Sentencia Definitiva N° 413/2021

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 7 de setiembre de 2021. No. 413 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “DA SILVA VONELLA, IARA HILDA Y OTROS con BANCO DE SEGUROS DEL ESTADO. Acción de Nulidad” (Ficha No. 41/2017). RESULTANDO : I) Los comparecientes dedujeron pretensión anulatoria contra la denegatoria ficta de la petición que formularon el 11 de marzo de 2016, ante el Directorio del Banco de Seguros del Estado (fs. 158 a 175, pieza 2, en carpeta verde de 287 fojas, A.A.), solicitando: “1.- Que se busque una solución acorde a derecho dados los perjuicios que ocasiona tanto a la Institución como a los comparecientes la implementación del convenio celebrado entre el BSE y el BPS. 2.- Que se respeten nuestros derechos como funcionarios del Banco de Seguros del Estado, no violentando el derecho constitucional al trabajo (art. 54), asignándosenos liquidaciones en el Área de Seguros de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales u en otras, donde podamos desempeñar nuestras tareas técnicas (tales como Transporte, Cauciones, Siniestros, Fianzas, etc.). 3.- Que en el marco del nuevo sistema se nos otorguen tareas de fiscalización y control, a efectos de cumplir con lo que establecen las reglas de derecho en materia de competencias del Ente y en atención al interés general” (fs. 174, A.A., pieza II). En su demanda, relataron que ingresaron al Banco de Seguros del Estado a ejercer funciones como Contadores Liquidadores de Accidentes de Trabajo, en distintas oportunidades y condiciones, distinguiendo la situación de la Cra. Adriana Galleni, quien fue designada por el Directorio de la Institución en febrero de 1993, de la de los restantes contadores, que lo hicieron mediante contratos de arrendamiento de obra a término. Seguidamente, detallaron las tareas encomendadas, las cuales se enmarcan en visitas que deben realizar a las empresas aseguradas en el interior y la capital, lo cual efectúan siempre bajo la supervisión de Contralor y Liquidaciones, que depende de la Gerencia de División, Departamento de Productos, que a su vez se encuentra bajo la Gerencia de la División Actuarial. El volumen de las tareas y el plazo para efectuar las liquidaciones hace que los comparecientes tengan una dedicación exclusiva con el Banco de Seguros del Estado y que sus ingresos provengan únicamente de dicha actividad. Desde fines del año 2013, y más precisamente en el año 2014, se comenzó a entregarles menos carpetas para liquidar, informándoles verbalmente que ello se debía a una reestructura que estaba efectuando el BSE en lo atinente a pólizas de accidentes de trabajo. Posteriormente, se les manifestó que dejarían de realizar las liquidaciones de accidentes de trabajo como consecuencia de un convenio celebrado entre el BSE y el BPS, en la medida que éste último le pasaría la información al primero. Y luego, a fines de noviembre de 2014, la Sub Gerente General les trasmitió la necesidad de contar con un cuerpo de inspectores que desarrollaran tareas distintas a las que cumplen los comparecientes, asimilando la labor a los trabajos que desarrollan los inspectores del BPS. Dada la información recibida, el 17 de diciembre de 2014, elevaron a la Sub Gerencia General una nota planteando la inquietud que tenían por su situación laboral, profesional y funcional, solicitando una reunión con las máximas autoridades. Aunque no obtuvieron la reunión, tuvieron conocimiento de un informe favorable que produjo el Gerente de División, Ingeniero Marcelo De Posi el 27 de abril del 2015. Si bien, no se les ha dicho que vayan a quedar fuera de la Administración, lo cierto es que mes a mes se les han reducido las carpetas para liquidar, lo que les ocasiona un grave perjuicio económico. Esta fue la razón por la cual el 11 de marzo de 2016, efectuaron una petición, en el sentido que el nuevo sistema al que se iría a acoger el BSE no vulnerara sus derechos como funcionarios. Luego de ello, el 21 de julio de 2016, la Supervisora de Contralor y Liquidaciones les envió un mail donde en síntesis les informó que continuaban migrando mensualmente las pólizas al producto ADT BPS en forma exitosa y que estimaban ir culminando a diciembre de ese año. Por tal motivo, indicó que iban a estar entregando paquetes hasta fines del mes de octubre, dando tiempo suficiente para ir cerrando los pendientes que