Sentencia Definitiva N° 448/2021

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 21 de setiembre de 2021. No. 448 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “BACHETTA, VÍ CTOR Y OTRA con ESTADO. PODER EJECUTIVO Acción de Nulidad” (Ficha No. 13/2018). RESULTANDO : I) La parte actora , integrada por los Sres. Víctor Bachetta y Silvia Correa, dedujo pretensión anulatoria contra el Decreto No. 205/2017, por el cual el Poder Ejecutivo dispuso la aprobación del Plan Nacional de Aguas. En su demanda, argumentaron q ue su legitimación deriva de una multiplicidad de normas entre las que mencionaron el artículo 25 del Pacto De San José de Costa Rica, el artículo 47 de la Constitución literal b), el artículo 6 de la Ley Nº 18.308 y el artículo 42 del Código General del Proceso. El compareciente Víctor Bachetta señaló que es de profesión periodista y además integra grupos nacionales de protección de los intereses difusos tales como “Uruguay Libre de Megaminería” y el “Movimiento por un Uruguay Sustentable -Movus”. Por su parte, la compareciente Patricia Correa destacó que es integrante del grupo de Sociedad Civil “Paysandú Nuestro” y participó en la Comisión del Acuífero Guaraní. Ambos consideran que se vieron impedidos de ejercer su derecho de participación del modo que ordenan la Constitución y la legislación. Es en esa calidad de interesados directos que presentan su demanda. En necesaria síntesis, los accionantes consideran que el Decreto No. 205/2017 es ilegítimo y debe ser anulado por cuanto se dictó en violación de u na serie de normas constitucionales, convencionales y legales que describen in - extenso, en las cuales se establecen los procedimientos que la autoridad debe seguir para garantizar el derecho de participación de la sociedad, tanto en el proceso de creació n como de ejecución del Plan Nacional de Aguas. En ese contexto, cuestionan la legitimidad del acto impugnado en cuanto no permite en la realidad la manifestación de los derechos subjetivos consagrados y reconocidos en la Constitución, la normativa internacional de Derechos Humanos y en la legislación. En el plano constitucional, indican que la norma fundamental ha adoptado un camino en virtud del cual la sociedad en su conjunto debe tener participación en todas las etapas de lo que viene tiene que ver con la creación y ejecución del plan nacional relativo al recurso agua . En base al artículo 47 de la Constitución numeral 1 º) refieren a l principio jurídico según el cual los usuarios y la sociedad civil participarán en todas las instancias de planificación , gestión y control de la política nacional de aguas. En el plano legal, refieren a una serie de disposiciones del Código de Aguas (artículo 3º) y de la Ley Nº 18.308, de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sustentable (artículos 1º, 3º, 8º, 10º, 31, 47 y 4 9) y de la Ley Nº 18.610, de Política Nacional de Aguas (artículos 5º, 6º, 13, 16, 24 y 28). En el plano convencional, señalan que por aplicación del artículo 29 del Pacto de San José de Costa Rica (principio a favor de la persona) primará siempre la regla que más proteja al Derecho Humano en juego. En el desarrollo de su planteo, mencionan que el artículo 23 de la Ley Nº 18.610 creó el Consejo Nacional de Agua, Ambiente y Territorio, que estará integrado por representantes del Gobierno, la sociedad civil y los usuarios con el fin de gestionar sustentablemente las cuencas integradas al ciclo hidrográfico. A su vez, por el artículo 13 de la Ley este órgano deberá formular un plan nacional de gestión de recursos hídricos, en consonancia con las demás políticas nacionales y sectoriales vinculadas. Aquí está la primera ilegalidad y, por tanto, la nulidad lisa y llana del Decreto Nº 205/2017, referido al Plan Nacional de Aguas. Este órgano encargado de formular el Plan no existe. Esto pone de manifiesto la ilegalidad del proceso que se siguió por parte de la Administración para la creación del Plan Nacional de Aguas previsto en el Decreto No. 205/2017. Es decir, para su elaboración debió haberse respetado la creación de este Consejo dentro de la órbita del MVOTM A. A este Consejo le corresponde la formulación del Plan Nacional de Aguas que está queriéndose validar por el Poder Ejecutivo sin su participación. Seguidamente, se refirieron a la necesidad de formación de Comisiones de Cuencas y Acuíferos establecidas por el artículo 29 de la Ley y entendieron que la disposición presenta una