Sentencia Definitiva N° 439/2021

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 21 de setiembre de 2021. No. 439 VISTOS : Para sentencia definitiva estos autos caratulados: “COOPERATIVA POLICIAL DE AHORRO Y CRÉDITO (COPAC) con PODER EJECUTIVO. Acción de Nulidad” (Ficha Nº 131/2019). RESULTANDO : I) Con fecha 26 de marzo de 2019 (fs. 47) compareció debidamente representadas la COOPERATIVA POLICIAL DE AHORRO Y CRÉDITO (COPAC), entablando demanda de nulidad contra el artículo 94 del Decreto del Poder Ejecutivo N° 183/018 de fecha 15 de junio de 2018, que reglamentó la Ley Nº 18.407 sobre Sistema Cooperativo. Sostuvo que, de acuerdo a lo dispuesto en el inciso 2° del artículo 78 y en los artículos 162 a 169 de la Ley Nº 18.407 las reglas contables exigibles a las cooperativas eran una materia reservada exclusivamente a la ley y a los criterios impartidos por la Auditoría Interna de la Nación en tanto órgano de contralor de las Cooperativas de Ahorro y Crédito de Capitalización. Señaló que el Poder Ejecutivo había excedido la potestad reglamentaria conferida por el numeral 4º del artículo 168 de la Constitución de la República al exigir a las cooperativas de ahorro y crédito el cumplimiento de las exigencias contables financieras previstas en el artículo 94 del Decreto Nº 183/018. Consideró que por vía reglamentaria había creado exigencias para regular situaciones contables financieras inexistentes en la ley. Concluyó que la norma cuestionada establecía una limitación a la actividad económica relevante, puntualmente en el literal b) del artículo 94 del Decreto Nº 183/018, que contravenía lo previsto en el artículo 2 de la Ley Nº 18.407. En definitiva, solicitó la anulación del acto impugnado. II) A fs. 57, el 13 de mayo de 2019 las representantes del demandado contestaron la demanda incoada. Opusieron, como cuestión formal, la falta de legitimación activa de COPAC por no haber indicado la lesión que el artículo impugnado le causaba, y no haber acreditado en su demanda en qué consistía su interés directo, personal y legítimo. Manifestaron que el Decreto impugnado resultaba ajustado a derecho, que el artículo 94 imponía determinados requisitos que debían cumplir los estados contables de las Cooperativas de Ahorro y Crédito y Capitalización, y que constituía el desarrollo de las reglas necesarias para la aplicación del inciso 2° del artículo 78 de la Ley Nº 18.407. Recordaron que la norma cuestionada reiteraba, en su mayoría, disposiciones del anterior Decreto N°193/012 que refería a exigencias contable financieras que debían cumplir las cooperativas, cuyo contralor era competencia de la Auditoria Interna de la Nación y que la actora no había cuestionado en su momento. En definitiva, solicitaron la confirmación del acto impugnado. III) Abierto el juicio a prueba, se produjo la que obra certificada a fs. 89. IV) Alegaron las partes por su orden: l a actora a fs. 92 y ss. y la demandada a fs. 98 y ss. V) Oído el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo (Dictamen Nº 387/2020 a fs. 105), se llamó para sentencia, pasando los autos a estudio de los Sres. Ministros, quienes la acordaron en legal forma. CONSIDERANDO : I) Se han acreditado los extremos legales habilitantes requeridos por la normativa vigente (artículos 4 y 9 de la Ley N° 15.869) para el correcto accionamiento de nulidad. En obrados, se demandó la nulidad del artículo 94 del Decreto del Poder Ejecutivo N° 183/018 de fecha 15 de junio de 2018, que reglamentó la Ley Nº 18.407 sobre Sistema Cooperativo. Contra dicho Decreto, publicado en el Diario Oficial el 27 de junio de 2018, se interpuso en fecha el correspondiente recurso de revocación (el 20 de julio de 2018 – fs. 47 y 48 A.A.). De modo que el 17 de diciembre de 2018 operó la denegatoria ficta. Finalmente, la demanda de nulidad fue interpuesta en tiempo y forma el día 26 de marzo de 2019 (nota de cargo a fs. 51). II) En cuanto al fondo, el Tribunal, por unanimidad y apartándose de lo dictaminado por la Procuraduría del Estado, se pronunciará por el rechazo de la demanda incoada en mérito a las consideraciones que se pasan a exponer. II.1) Es de verse que l a parte actora invocó genéricamente que la disposición impugnada exorbitaba el marco legal, previendo exigencias financiero contables que la Ley no establecía, y se limitó a señalar que “la lesión a nuestra representada se provoca por la sencilla razón de tener que cumplir con obligaciones que no estableció la ley y que el decreto no puede crear por sí mismo, lo que constituye un apartamiento nítido del correcto ejercicio de la potestad reglamentaria del Poder Ejecutivo” (fs. 92 vto. infolios). Se coincide con la parte demandada en cuanto postuló que COPAC no especificó en sus agravios cuál era la lesión que el artículo impugnado le irrogaba. El Tribunal ha sostenido reiteradamente que, en nuestro derecho positivo, la acción de nulidad contra los actos administrativos