aún persistían antes de la llegada de las licencias a partir de enero del 2017. Dicho mail no hizo ninguna referencia a su situación laboral, por lo que vencidos los ciento cincuenta días sin que su petición se resolviera, plantearon un recurso de revocación contra la denegatoria ficta recaída y finalmente el BSE resolvió en forma expresa denegar la petición y rechazar el recurso de revocación incoado. El planteo central de los actores apuntó a sostener que revisten la calidad de funcionarios públicos al existir, de manera tácita, su incorporación a la función pública y darse los demás requisitos que conforman la noción de estos, es decir, ejercicio de función pública y desempeño en una entidad estatal. En este sentido, indicaron que, si bien no se ha formalizado expresamente un contrato de función pública, sí hay tácitamente una manifestación de voluntad de la Administración en mantener la prestación de tareas, que ya no puede calificarse como un contrato de arrendamiento de obra. Al haberse desnaturalizado la relación que tenían con el Banco, pasaron a tener la calidad de funcionarios públicos. Por otra parte, criticaron el convenio celebrado entre la demandada y el Banco de Previsión Social, y apuntaron que, a partir de él, ilegítimamente, se privó a los liquidadores de las tareas de control. Dicha decisión, a su entender, redunda además en claros perjuicios a la actividad de la Administración, en la medida en que la falta de control incide negativamente en la contratación de los seguros. En necesaria síntesis, las causales de ilegitimidad del acto que plantearon son las siguientes: i) motivos falsos: La Administración arguye para desvincularlos de su función la supresión de las tareas por razones de servicio, en tanto la necesidad de fiscalización y control no son necesarias en el nuevo sistema implantado por el Ente. De los convenios celebrados entre el BSE y el BPS no emerge que el primero no tenga más a su cargo las tareas de fiscalización y control de los seguros de accidentes de trabajo. De acuerdo con lo señalado, el motivo que aduce el BSE para desvincularlos es falso porque se aparta de los hechos. Por tanto, el mentado acto es ilegítimo; ii) violación del derecho de defensa: la Administración no se pronunció sobre la petición en el plazo que le acuerda la Constitución, pero lo más grave es que hubo dictámenes contrarios a lo solicitado que generaron una respuesta negativa de la que no se les dio vista previa; iii) exceso de poder: la Administración tiene discrecionalidad para firmar acuerdos con otras entidades públicas siempre que no se vulneren las reglas de derecho que regulan su actuación y los referidos acuerdos no lesionen el principio de razonabilidad. En el caso de los actores, los motivos que esgrime el BSE no meritan su desvinculación de la Institución, como parece pretender; iv) violación del derecho al trabajo: no puede perderse de vista el carácter alimentario del salario tanto para el funcionario como para su grupo familiar. El BSE en forma oblicua y sin motivo para ello los desvincula de la Administración privándolos de su medio de vida; v) violación al principio de legalidad: el BSE incurre en una clara violación al mentado principio cuando se invoca como causa de la vinculación con el Organismo un contrato de arrendamiento de obras, cuando en realidad se está ante un arrendamiento de servicios. En definitiva, demandaron la anulación del acto impugnado (fs. 24 a 43 vto.). II) Conferido el correspondiente traslado compareció -en representación del Banco de Seguros del Estado- el Dr. Juan Schenone, quien se opuso al accionamiento en base a la siguiente fundamentación. En primer lugar, esgrimió la excepción de falta de jurisdicción porque se está ante un acto (denegatoria ficta de la petición) de la Administración que no se encuentra regulado por el Derecho Administrativo ni Constitucional, sino por el Derecho Privado. La vinculación entre los actores y el BSE está dada por la existencia de varios contratos de arrendamiento de obra que fueron celebrados al amparo de los previsto en los artículos 37 de la Ley No. 16.127 y 15 de la Ley No. 16.462. Se está ante una situación contractual regida por el Derecho Privado, que no puede ser sometida a la jurisdicción anulatoria del TCA, según lo establecido por el artículo 27 numeral 4º) del Decreto-Ley No. 15.524. Además, el acto impugnable tampoco es un acto