Sentencia Definitiva N° 423/2021

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 14 de setiembre de 2021. No. 423 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “GRAMPIN BARRIENTOS, VICENTE con JUNTA DEPARTAMENTAL DE PAYSANDÚ. Acción de Nulidad” (Ficha No. 232/2019). RESULTANDO : I) La parte actora dedujo pretensión anulatoria en contra de la resolución de la Junta Departamental de Paysandú Nº 778/18, de 23 de agosto de 2018, por la cual se le impuso una sanción de suspensión por 20 días sin goce de sueldo (fs. 258 a 259 de los antecedentes). La falta sancionada consistió en que el actor cambió la clave del sistema informático y no dio cuenta en forma a sus jerarquías, lo cual entorpeció el registro de las sesiones de la Junta Departamental de Paysandú. En síntesis, la demanda refutó la configuración de falta administrativa. En lo que refiere al cambio de usuario del sistema informático de la Junta, advirtió que en el marco de un conflicto gremial se había creado un usuario paralelo a pedido de la jerarquía del Cuerpo, lo cual no le fue informado el actor. Así, ante la constatación por parte del accionante del nuevo usuario, procedió a su modificación, lo cual, si bien no fue comunicado a la jerarquía, fue indicado a otros funcionarios. Por su parte, no le resulta imputable que en la sesión del 28 de setiembre de 2017 los funcionarios a los que había comunicado el nuevo usuario realizaron paro, a la vez que el accionante se encontraba de licencia. Asimismo, señaló que bien pudo haber sido consultado telefónicamente sobre el cambio de contraseña. En tal sentido, refirió a que hubo una descoordinación por parte del ex Presidente de Junta, en cuanto no se le indicó al actor que se había establecido un nuevo usuario -lo que determinó, por su parte, la configuración de una nueva clave-, a la vez que tampoco fue oportunamente consultado para informar la nueva clave. A modo de colofón, reportó que la sanción aplicada es irrazonable y desproporcionada, lo cual trasunta abuso y exceso de poder. En suma, requirió la anulación del acto impugnado. II) Emplazada en forma la Administración (fs. 38 vto.), contestó de modo contradictorio, bregando por la solución confirmatoria. En primer término, reseñó el cúmulo de actuaciones de la investigación administrativa y sumario a partir del cual se llegó a la conclusión de la existencia de falta administrativa imputable al actor. Por su parte, en lo que refiere a la entidad de la sanción, concluyó que, comprobada la falta, la gradación de la punición es discrecional de la Administración y que, en la emergencia, la sanción aplicada no aparece como irracional o desproporcionada. En suma, bregó por la solución desestimatoria de la demanda. III) Abierta la causa a prueba (Decreto No. 5.624 de 9 de agosto de 2019, fs. 51), fue diligenciada la prueba propuesta por las partes, que fue debidamente agregada y certificada (fs. 123). IV) Las partes alegaron de bien probado por su orden (fs. 126 a 136 vto., alegatos de la actora; y fs. 139 a 144 vto., alegatos de la demandada). V) El Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, mediante Dictamen No. 101/2021 de 22 de febrero de 2021 se pronunció por la solución anulatoria (fs. 147 a 151). VI) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO: I) En el aspecto formal, se consideran cumplidas las exigencias que, según la normativa vigente (Constitución artículos 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22 de junio de 1987, artículos 4 y 9), habilitan el examen de la pretensión anulatoria. II) El Tribunal, por mayoría, se apartará de lo dictaminado por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo y desestimará la demanda por los fundamentos que pasan a explicarse. III) En primer término, debe estarse a la configuración de falta administrativa, extremo que, inclusive, fue reconocido por el actor en su demanda. Al respecto, la demanda se consignó que: “Es cierto que no dejé la clave a los jerarcas que es la cuestión sobre la cual se basa la resolución para imponerme la sanción, ni reporté a los superiores el hecho” (fs. 12 vto.). Sobre la existencia de falta, se comparten las conclusiones del voto de la Sra. Ministra, Dra. Salvo, que refirió: “Resultó probado, a partir de las declaraciones del propio accionante (fs. 105 A.A.) y de los testigos