inconstitucionalidad manifiesta al expresar que estas funcionarán como asesoras, en forma contraria a lo establecido por el artículo 47 de la Constitución. Así, luego de referirse a las nueva Comisiones de Cuenca y Acuífero que se constituyeron a partir del 2013 y a su funcionamiento esporádico, concluyeron que el Poder Ejecutivo interpretó el mandato constitucional apartándose del mismo y de las disposiciones legales e internaciona les aplicables al caso. Legales, en cuanto no se constituyó el Consejo Nacional de Agua, Ambiente y Territorio. Y Constitucionales, porque dicha omisión trajo aparejado que en la etapa de planificación no se contó con la participación de los usuarios y la Sociedad Civil, en todas las instancias. En definitiva, concluyeron que el Decreto No. 205/2017, es nulo por violar el modo en que nuestro Derecho interno regula el derecho fundamental a la libre determinación de los pueblos, así como el derecho humano a tener un medio ambiente sano que permita la vida digna. Del modo en que fue creado y quiere ser ejecutado, representa una violación al bloque constitucional de derechos humanos (fs. 22 a 32 vto.). II) Conferido el cor respondiente traslado compareció el Poder Ejecutivo, representado por el Dr. Guzmán Izuibejeres, quien se opuso al accionamiento en base a la siguiente fundamentación. En primer lugar, esgrimió la existencia de falta de legitimación activa argumentando que los actores no comparecieron en re presentación de una entidad social, sino que lo hicieron a título personal, por lo que indudablemente no son representativos de los intereses difusos que pudieran en su caso defender algunas de las agrupaciones que se limitan a mencionar “al barrer” , sino que plantean una pretensión particular, invocando un mero interés. No han acreditado ser titulares de un derecho subjetivo o de un interés supuestamente lesionado, limitándose a mencionar una serie de normas que ninguna aplicación tienen al caso de análisi s (artículo 25 del Pacto de San José de Costa Rica y la Ley Nº 18.308), no incidiendo en forma alguna sobre el Decreto cuya nulidad se pretende, en base a expresiones sumamente vagas, imprecisas y carentes de todo sustento. No alcanza para justificar la le gitimación activa para acudir al TCA con la mera referencia a la protección del medio ambiente. Nótese que los actores aluden a “la protección del Medio Ambiente” y al concepto de “participación de la sociedad civil y de los usuarios en las instancias de desarrollo de las políticas de aguas” . No basta con manifestar que la sociedad civil y los usuarios tienen derecho a “participar” de dichas políticas, pretendiendo con ello justificar su legitimación para demandar por cuanto la normativa constitucional no a dmite la mera invocación de un interés simple. Ello por cuanto como enseña Giorgi, en la jurisdicción anulatoria no estamos frente a un proceso al acto, ante un contencioso objetivo. En función de lo expresado, el titular de la acción debe probar la lesión de su situación jurídica. De ahí, que no resulte admisible que en la demanda se pretenda fundar la legitimación activa en un derecho de participación de la “sociedad civil” o de “los usuarios” en general, sin especificarse, ni probarse cuál fue la situac ión jurídica, el interés o derecho directo, personal y legítimo de los actores que concretamente fue violado o lesionado por el Decreto No. 205/2017. Al invocarse en la demanda un interés en la protección del medio ambiente y el derecho de la sociedad civil y de los usuarios de participar en las instancias de desarrollo de las políticas de aguas, indudablemente están aludiendo a un interés general y no a uno particular, personal, que reúna las características exigidas por la normativa constitucional para p romover una demanda anulatoria. Los actores no han invocado ningún interés específico, diferenciable del interés común de todos los habitantes a un ambiente protegido, ni que el mismo sea susceptible de ser afectado por el dictado del Decreto impugnado. La simple invocación de la calidad de “interesado” en participar en el proceso de creación y ejecución del Plan Nacional de Aguas no puede de ninguna manera resultar suficiente a los efectos de acreditar los requisitos previstos en la norma constitucional (artículo 309). La jurisdicción anulatoria es esencialmente subjetiva y no se trata de un procedimiento de contralor de legalidad de la Administración. Por tanto, no habiéndose invocado, ni acreditado