separable del contrato, sino que es precisamente una consecuencia de este. En lo que respecta al vínculo de la Cra. Galleni con el BSE, si bien comenzó a prestar servicios en el año 1993, por autorización del Directorio, su vínculo no difiere del contractual que mantienen el resto de los actores. Esta presta los mismos servicios profesionales y en las mismas condiciones, no está sometida a jerarquía, factura sus honorarios profesionales por los servicios prestados, no cumple horarios, etc. La diferencia con el resto de los Contadores Liquidadores es la ausencia de contrato de arrendamiento escrito. Por lo que no siendo este un contrato solemne, le es asimilable el régimen aplicable al resto de sus colegas. En cuanto al fondo del asunto, señaló que el contrato es un arrendamiento de obras porque -entre otras cosas- la forma de devengamiento de los honorarios está pactada “de acuerdo a la cantidad de empresas visitadas y al arancel vigente” (Cláusula Cuarta). Es decir, no tienen un sueldo fijo como sí lo tienen los funcionarios del BSE. En cuanto a los motivos falsos en su desvinculación, si los accionantes se refieren a la pérdida de la calidad de funcionarios de la Institución, la afirmación es errónea desde que nunca fueron incorporados al BSE, sino que su vínculo es puramente contractual. Si por desvinculación la parte actora se refiere a rescisión de contratos de arrendamiento, ello también es erróneo porque el BSE no los rescindió. Los mismos se encuentran vigentes en virtud de las prórrogas tácitas acordadas entre las partes. Estas surgen del simple hecho que hasta octubre de 2016, se adjudicaron carpetas a los Contadores Liquidadores cumpliendo los mismos con la prestación de sus servicios profesionales. Por otro lado, surge claramente de la Cláusula Tercera que “La asignación de los trabajos queda a criterio del Banco sin que implique derecho a reclamación alguna por parte del contratado”. La disminución paulatina y la ausencia de entrega de carpetas se deben a que con la implementación del nuevo sistema de emisión de pólizas de ADT (en virtud del convenio celebrado entre el BSE y BPS), las tareas de reliquidación de las primas disminuyeron drásticamente. Tal como lo afirma el Gerente Cerrutti, la actividad principal del Sector Contralor y Liquidación de ADT se vio reducida en más de un noventa y cinco por ciento, no justificándose su mantenimiento. En otro orden, la decisión de qué inspecciones realizar a los efectos de reliquidaciones de pólizas de ADT y cómo hacerlas, si a través de servicios externos contratados o asumiendo dichas tareas por funcionarios de la Institución, es de resorte exclusivo de la Administración. Sobre la violación del derecho de defensa, el acto lesivo objeto de la presente acción es la denegatoria ficta que recayó a la petición del 11 de marzo de 2016. Por ende, si el acto que causa agravio es ficto, nunca podría darse vista previa a su dictado por el simple hecho que este no se dio. La denegatoria expresa posterior es un acto reiterativo al acto lesivo originario y por tanto no es lesivo en sí mismo. El acto expreso posterior no fue recurrido, ni fue objeto de nulidad. La vista previa no es aplicable porque los actores no son administrados, ni funcionarios, sino simplemente la otra parte, en igualdad de condiciones y derechos. Además, al expresar su agravio los comparecientes no indican de qué forma fueron vulnerados sus derechos y su agravio es meramente formal. En cuanto al exceso de poder y violación del principio de legalidad , se reitera que el vínculo que une a los actores con el BSE es puramente contractual y está regido por el Derecho Privado. En virtud de este, el BSE no tiene obligación de brindar una cantidad mínima de trabajo para realizar. Es más, los mismos no fueron desvinculados de la Institución, sino que la necesidad de la prestación de sus servicios profesionales disminuyó en virtud de los motivos ya expresados. Acerca de la violación del derecho del trabajo , esto no es así por la sencilla razón que los actores no son trabajadores del BSE, sino que son empresas unipersonales prestadoras de servicios profesionales independientes. Las consideraciones relativas al salario son completamente ajenas a la cuestión ya que los Contadores Liquidadores perciben honorarios profesionales por los servicios prestados. En suma, abogó por el rechazo de la demanda (fs. 47 a 66 