contrarios a una regla de derecho o dictados con desviación de poder está reservada a los titulares de un derecho o de un interés directo, personal y legítimo violado o lesionado por aquéllos (artículo 309 de la Constitución de la República). Consecuentemente, aquel que pretende obtener un fallo anulatorio debe acreditar, además de la ilegalidad del acto, la titularidad de un derecho o de un interés de tales características lesionado por dicho acto (cf. GIORGI, Héctor: “El Contencioso Administrativo de Anulación”, Pág. 122). El artículo 94 del Decreto N° 183/018, que es objeto de impugnación, estableció: “(Exigencias contable-financieras). Las cooperativas de ahorro y crédito de capitalización deberán cumplir con las exigencias que se establecen a continuación: a) Préstamos a directivos y funcionarios. El nivel consolidado de endeudamiento de directivos y funcionarios con la cooperativa no deberá superar el 10% (diez por ciento) del patrimonio de la cooperativa. b) Inversiones financieras. Las inversiones financieras deberán realizarse exclusivamente en forma de depósitos en instituciones reguladas por el Banco Central del Uruguay. La suma de estas colocaciones no podrá superar el 20% (veinte por ciento) del activo, salvo que estos estén vinculados al cumplimiento del Objeto Social de la Cooperativa o como Objetivo Estratégico y con autorización de la Auditoría Interna de la Nación. c) Apalancamiento. La relación patrimonio sobre activos no debe ser inferior al 25% (veinticinco por ciento). d) Previsiones. Constituir las previsiones que se establezcan en el Plan de Cuentas y en el cuadro de clasificación de cartera indicado en el mismo por la Auditoría Interna de la Nación, en cumplimiento del numeral 6) del artículo 212 de la Ley que se reglamenta. La información que acredite el cumplimiento de las exigencias referidas deberá ser remitida trimestralmente a la Auditoría Interna de la Nación y controlada e informada anualmente por el Auditor Externo”. Por tanto, la Cooperativa Policial de Ahorro y Crédito debió alegar y acreditar que su situación contable-financiera se vería lesionada por la aplicación de todas o alguna de las exigencias del citado artículo. Dicho sea en otras palabras: debió haber afirmado, por ejemplo, que al momento de vigencia de la norma, sus estados contables presentaban préstamos a directivos y funcionarios, superando el límite establecido del patrimonio de las cooperativas (literal a) o que las inversiones financieras superaban el límite establecido en el literal b) o que la relación patrimonio sobre activos era inferior al 25 % (literal c) o que no se cumplía con las previsiones en el plan de cuentas y en el cuadro de clasificación de cartera establecidas en el literal d). Sin embargo, nada de ello describió en su libelo introductorio. Al respecto, resulta trasladable lo expuesto en Sentencia Nº 415/2015, en la que el Tribunal precisó: “En cambio en lo que tiene que ver con lo dispuesto en el art. 106, no se aprecia que la imposición de determinadas exigencias contables- financieras que hacen a la buena gestión de las Cooperativas, sea contraria a derecho y exorbite el marco legal previsto, o por lo menos no se expresaron los fundamentos que lleven a la convicción que así ocurriera. Es pacífica y reiterada la posición de este Colegiado, de que constituye una carga para el actor, expresar las razones por las cuales pretendía que se anulara la resolución impugnada, a fin que de acuerdo a lo estipulado en el art. 24 del D.L 15.524 demostrara que la volición de la Administración era creadora de la situación jurídica lesiva que se resistía con la acción de nulidad, y su legitimación en la causa, a raíz que hubiera sido lesionado en su derecho subjetivo o en su interés directo, personal y legitimo (art. 309 C.N.). Más aún, tratándose de un juicio entre partes, el accionante debía tener presente la necesariedad de expresar la fundamentación de sus agravios, de tal suerte que no se vulnerara la garantía de su contraparte para exponer sus defensas acorde con la pretensión deducida. Incluso, se debió tener en cuenta que este órgano jurisdiccional debía emitir su decisión conociendo el límite de la pretensión deducida (art. 311 C.N.) a fin de no incurrir en extra o ultrapetita, porque la sentencia a recaer debe contemplar como señala CAJARVILLE: “la situación en que se encuentra el sujeto que pretende de la Administración un comportamiento que le es favorable, pretensión basada en las reglas que regulan o encausan la actuación administrativa de manera tal que si bien aquella pretensión puede ser legítimamente satisfecha, también legítimamente puede no serlo…” Y en cuanto a la eficacia, más adelante, dice este Profesor que “Dictada esa sentencia, la Administración queda vinculada por su eficacia de cosa juzgada, no sólo por el fallo que “declara” la nulidad sino también por los fundamentos que -aquí sí, estrictamente declaran cual es -o era- el derecho vigente aplicable a los hechos que se dan por ciertos, porque esos fundamentos constituyen un antecedente lógico inseparable de lo dispositivo, que no puede concebirse sino en necesaria dependencia de aquellos” (CAJARVILLE, JUAN PABLO “Sobre Derecho Administrativo” T.II, FCU, 1ª. Edición, 2007, pág. 560 y 575 y 576). Consecuentemente, la omisión de la accionante en exponer los agravios que el acto resistido le causaba, impide el pronunciamiento por parte del Tribunal sobre una cuestión de la que se desconoce cuál fue el perjuicio que causó, no pudiéndose siquiera parangonar esta situación a la prevista por el Decreto 500/991 en sus arts. 151, inc. 3°, y 155 para la vía administrativa, porque la acción de nulidad se sustancia como un juicio ordinario escrito (art.15 D.L. 15.524) (Sentencia N° 741/2012)”. II.2) Sin perjuicio de lo que se viene de exponer, también es del caso señalar que el artículo cuestionado es una réplica del artículo 106 del Decreto N° 198/012 -norma que regía con anterioridad- excepto en lo que éste disponía en su inciso a), que el artículo 94 Decreto Nº 183/018 derogó. En ese sentido, el artículo 106 del Decreto N° 198/012 disponía: “(Exigencias contable-financieras). Las cooperativas de ahorro y crédito de capitalización deberán cumplir con las exigencias que se establecen a continuación. a) Requisitos de liquidez. Contar con una liquidez mínima del 5% (cinco por ciento) del activo corriente. El mismo podrá estar constituido por disponibilidades en caja, depósitos a la vista, o con depósitos a corto plazo en instituciones reguladas por el Banco Central del Uruguay. A los efectos del cómputo se podrá incluir los valores públicos emitidos por el Estado uruguayo o por el Banco Central del Uruguay. b) Préstamos a directivos y funcionarios. El nivel consolidado de endeudamiento de directivos y funcionarios con la cooperativa no deberá superar el 10% (diez por ciento) del patrimonio de la cooperativa. c) Inversiones financieras. Las inversiones financieras deberán realizarse exclusivamente en forma de depósitos en instituciones reguladas por el Banco Central del Uruguay La suma de estas colocaciones no podrá superar el 20% (veinte por ciento) del activo. Salvo que estos estén vinculados al cumplimiento del Objeto Social de la Cooperativa o como Objetivo Estratégico y con autorización de la Auditoría Interna de la Nación. d) Inmovilizaciones. El total de inmuebles y activo fijo no deberá superar el 20% (veinte por ciento) del activo. e) Apalancamiento. La relación patrimonio sobre activos no debe ser inferior al 25% (veinticinco por ciento). f) Previsiones. Constituir las previsiones que se establezcan en el Plan de Cuentas y en el cuadro de clasificación de cartera indicado en el mismo por la Auditoría Interna de la Nación, en cumplimiento del numeral 6) del artículo 212 de la Ley que se reglamenta. La información que acredite el cumplimiento de las exigencias referidas deberá ser remitida trimestralmente a la Auditoría Interna de la Nación y controlada e informada anualmente por el Auditor Externo”. Por ende, desde la vigencia del Decreto Nº 198/012 y hasta la promulgación del Decreto Nº 183/018, todas las Cooperativas de Ahorro y Crédito de Capitalización, estuvieron sujetas al control de sus estados contables por parte de la Auditoría Interna de la Nación en cuanto al cumplimiento de estos requisitos, cuya nulidad pretende ahora COPAC, sin aclarar cuál sería el cambio de reglamentación que le afecta. II.3) Finalmente, la Corporación concuerda con lo informado en la etapa probatoria de este proceso por la Auditoría Interna de la Nación - División Cooperativas en referencia a que “las exigencias contables- financieras definidas en el artículo 94 del Decreto 183/018, se alinean perfectamente con lo establecido en el artículo 2 de la Ley General de Cooperativas que establece: “Declárase a las cooperativas de interés general e instrumentos eficaces…” y es justamente este tipo de obligaciones las que dan más cristalinidad, mayor respaldo a las cooperativas de ahorro y crédito y ayudan a fortalecer ese instrumento eficaz que las mismas son para que sus socios cuenten con servicios financieros. Esto, además con la garantía de que existe una autoridad de control que con este tipo de atribuciones, también vela por la sanidad del sistema cooperativo, de ahorro y crédito en este caso”. (fs. 83 infolios). En definitiva, por los fundamentos expuestos y lo preceptuado en los artículos 309 y 310 de la Constitución Nacional, el Tribunal por unanimidad, FALLA: Desestímase la pretensión anulatoria incoada y, en su mérito, confírmese el acto impugnado, Sin sanción procesal específica. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $ 39.000 (pesos uruguayos treinta y nueve mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dra. Salvo (r.), Dr. Vázquez Cruz, Dr. Corujo, Dra. Klett, Dr. Simón. Dr. Marquisio (Sec. Letrado)