en el caso que los accionantes posean un derecho o interé s con las características requeridas por nuestro derecho positivo, corresponderá rechazar la acción impetrada por falta de legitimación causal activa. En cuanto al fondo del asunto , el Poder Ejecutivo ha actuado en forma totalmente ajustada a derecho. Los actores incurren en un grave error al sostener que el Decreto No. 205/2017, es ilegal y se encuentra viciado de nulidad por no haberse creado el Consejo Nacional de Agua, Ambiente y Territorio, previsto en el artículo 23 de la Ley Nº 18.610. Dicha afirmaci ón confunde las instituciones con responsabilidad directa (MVOTMA) con los ámbitos asesores de la política nacional de aguas. De compartirse lo afirmado por los actores se llegaría al absurdo que cada vez que el Ministerio dictara un acto administrativo en el que estuviera involucrado el recurso natural agua debería acudir al Consejo Nacional de Agua, Ambiente y Territorio. Por otra parte, y en lo que hace a la constitución del Consejo Nacional de Agua, Ambiente y Territorio y su vinculación con la planificación, se debe tener presente que los planes de agua a escala nacional, regional y local son la principal herramienta de la política nacional de aguas. Consecuentemente, no resulta lógico pretender que el proceso de planificación en la materia se paralice hasta tanto entre en funcionamiento un determinado órgano. Bajo ningún concepto se puede interpretar que el funcionamiento o la creación del referido Consejo sea un requisito esencial para la existencia de un Plan Nacional de Aguas. Para que un acto admin istrativo pueda ser considerado “inexistente” debe presentar irregularidades gravísimas, como, por ejemplo, que el acto haya sido dictado por un órgano absolutamente incompetente, situación que no se configuró en el caso. Si el legislador hubiera querido d eclarar nulo el Plan por la falta de creación o de funcionamiento del Consejo Nacional de Agua, Ambiente y Territorio lo habría establecido a texto expreso como se hizo en la Ley Nº 18.308, al consagrar la nulidad de los instrumentos departamentales que om itan las instancias obligatorias de participación pública (artículo 26, inciso 2). Por otro lado, tampoco es cierto que la participación de la sociedad civil y de los usuarios haya sido cercenada en la formulación o en la ejecución del Plan Nacional de Ag uas. Por el contrario, en cumplimiento del precepto constitucional del artículo 47, el Plan Nacional de Aguas fue construido con los aportes de los distintos ámbitos de participación, los que se encuentran en funcionamiento: Comisión Asesora de Aguas y Saneamiento (COASAS), Consejos Regionales de Recursos Hídricos (CRRH) y Comisiones de Cuenca y Acuífero (CCYA), habiendo tenido la sociedad civil una clara participación en todos estos ámbitos. En efecto, tal como se describe en el capítulo 2.5. del Plan Naci onal de Aguas, la participación de la sociedad en los ámbitos formales (COASAS, CRRH y CCYA) e informales, convocados a los solos efectos de su discusión, fue un denominador común en todas sus etapas. Finalmente, cabe señalar que, en cualquier escenario p osible, el Plan Nacional de Aguas necesariamente debe ser aprobado por el Poder Ejecutivo, por cuanto es la autoridad nacional en materia de aguas, conforme al artículo 3º del Código de Aguas. A su vez, el artículo 6º de la Ley Nº 18.610, estableció que corresponde al MVOTMA proponer al Poder Ejecutivo la Política Nacional de Aguas y es precisamente el Decreto el instrumento adecuado para ello. Téngase presente que el Plan Nacional de Aguas dirige, promueve u obliga, según el caso, el accionar de múltiples actores que ostentan distintos intereses, incluso contrapuestos y que deberán alinearse en torno a su ejecución en un horizonte temporal de quince años. Es éste, ni más ni menos, el procedimiento que se ha seguido para el dictado del Decreto impugnado, por lo que no se percibe ninguna ilegalidad que merite el acogimiento de la acción de nulidad impetrada. En cuanto al cuestionamiento que se formula al carácter asesor de los Consejos Regionales de Recursos Hídricos y de las Comisiones de Cuenca, la supuesta violación al artículo 47 de la Constitución no es tal. La Ley Nº 18.610, creó el marco institucional dentro del cual se previó la integración de los usuarios y la sociedad civil en los distintos organismos de gestión, asegurando su participación. El MVOTMA, a través de la Dirección Nacional de Aguas realizó