citados (fs. 82 y ss. A.A.) que el 26 de setiembre de 2017, el Sr. Grampín eliminó el usuario que se había creado para acceder al software de la Computadora A10095, equipo que se utilizaba para grabar el audio de las sesiones de la Junta Departamental de Paysandú (en adelante, JDP); que creó uno nuevo, con una nueva contraseña; que no lo comunicó a sus superiores; que el mismo día solicitó hacer uso de su licencia reglamentaria durante los días 28 y 29 de setiembre del mismo año, lo que le fue otorgado y efectivamente ocurrió, y que la sesión de la JDP programada para el día 28 de setiembre fue suspendida. A juicio de la suscrita, los hechos descriptos configuran falta administrativa, en virtud de que constituyen omisión de deberes funcionales. El funcionario debió haber procurado una autorización por parte de sus superiores para efectuar el cambio que realizó en el equipo; en su defecto, debió haberlo comunicado luego de haberlo hecho. Ello, habida cuenta de que cumplía funciones como Jefe Interino de Sector Servicios Auxiliares; y que surge de sus declaraciones y las de los testigos que solo él conocía la contraseña del equipo y que solamente él y otro funcionario (el Sr. Balderramos) operaban con la computadora para grabar las sesiones de la JDP. Lo antedicho resulta más claro aún a la luz de que el mismo día en que eliminó el usuario y creó uno nuevo, con una contraseña que solo él conocía, solicitó licencia para los días 28 y 29 de setiembre, conociendo que el 28 de setiembre estaba convocada una sesión ordinaria de la JDP”. Por lo tanto, la falta administrativa se encuentra comprobada. La demanda ha ensayado una serie de excusas, las cuales no resultan exculpatorias. En efecto, la circunstancia de que el actor haya dejado la contraseña a otros funcionarios, o que previamente se haya efectuado una modificación en la contraseña, no enervaba su deber funcional de comunicar a la jerarquía la medida que había adoptado. Al respecto, el Tribunal hace suyos los razonamientos contenidos en el voto del Sr. Ministro, Dr. Corujo, que consignó: “Cuando a fs. 106 AA se le pregunta ¿no pensó que era necesario comunicar que había cambiado la contraseña? Respondió "Ya contesté que se lo comuniqué a mis compañeros que iban a estar en la sesión". Lo que deja claro que estando en conflicto laboral, podían estar, como no estar. Tenía conciencia de que había que comunicarlo a alguien y dejó de lado a sus superiores, actuó en forma inconsulta tanto para modificar, como para comunicar, yéndose de licencia, lo que deja en evidencia que quiso lo que actuó. Después si debían haber llamado a sus compañeros, o a él, es absolutamente indiferente a lo que indica el camino recto: si él no hubiese actuado de la forma que lo hizo el desenlace no sería el que fue”. Pues bien, demostrada la legitimidad de la falta administrativa que le fuera imputada al actor, resta analizar su juridicidad desde la perspectiva de su proporcionalidad que, según se explicará, también resulta ajustada a derecho. IV) En lo que refiere al control de proporcionalidad de las sanciones administrativas, corresponde señalar con carácter general que “(…) La jurisprudencia constante de este Tribunal -y la posición unánime de la doctrina administrativista- si bien reconoce que la facultad sancionatoria de la Administración es discrecional, también admite que el Tribunal está facultado a examinar y controlar la entidad de la sanción cuando ella se exhibe como ilegal (por ejemplo, por exceder el máximo establecido para la falta reprimida), desproporcionada (según la relación directa e inmediata entre la naturaleza, caracteres y entidad de la falta y magnitud de la repulsa administrativa) o irrazonable (véase, por todas, la Sentencia 363/2002, con nota de jurisprudencia de FLORES DAPKEVICIUS, Rubén: “Control Jurisdiccional de la cuantificación de la sanción disciplinaria”, Anuario de Derecho Administrativo, Tomo X, ps. 97 a 105; en doctrina DURÁN MARTÍNEZ, Augusto: “Proporcionalidad entre la falta y la sanción”, en Revista Uruguaya de Estudios Administrativos, Nº 1, Montevideo, 1980, p. 134; GIANOLA MANTEGANI, Ariel: “Los límites de la potestad disciplinaria: razonable adecuación de la sanción a la falta”, RDJA, T. 72, Montevideo, 1972, ps. 155 y siguientes y del mismo autor: “Nuevamente sobre el control de