1) y de del acto), se trata de una medida que va un paso más allá de una orientación, indicación o advertencia a determinados sujetos controlados por el BCU para que ajusten su conducta a la normativa aplicable. En efecto, el contenido de dicho comunicado fue el siguiente: “Se pone en conocimiento del público que BELWYR S.A. (REGUM) ha captado clientes para la sociedad ALMEIGRA LTD, la que no se encuentra habilitada para recibir fondos de clientes e intermediar en el mercado de valores local. La sociedad ALMEIGRA LTD., que opera a través de los nombres de fantasía OPENTRADING u OPENBANK, no se encuentra inscripta ante el Banco Central del Uruguay, ni cuenta con habilitación de ningún tipo por parte de la Superintendencia de Servicios Financieros” (fs. 7 vto. a 8 vto., infolios y fs. 270 a 271, A.A.) (la negrilla no está en el original). Ciertamente, dicha medida se inscribe dentro de los cometidos esenciales que tiene la Superintendencia de Servicios Financieros y tiene una finalidad coincidente con la de las instrucciones particulares , en el sentido que tendió a promover la “transparencia y el funcionamiento ordenado y competitivo de las entidades supervisadas y de los mercados en que actúan, así como para la protección de los consumidores de servicios financieros” (artículo 38 literal A) de la Ley Nº 16.696, en la redacción dada por el artículo 11 de la Ley Nº 18.401), poniendo en conocimiento de los potenciales inversores la información necesaria sobre los riesgos que podrían correr, tal como lo consignó la demandada en el procedimiento recursivo (fs. 36, A.A.) (la negrilla no está en el original). Pero es claro, que la medida está dirigida al público y tiene como destinatarios principales a los potenciales inversores del mercado (para que adopten los recaudos del caso al efectuar sus inversiones) y no a los sujetos bajo la supervisión del BCU (para que ajusten su conducta a las indicaciones normativas de la Superintendencia de Servicios Financieros). De ahí que, buena parte de los fundamentos que la Corporación ha tomado en consideración para descartar la procesabilidad de las instrucciones particulares, no resultarían extrapolables a la porción del acto contenida en el numeral 3º) del encausado. Analizada así la cuestión, podría entenderse que la porción contenida en el numeral 3º) del acto podría resultar susceptible de irrogar un gravamen o un perjuicio a las accionantes y que por ello debería haber sido precedido de vista previa. Sin embargo, el carácter precautorio o cautelar de la medida , inscripta en una necesidad de “velar por la transparencia de los mercados de valores de oferta pública, así como la adecuada información de los inversionistas” (véase la fundamentación emergente del Dictamen Nº 2018/0492, a fs. 257 vto., A.A.), conducen a considerar que dicha instancia de contradictorio haya quedado diferida para el posterior procedimiento sancionatorio , el que, por su naturaleza, ofrece la debida oportunidad de defensa a la parte afectada. Y así ocurrió, tal como se desprende de lectura conjunta de las actuaciones emergentes de los antecedentes (fs. 290 a 298 vto., A.A.) y de la Resolución RD Nº 291/2019, publicada en la página web del BCU, tal como se puso de manifiesto en etapa de alegatos por la contraria, incorporando el “link” correspondiente (fs. 147 vto., infolios). Lo contrario podría haber hecho peligrar la finalidad tutelar del mercado de valores y particularmente de los potenciales inversionistas que se persiguió con el comunicado emitido en forma simultánea con las instrucciones particulares. Así las cosas, podría entenderse que esta porción del acto también revestiría carácter instrumental o preparatorio , y que el agravio se canalizaría a través de la impugnación del acto final ( Resolución RD Nº 291/2019), lo que conduciría a afirmar la no procesabilidad del numeral 3º) del encausado. En cualquier caso, sea que se estime como no procesable a la totalidad del acto impugnado o sea que se considere procesable al numeral 3º), por distintos fundamentos, la solución desestimatoria se impone. Por las razones expuestas, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo en atención a lo dispuesto por los artículos 309 y 310 de la Constitución, FALLA: Desestímase la demanda anulatoria entablada, s in sanción procesal específica. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $ 39.0000 (pesos uruguayos treinta y nueve mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dra. Salvo, Dr. Vázquez Cruz (r.), Dr. Corujo, Dra. Klett, Dr. Simón. Dr. Marquisio (Sec. Letrado)