un largo proceso de recopilación, análisis y generación de información para la construcción del Plan Nacional de Aguas, el cual se nutrió principalmente de los distintos insumos vertidos por las distintas organizaciones públicas y privadas que integran las Comisiones de Cuenca y Consejos Regionales de Recursos Hídricos. Este proceso involucró a organismos estatales, técnicos, academia y sociedad civil, el cual desembocó en una propuesta de Plan Nacional de Aguas, que luego fue objeto de un proceso de divulgación y discusión en los distintos ámbitos formales con competencias específicas en la planificación de los recursos hídricos: Comisión Asesora de Agua y Saneamiento (COASAS), Consejos Regionales de Re cursos Hídricos y Comisiones de Cuencas y Acuíferos. En forma paralela y complementaria, también se realizó un proceso de consulta a la ciudadanía, realizado entre julio y diciembre del año 2016, con más de treinta actividades en el territorio nacional qu e involucraron a actores gubernamentales, parlamentarios, gobiernos departamentales, academia, organizaciones sociales, sindicales y medios de comunicación. Luego, en marzo de 2017, el MVOTMA presentó el documento en la Comisión Asesora de Agua y Saneamie nto y el 22 de marzo de 2017, en el marco del Día Mundial del Agua, se elevó al Poder Ejecutivo, el cual lo aprobó el 31 de julio de 2017, producto de este proceso participativo e interinstitucional desarrollado en consonancia con las bases conceptuales prescriptas por el artículo 47 de la Constitución Nacional, la Ley de Política Nacional de Aguas Nº 18.610 y sus Decretos Reglamentarios. En suma, abogó por el rechazo de la demanda (fs. 41 a 65). III) Por D ecreto No. 1879/2018 (fs. 67 ) se dispuso la apertura a prueba, diligenciándose la que luce agregada y certificada a fs. 200. IV) Las partes alegaron por su orden (fs. 203 -221 y fs. 227-245, respectivamente). V) El Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante Dictamen N° 513/2020 y aconsejó desestimar la acción anulatoria por falta de legitimación activa (fs. 248 a 250 vto.). VI) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 252). CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal , corresponde relevar el cumplimiento de las exigencias que según la normativa vigente (Constitución artículos 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22 de junio de 1987, artículos 4 y 9) habilitan el examen de la pretensión anulatoria. El Decreto No. 205/2017, se promulgó el 31 de julio de 2017 y se publicó en el Diario Oficial el 8 de agosto de 2017. El 17 de agosto de 2017, interpuso el recurso de revocación el Sr. Víctor Bachetta (fs. 2 a 2 vto., infolios). El 18 de agosto de 2017, interpuso el recurso de revocación la Sra. Silvia Correa (fs. 12 a 12 vto., infolios). Los actos conclusivos de la vía administrativa se produjeron mediante denegatoria ficta , a los ciento cincuenta días si n que la Administración resolviera los recursos de revocación, el 14 y el 15 de enero de 2018, respectivamente. La demanda se interpuso el 2 de febrero de 2018, dentro del término legal (nota de cargo, fs. 33). II) El Tribunal, por unanimidad de sus integrantes, habrá de compartir el dictamen del Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo (fs. 248 a 250 vto. ) y en su mérito desestimará la demanda por falta de legitimación causal activa de los comparecientes. La legitimación en la caus a ha sido identificada por la doctrina especializada como un presupuesto de la sentencia de mérito que implica un análisis en forma previa a ingresar al fondo del asunto. Así, con carácter general se ha señalado que “Tanto el interés como la legitimación, por su relación con el derecho de fondo (sustancial), deben ser juzgados normalmente al final del proceso, en la sentencia definitiva. Pero lógicamente antes de entrar a la cuestión de fondo. El tribunal, antes de considerar la causa en cuanto al fondo, p ara juzgar la razón o sinrazón de la demanda, debemos analizar si existen estos elementos que son indispensables para entrar a dicho juicio (de mérito). Es decir que si no hay interés o legitimación en la causa no se podrá obtener una sentencia favorable (aunque exista el derecho ). En cambio, si se tiene interés y legitimación, se podrá también perder el juicio por no tener derecho.” (Cf. Enrique Vescovi, Margarita de Hegedus, Selva Klett, Raquel Landeira, Luis Simón y Santiago Pereira, “Código General de l Proceso”, comentado, anotado