grado de la sanción” en RDJA, T. 73, ps. 150 a 152; SACCHI, Carlos N: “Control jurisdiccional de las potestades discrecionales de un órgano interventor”, Revista de doctrina, jurisprudencia e información social, T. XXIV, Montevideo, 1981, ps. 822 a 833; CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo: “Sobre actos administrativos”, en Sobre Derecho Administrativo, T. II, FCU, Montevideo, 2008, ps. 49 a 78 y VÁZQUEZ, Cristina: “El contralor jurisdiccional de la dosificación de la sanción” en Temas de Derecho Administrativo, Editorial Universidad Ltda., Montevideo, circa 1989, p. 25 y ss.). Ahora bien, la elección de la reprimenda resulta, en principio, resorte de la Administración y es cuestión normalmente ajena a la jurisdicción, en cuanto corresponde al criterio discrecional del jerarca administrativo, salvo cuando se aprecia una evidente discordancia de la falta con la pena o, una desproporción susceptible de configurar desviación o exceso de poder; lo que, ciertamente, por lo precedentemente expuesto, en el ocurrente no se da (sentencias Nº 470/987, 99/989, 282/989, 667/990, 212/992, 400/992, 253/993, 607/993, 1039/993, 224/994, 474/994, 1041/994, entre otras) (…)” (Sentencia No. 743/2019). En obrados, la sanción impuesta no luce como desproporcionada o arbitraria, ni evidencia la existencia de desviación de poder. En lo que refiere a la cuantificación de la pena, cabe remitir nuevamente al asertivo voto del Sr. Ministro, Dr. Corujo, que, al analizar la conducta asumida por el actor, concluyó: “…supone una violación a la buena fe, a la confianza, en perjuicio del buen funcionamiento de la Corporación, lo que constituye una falta gravísima (art. 113 literal e Resolución 202/14), sanción que podía ir de los once días a los seis meses de suspensión, habiéndose graduado en veinte días teniendo presente los buenos antecedentes del funcionario, por lo que no existió desproporcionalidad, sino que expresamente se fundaron los motivos por los cuales se llegó a tal entidad de sanción ( fs. 261 a 273 vto. AA y 274- 275 AA)”. Por lo tanto, comprobada la existencia de una falta, la elección de la reprimenda se inserta dentro de la discrecionalidad de la Administración que, en la emergencia, no se perfila como arbitraria, o desproporcionada, sino ajustada a la conducta punible en que incurrió el accionante. Así, en relación a la medida de la sanción aplicada, no se vislumbra que la Administración se haya excedido en su potestad disciplinaria, trasvasando los límites de la razonabilidad y la legalidad, lo cual descarta, a su vez, la invocada, y no probada, desviación de poder. Por las razones expuestas, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Tribunal, por mayoría, FALLA: Desestímase la pretensión anulatoria y, en su mérito, confírmase el acto administrativo impugnado. Sin sanción procesal específica. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $39.000 (pesos uruguayos treinta y nueve mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dra. Salvo (d.), Dr. Vázquez Cruz, Dr. Corujo, Dra. Klett (r.), Dr. Simón. Dr. Marquisio. (Sec. Letrado). Dra. Nilza Salvo. DISCORDE: por cuanto entiendo que corresponde anular el acto impugnado por los fundamentos que paso a exponer. I) En autos, se procesa la Resolución Nº 778/18, dictada por la Junta Departamental de Paysandú el 23 de agosto de 2018, que resolvió sancionar al funcionario Vicente Grampín con una suspensión de veinte días sin goce de sueldo (fojas 2/3 de autos y 258/259 de los antecedentes administrativos). En lo medular, la cuestión a decidir radica en determinar si existió comisión de falta administrativa por parte del funcionario Sr. Vicente Grampín; y evaluar si, en caso de haber existido, reviste la gravedad que le fue atribuida –se la consideró falta gravísima- conforme la normativa vigente; y, por último, resolver acerca de la razonabilidad de la sanción impuesta (suspensión de 20 días sin goce de sueldo). Resultó probado, a partir de las declaraciones del propio accionante (fs. 105 A.A.) y de los testigos citados (fs. 82 y ss. A.A.) que el 26 de setiembre de 2017, el Sr. Grampín eliminó el usuario que se había creado para acceder al software de la Computadora A10095, equipo que se utilizaba para grabar el audio de las sesiones de la Junta Departamental de Paysandú (en