y concordado, tomo 1, Editorial Ábaco, Buenos Aires, p. 227 a 228) (el subrayado no está en el original). En lo que concierne específicamente a la estructura procesal por la cual se tramita la pretensión anulatoria, Tarigo ha señalado: “En este proceso contencioso administrativo de anulación, y tal como acontecía en el proceso civil cuando él se regía por el Código del Procedimiento Civil, la legitimación causal es, en todo caso, considerada y decidida recién en la sentencia d efinitiva, naturalmente sin siquiera entrar a considera r la situación de fond o si considera que falta la legitimación ” (Cf. Enrique Tarigo, “Enfoque procesal del contencioso administrativo de anulación” , 2ª Edición, reimpresión inalterada, octubre de 2004, FCU, p. 30) (el subrayado no está en el original). Conceptualmente, ha sido definida como “la posición de un sujeto que le permite una providencia eficaz sobre el objeto del proceso . Es decir que es, ante todo , una legitimación , relación entre el sujeto y el objeto jurídico. Luego es en la causa , esto es, en el objeto jurídico que reclama (defiende, etc.) el sujeto .” (Cf. Enrique Vescovi, Margarita de Hegedus, Selva Klett, Raquel Landeira, Luis Simón y Santiago Pereira, “Código General del Proceso”, op. cit., p. 229) (el subrayado no está en el original). En una línea de razonamiento similar, la Corporación ha sostenido que: “ La legitimación en la causa surge de hallarse situado en una determinada situación jurídica subjetiva (derecho subjetivo o interés legítimo, el que además debe ser directo y personal) , extremo que es totalmente independiente de la legitimidad o ilegitimida d del acto que se resiste con el accionamiento. La legitimación reclamada para accionar es previa o preexistente a que se determine el arreglo o desarreglo a Derecho del acto administrativo objeto de la acción de nulidad . Dicho, en otros términos: no nace como consecuencia de la inobservancia del Derecho por el acto encausado. Debe reconocerse que es el propio texto del art. 309 de la Carta el que da lugar al malentendido. Empero, como bien advertía GIORGI: “Cuando en el inc. 3º del art. 309 de la Constitución se dice que la acción de nulidad solo podrá ejercitarse por el titular de un derecho o de un interés directo, personal y legíti mo, violado o lesionado por un acto administrativo, se padece una confusión conceptual evidente por el constituyente. En efecto, el texto constitucional enumera equivocadamente como una causa de admisibilidad de la acción, una exigencia de fondo, indispensable para el éxito de la pretensión que en ella se deduce: la violación o lesión por la decisión administrativa impugnada de un derecho o un interés directo, personal y legítimo. Surge del texto citado que si no se ha vulnerado un derecho o un interés legítimo no es posible ejercitar válidamente la acción de nulidad. Y ello no es así, en razón de que la posibilidad de la acción no arguye sobre la pertinencia del Derecho. Precisamente, la determinación de si hay o no violación de un derecho o de un interé s legítimo, constituye el objeto del juicio, la cuestión de fondo a resolver en la sentencia. La interpretación contraria llevaría al absurdo señalado: únicamente podría ejercer la acción de nulidad quien reclamara legítimamente, en otros términos, con der echo, contra la Administración. Sólo estaría en condiciones de accionar aquel que necesariamente debe obtener sentencia favorable en el juicio, aquel a quien el Tribunal le debe dar la razón.” (GIORGI, Héctor: “El Contencioso Administrativo de Anulación”, Biblioteca de Publicaciones Oficiales de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales, Universidad de la República, Montevideo, 1958, págs. 139 y 140). Y continúa el autor, en la misma línea de razonamiento, señalando que cuando el Tribunal estimase que la existencia de un daño real del daño jurídico constituye un requisito de admisibilidad de la acción de nulidad, al comprobar su inexistencia, en lugar de entrar al fondo del asunto y juzgar el acto para decretar su confirmación, declararía simplemente la invalidez de la acción ejercitada. Sin embargo, al confirmar el acto impugnado por no haberse violado o lesionado el derecho o el interés legítimo del accionante, el Tribunal admite, en forma implícita, que la acción de nulidad se ha ejercitado válidamente ( GIORGI, Héctor: “El Contencioso…”, cit., pág. 141). La situación jurídica que legitima a accionar es un presupuesto del examen de regularidad del acto y existe o no existe antes de que se determine la legitimidad o ilegitimidad del acto , pues justamente, es un presupuesto que habilita examinar la regularidad del acto que se enjuicia. La situación jurídica legitimante del accionamiento no se produce a consecuencia de un obrar administrativo desarreglado a Derecho.” (sentencia Nº 289/2014, citada -entre otras- en sentencias Nos. 297/2018 y 540/2019) (la negrilla y el subrayado no están en el original). Como se explica en sentencia N° 399/2015 : “(…) Este requisito sustancial, expresamente exigido en el art. 309 de la Carta, también es puesto de manifiesto en la doctrina española… GARCÍA DE ENTERRÍA destaca: “…De modo que el demandante debe encontrarse en una determinada relación previa con un acto o disposición administrativa que haga legítima la presencia de un determinado sujeto en el concreto proceso en que se impugna ese acto o disposición. Esa relación sujeto objeto en que consiste la legitimación juega, pues, como una condición o presupuesto subjetivo de la admisibilidad de la pretensión, impidiendo, en los casos en que falte, entrar a decidir sobre la cue stión de fondo objeto de la litis ” (Cf. GARCÍA DE ENTERRÍA, Ed uardo en “Curso de Derecho Administrativo”, T. II, Ed. Civitas, Madrid, 1981, p. 532) (…)” (véase también en idéntico sentido, sentencias Nos. 479/2018 y 540/2019) (la negrilla y el subrayado no están en el original). Por otra parte, debe tenerse presente que como lo expresara en su oportunidad la Comisión de Reforma Constitucional de la Cámara de Representantes con relación a la redacción del actual art ículo 309 de nuestra Carta Magna: “ No existe un derecho subjetivo a la legalidad; ni tampoco el sólo interés legítimo a la legalidad, que pertenece a todos los habitantes de la República, es suficiente como legitimación para promover este contencioso . La acción de nulidad no es una acción popular. Por consiguiente, el titular de la acción debe justificar la existencia de un interés directo de inmediata satisfacción personal , fundado en una situación jurídica particular respecto al acto impugnado ” (citado por Héctor Giorgi, “El Contencioso Administr ativo de Anulación” , op. cit., p 188; en la misma línea , Enrique Sayagués Laso, “Tratado de Derecho Administrativo”, tomo II, 5ª Edición, Octubre de 1988, Clásicos Jurídicos Uruguayos, FCU, pág. 574 y Julio Prat, “Derecho Administrativo”, tomo V, volumen III, Editorial Acali, Montevideo, 1982, p. 169) (la negrilla y el subrayado no están en el original). Asimismo, enseña C ajarville que “En la concepción más admitida, intereses directos son aquéllos que resultan inmediatamente afectados por la aplicación de la norma de que se trate , sea la norma general o particular, abstracta o concreta . La lesión al interés debe reconocerse jurídicamente como inmediata cuando el caso de que se trate esté comprendido en el supuesto de esa norma cuestionada. Si la norma es general, el interés será directo si el actor está comprendido en la categoría que define la dimensión subjetiva del supuesto normativo; dicho más simplemente, si está comprendido en los sujetos alcanzados por la norma. (…) Si la norma, por el contrario, n o es general sino particular, solo estará legitimado, solo tendrá un interés que además de personal sea directo, el sujeto o los sujetos individualizados en la dimensión subjetiva del supuesto normativo ” (Cf. Juan Pablo Cajarville Peluffo, “Conceptos const itucionales definitorios de la legitimación del actor. Relaciones entre derecho subjetivo, interés legítimo e interés general”, en Revista de Derecho Público, Año 22, Número 43, Agosto 2013, p. 153) (sentencias Nos. 32/2014 y 501/2018) (la negrilla y el subrayado no están en el original). A su vez, y en lo que respecta específicamente a los intereses difusos que se invocan por los accionantes, cabe tener presente lo señalado por la Corporación en sentencia No. 399/2017 , en la cual se precisó: “La oposición interés personal versus interés difuso, se estima, no es tal . El hecho de que un derecho subjetivo tenga como titulares a cada individuo de un grupo indeterminado de personas no priva de la posibilidad de que un integrante cualquiera de tal comunidad exter iorice su pretensión de anulación contra un acto administrativo que estima lesivo , de su derecho subjetivo. Como señalaran KLETT y CARDINAL la existencia de la concurrencia de intereses no le quita a cada sujeto la personalidad