adelante, JDP); que creó uno nuevo, con una nueva contraseña; que no lo comunicó a sus superiores; que el mismo día solicitó hacer uso de su licencia reglamentaria durante los días 28 y 29 de setiembre del mismo año, lo que le fue otorgado y efectivamente gozó; y que la sesión de la Junta programada para el día 28 de setiembre fue suspendida. II) Como se expone en la sentencia acordada por la mayoría de los integrantes de este Tribunal, los hechos descriptos configuran falta administrativa, en virtud de que constituyen omisión de deberes funcionales. El funcionario debió haber procurado una autorización por parte de sus superiores para efectuar el cambio que realizó en el equipo; en su defecto, debió haberlo comunicado luego de haberlo hecho. Ello, habida cuenta de que cumplía funciones como Jefe Interino de Sector Servicios Auxiliares; y que surge de sus declaraciones y las de los testigos que solo él conocía la contraseña del equipo y que solamente él y otro funcionario (el Sr. Balderramos) operaban con la computadora para grabar las sesiones de la JDP. Lo antedicho resulta más claro aún a la luz de que el mismo día en que eliminó el usuario y creó uno nuevo, con una contraseña que solo él conocía, solicitó licencia para los días 28 y 29 de setiembre, conociendo que el 28 de setiembre estaba convocada una sesión ordinaria de la JDP. III) Sin embargo, no se comparte la postura de la Administración demandada en lo que respecta a la gravedad adjudicada a la falta cometida y a la sanción impuesta. No surge, de los antecedentes administrativos allegados a la causa, elemento probatorio alguno que permita concluir que la falta cometida fue intencional o a título de dolo. De los testimonios de los funcionarios Videla (fs. 98 A.A.) y Balderramos (fs. 102 A.A.) surge que, antes de irse de licencia, el actor dejó en su escritorio un sticker con la nueva contraseña anotada, y que lo avisó. Así, Balderramos, que era el otro funcionario que, además de Grampín, tenía a su cargo operar con la computadora en cuestión, en su testimonio en sede de investigación administrativa declaró (fs. 103 A.A.): PDO.: “Usted concurrió a la convocatoria de la Junta Departamental el día 28/09/17? CTA.: Sí, hice las tareas preparatorias pero a las 20 hs hice el paro dispuesto por el gremio. PDO.: Ud. En esas tareas preparatorias de Sala prendió la computadora? CTA.: No, no tenía la contraseña, estaba en Conserjería en un escritorito que Vicente dijo que lo había dejado, pero solo prendí la consola”. A su vez, surge del testimonio de Arias en sede administrativa (fs. 82 A.A.) y de Ambroa en sede jurisdiccional (fs. 46 vto. Carpeta Rosada) que, con anterioridad a que el mencionado Grampín efectuara los cambios en el sistema, se había agregado un nuevo usuario llamado “sistemas” a la computadora A10095, con una nueva contraseña, como medida de seguridad a causa de la situación de conflicto gremial que estaba desarrollándose en el momento. De los mismos testimonios surge que esta circunstancia no le fue informada al aquí accionante, que era el único que conocía la contraseña del único usuario que existía hasta que se creó el nuevo, y que era uno de los dos únicos encargados de operar con ese ordenador. El funcionario alegó que, dada la alta conflictividad que existía en el momento, teniendo en cuenta que velar por la seguridad de la información contenida en el equipo aludido formaba parte de sus tareas, desconociendo que la creación de un nuevo usuario respondió a un pedido del Sr. Ambroa, Presidente de la Junta, y considerando que existían sesiones secretas (esto último lo ratifica Ambroa en su declaración testimonial en sede jurisdiccional, a fs. 47 Carpeta Rosada) procedió a eliminar el usuario que existía hasta el momento, creando uno nuevo con una nueva clave. La Administración no logró controvertir satisfactoriamente estos dichos, atribuyéndole una intencionalidad o ánimo de obstaculizar la sesión del 28 de setiembre de 2017, que no resulta acreditada en autos. Por otra parte, se coincide con el Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo y con el Sr. Ministro Dr. Eduardo Vázquez Cruz en que no surge que la sesión se hubiera debido suspender por el cambio en la computadora efectuado por el compareciente. Varios testigos coinciden en que la sesión pudo haberse llevado a cabo