de su interés particular . La razón de ser del instituto emerge de otras peculiaridades: primero, la falta de determinación o determinabilidad inicial de los sujetos ; segundo, la inescindibilidad de los objetos involucrados, y rozando el Orden Público, en sus aspectos esenciales, no consecuenciales; tercero, la necesidad por lo antedicho de regular específicamente la cosa juzgada, para lograr una unidad de decisión, sin conculcar la debida defensa, y con previsión expresa en pos de evitar cualquier fraude procesal al consagrar una hip ótesis de extensión de cosa juzgada in bona parte (KLETT, Selva A. y CARDINAL, Fernando: “Intereses colectivos o difusos: ¿una o dos categorías?” en “Estudios en homenaje al Profesor Enrique VESCOVI”, FCU, Montevideo, 2000, pág. 346). En esta línea concep tual, expresa GABIN SASSON en términos plenamente compartibles el interés difuso refiere a que los sujetos de ese interés no están a priori individualizados ni jurídicamente ligados , pero eso no quiere decir que quien acciona y se identifica como integrant e de ese grupo indeterminado de personas no tenga la legitimación y el acto le afecte directamente. Las situaciones jurídicas que se insertan dentro de los intereses difusos no son impersonales . Lo difuso es la identificación de los sujetos que las compre nden, de modo que la situación que parecería ser impersonal, una vez que un particular la haga suya, pasa a lograr que respecto de él, ese interés se concretice; en relación a esa persona ya no será difuso porque se la comprende, solo permanece como difuso el resto de los sujetos que puedan quedar involucrados (GABIN SASSON, Mario H.: “El accionamiento ante el TCA en promoción de intereses difusos” en XVI Jornadas Nacionales de Derecho Procesal”, Paysandú -Uruguay, Mastergraf, 2013, págs. 17 y 18). La gener alidad no se opone a que el interés, a su vez, revista la nota de personal, esto es, que la norma creada por el acto, en definitiva, alcance al individuo que acciona. De lo contrario, por ejemplo, cuando se acciona contra un acto regla que alcanza a un con junto de sujeto y no una esfera personal específica, no sería posible ser impugnado en vía jurisdiccional. Tal solución, no resulta razonable y no se alinea con una interpretación proclive y protectora de los derechos humanos. El contralor jurisdiccional de los actos administrativos debe erigirse, a juicio de la Sede, en un mecanismo eficaz para la tutela de los derechos. Con lo cual, deben descartarse aquellas interpretaciones que, lejos de proteger los derechos fundamentales de los individuos, por el contrario, obstaculizan su ejercicio y normal desarrollo.” (la negrilla y el subrayado no están en el original). Pues bien, a partir de la aplicación de estos conceptos se procederá al análisis de la situación jurídica de los accionantes respecto del acto con tra el cual contienden. IV) En el sub - lite, los accionantes manifestaron que su legitimación deriva de una multiplicidad de normas entre las que mencionaron el artículo 25 del Pacto de San José de Costa Rica, el artículo 47 de la Constitución literal b), el artículo 6 de la Ley Nº 18.308 y el artículo 42 del Código General del Proceso. En concreto, el compareciente Víctor Bachetta señaló que es de profesión periodista y además integra grupos nacionales de protección de los intereses difusos tales com o “Uruguay Libre de Megaminería” y el “Movimiento por un Uruguay Sustentable -Movus”. En tanto, la compareciente Patricia Correa destacó que es integrante del grupo de Sociedad Civil “Paysandú Nuestro” y participó en la Comisión del Acuífero Guaraní. Ambos cuestionan la legitimidad del acto impugnado porque consideran que se vieron impedidos de ejercer su derecho de participación en la aprobación y ejecución del Plan Nacional de Aguas que se aprobó por Decreto No. 205/2017, del modo que ordenan la Constituc ión y la legislación. Es en esa calidad de interesados directos que presentan su demanda y concluyen que “el Decreto 205/017 del 31 de Julio de 2017 es nulo por violar el modo en que nuestro derecho interno, de forma concordante con la legislación supra na cional, regula el Derecho Fundamental a la Libre Determinación de los Pueblos, así como el derecho humano a tener un medio ambiente sano que permita la vida digna. Este Decreto, del modo que fue creado, así como del modo en que quiere ser ejecutado represe nta una violación al Bloque Constitucional de Derechos Humanos ” (véase la demanda, a fs. 32, infolios) (la negrilla no está en el original). Por su parte, la demandada argumentó desde distintos ángulos la falta de legitimación activa de los actores, concluyendo básicamente en que no la tienen por cuanto no invocaron , ni acreditaron ningún interés específico diferenciable del interés común de todos los habitantes a un ambiente protegido, ni que el mismo sea susceptible de ser afectado por el dictado del Decreto impugnado. La simple invocación de la calidad de “interesado” en participar en el proceso de creación y ejecución del Plan Nacional de Aguas no puede de ninguna manera resultar suficiente a los efectos de acreditar los requisitos previstos en la norma constitucional (artículo 309). La jurisdicción anulatoria es esencialmente subjetiva y no se trata de un procedimiento de contralor de legalidad de la Administración. El Tribunal considera que asiste razón a la demandada desde que los pretensores han foc alizado su demanda en el señalamiento de las violaciones a la regla de derecho en las que estaría incurso el Decreto impugnado, mas no han explicado siquiera mínimamente, en qué sentido su aplicación afecta o lesiona concretamente sus situaciones jurídicas subjetivas. En el casus, los comparecientes no logran acreditar el derecho o el interés directo, personal y legítimo lesionado por el Decreto No. 205/2017, no siendo suficiente con apelar a planteos genéricos que aluden a impedimentos de participación -como usuarios e integrantes de la sociedad civil- en el proceso de aprobación y ejecución del Plan Nacional de Aguas. Con semejante grado de indeterminación de la situación de los actores, no puede más que concluirse que no justificaron la existencia de un i nterés directo inmediatamente afectado por el acto , todo lo cual conduce al rechazo de la pretensión por falta de legitimación causal activa. Lejos de fundar su demanda en una situación jurídica particular respecto del impugnado, los demandantes se limitar on a formular planteos normativos genéricos (derecho de participación en el Plan Nacional de Aguas, derecho a tener un medio ambiente sano que permita la vida digna, etc.), sin brindar el mínimo aporte argumental y probatorio acerca de cuál sería la afectación concreta, personal, directa e inmediata de sus derechos o intereses que se habría visto lesionada por el Decreto No. 205/2017. Como lo ha expresado la Corporación, “en nuestro derecho positivo, dispone de la pretensión anulatoria el titular de un inte rés personal, directo y legítimo violado o lesionado por el acto dictado contrariando una regla de derecho o con desviación exceso o abuso de poder (Constitución: art. 309; D.L. 15.524: art. 23). Por consecuencia, quien pretende un fallo anulatorio , debe acreditar, imprescindiblemente, hallarse en esa particular situación frente a la volición administrativa que impugna . Y, paralelamente, está impuesto concluir que la carencia o ausencia de un derecho o de un interés directo, personal y legítimo violado o le sionado, determina la infundabilidad de la pretensión anulatoria (…)” (sentencia Nº 129/1987 ) (la negrilla y el subrayado no están en el original). Más recientemente, ante un caso análogo al de autos, la Sala concluyó: “En la especie, la parte actora no in voca específicamente cuál es el daño ambiental , ni la afectación a su respecto . Esto es, más allá de argumentaciones genéricas referentes a los intereses difusos y a la afectación ambiental , la accionante no especifica cuál es su posicionamiento respecto al acto encausado. (…) En definitiva, la pretensora no ha acreditado ser titular de un derecho vulnerado por el acto en causa, pero tampoco ha alegado la titularidad de un interés directo, personal y legítimo que haya sido afectado por la resolución que im pugnó (…)” (sentencia Nº 71/2019) (la negrilla y el subrayado no están en el original). Por las razones expuestas, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo en atención a lo dispuesto por los artículos 309 y 310 de la Constitución, por unanimidad de sus integrantes, FALLA : Declárase la ausencia de legitimación causal activa de la promotora, y en su mérito , desestímase la demanda anulatoria promovida. Sin sanción procesal específica. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $39.000 (pesos uruguayos treinta y nueve mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dra. Salvo, Dr. Vázquez Cruz (r.), Dr. Corujo, Dra. Klett, Dr. Simón. Dr. Marquisio (Sec. Letrado).