pese a la imposibilidad de acceder a la computadora. Y ello por cuanto emerge de varios de los testimonios recabados que el audio también se grababa en una consola que en ese momento se encontraba funcionando, como respaldo del audio que grababa la computadora (véase fs. 103 A.A., entre otros). A su vez, los declarantes también coinciden en que ese día ocurrió más de una disrupción en el funcionamiento del organismo, fruto del conflicto gremial que se desarrollaba. Así, los funcionarios de Conserjería se habían retirado de su oficina, cerrándola con llave e impidiendo el acceso a los ediles y sus secretarios, y muchos de ellos se habían ido a las barras del recinto donde sesiona la Junta, para visibilizar el reclamo que motivaba el conflicto. De hecho, la investigación administrativa dispuesta tuvo por objeto esclarecer todos estos hechos, y no solamente lo sucedido respecto del equipo utilizado para grabar las sesiones. Por lo tanto, de las actuaciones administrativas agregadas no se extrae que la sesión de la Junta del 28 de setiembre de 2017 haya debido suspenderse en razón de los cambios que efectuó el accionante en la computadora del organismo. Por otra parte, no resulta claro por qué ningún funcionario decidió llamar telefónicamente al Sr. Grampín en el momento en que se constató el problema, habiendo optado la funcionaria Inthamoussu por hacerlo el día siguiente, ocasión en que aquél le expresó que había cambiado la clave de la computadora y le proporcionó la nueva. Por todo lo expresado se coincide con las apreciaciones vertidas por el Dr. Graña, instructor sumariante en el sumario iniciado al accionante, en su informe de fs. 247 A.A., en el que, sin perjuicio de entender que el actor había incurrido en falta administrativa, expresó: “Como el suscrito entiende que no está probado que el sumariado cometiera la falta con intencionalidad de obstaculizar, impedir u obstruir la Sesión de la Junta citada para el 28/9 y que hizo los cambios en la PC pensando que tenía que hacerlos, pero omitiendo luego reportarlos a la superioridad, la falta que se le imputa se configuró a título culposo (es decir de forma no intencional y con falta de previsión) por lo que entiende el suscrito que, teniendo en cuenta la falta de antecedentes y sanciones del sumariado y su colaboración para esclarecer los hechos, podría sancionarse con una suspensión de 10 días sin goce de sueldo (art. 113 lit. D de la Resolución Nº 202) salvo mejor opinión del asesor letrado cuyo informe está previsto en el artículo 101 de la Resolución Nº 202 de la JDP…”. El informe de Asesoría Letrada, glosado a fs. 254 A.A., consideró posteriormente que la falta administrativa cometida por el promotor revestía carácter gravísimo, intencional y continuadamente omisivo, y que tuvo por consecuencia obstar el normal funcionamiento de los sistemas de consola de la Institución, por lo que aconsejó sancionar al sumariado con una suspensión de 20 días sin goce de sueldo. Esta postura es la que se recoge en la Resolución impugnada, que no se comparte por los argumentos ya expuestos. En síntesis: la prueba producida no permite concluir que la falta cometida por el sumariado haya sido gravísima, ni intencional, ni mucho menos continuada , calificación esta última sobre la que no se argumenta y es evidentemente contraria a las resultancias de estas actuaciones. Sabido es que este Tribunal tiene por principio no pronunciarse sobre el quantum sancionatorio que dispone la Administración, en ejercicio de sus potestades disciplinarias, que son discrecionales. Sin embargo, también la jurisprudencia de este Cuerpo ha sido conteste en que la discrecionalidad de la que goza la Administración en el ejercicio de sus poderes sancionatorios, encuentra sus límites en los principios de racionalidad y proporcionalidad. En el caso, estimo que la Administración ha rebasado tales límites, por cuanto calificó la falta administrativa con excesiva gravedad, sin que surja de los antecedentes ningún elemento probatorio que permita arribar a tan severas conclusiones, e impuso como consecuencia una sanción extremadamente gravosa (el doble de días de suspensión de los que aconsejó en instructor sumariante). De lo que se viene de exponer, surgen las razones por las que entiendo que corresponde anular el acto administrativo enjuiciado.