vto.). III) Por Decreto No. 1451/2017, se dio traslado del excepcionamiento opuesto (fs. 67), el que fue evacuado por la parte actora argumentando que la excepción de falta de jurisdicción planteada se traducía en la falta de legitimación activa y debería ser analizada en la sentencia definitiva. Admitir la excepción de falta de jurisdicción les privaría del derecho a que se analice el fondo del asunto, esto es, su verdadera vinculación a lo largo del tiempo con el Organismo demandado y su calidad de funcionarios públicos. En adición a lo anterior, sostuvieron que su situación no está regulada por el Derecho Privado, ni se inscribe en el numeral 4º del Decreto-Ley No. 15.524 porque el BSE se fundó en una potestad exorbitante mediante la cual la modificó en forma totalmente ilegítima (fs. 73 a 77). Durante la tramitación del incidente, se presentó renuncia al patrocinio letrado de parte de las abogadas que habían intervenido hasta ese momento (fs. 83 a 83 vto.). Por Dictamen No. 367/2017, se pronunció el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, quien aconsejó desestimar la demanda por falta de jurisdicción (fs. 86 a 86 vto.). Por Decreto No. 4875/2017 (fs. 88), se tuvo presente la renuncia al patrocinio letrado y se notificó a los actores en sus domicilios reales, fijándoseles un plazo de seis días a efectos de constituir nuevo domicilio electrónico. Tras cumplirse las notificaciones dispuestas (fs. 88 vto. a 91 vto. y 94 a 96), se presentó un nuevo profesional que asumió el patrocinio letrado y denunció hechos nuevos (fs. 109 a 110 vto.). Por Decreto No. 6404/2017 (fs. 112) se agregó la documentación presentada en carácter de hecho nuevo, con citación contraria (artículo 374 del CPC). Seguidamente, se presentó el Banco de Seguros del Estado a deducir oposición argumentando básicamente que el hecho nuevo y la documentación agregada no guardaban relación con el objeto de la instancia, que estaba circunscripta a la resolución de la excepción previa de falta de jurisdicción (fs. 114 a 116 vto.). Por Decreto No. 7301/2017 (fs. 118) se dio traslado de la oposición a la parte actora, la que lo evacuó señalando que los hechos acontecieron con posterioridad a la interposición de la demanda y luego del cese de patrocinio, agregando que era indudable que los hechos tenían relación directa con el asunto porque se aportaban elementos que permitían concluir a la Corporación que no operó la excepción de falta de jurisdicción (fs. 126 a 132). Por Decreto No. 8141/2017 (fs. 134) los autos pasaron para resolución. Por sentencia interlocutoria No. 11 , de 6 de febrero de 2018, el Tribunal consideró razonable no negar a la actora la posibilidad de demostrar oportunamente la naturaleza de la relación jurídica entablada entre las partes y por otro lado desestimar los hechos nuevos por entender que los mismos no tenían relación con la cuestión incidental a resolver. En ese contexto, se desestimó la excepción de falta de jurisdicción y se hizo lugar a la oposición de la demandada a la agregación de documentación , ordenando su desglose (fs. 136 a 138). IV) Por Decreto No. 2866/2018, se dispuso la apertura a prueba, diligenciándose la que luce agregada y certificada a fs. 228. V) Las partes alegaron por su orden (fs. 231-243 vto. y fs. 246-251). VI) El Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo emitió Dictamen No. 429/2019 y solicitó se recabara previamente informe de la Comisión Nacional del Servicio Civil, de conformidad con lo establecido en el artículo 18 del Decreto-Ley No. 15.524 (fs. 258). Por Decreto No. 7689/2019, el Tribunal compartió la medida aconsejada y dispuso la remisión de las actuaciones a la Comisión Nacional del Servicio Civil (fs. 260). Previo informe de la Asesoría Letrada (fs. 263 a 268 vto.), la Comisión Nacional del Servicio Civil consideró que el BSE no tenía la obligación respecto de los contratados de mantenerles las tareas y el trabajo indefinidamente, debido a que esas no eran las condiciones del contrato de arrendamiento de obra y se pronunció por la confirmación del acto impugnando (fs. 269 a 270 vto.). Devueltos los autos al Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo (fs. 274), se expidió mediante Dictamen No. 326/2020 en el cual compartió la posición de la CNSC en los siguientes términos: “En cuanto al mérito de la causa entiende esta Procuraduría que aún cuando se entendiera que los actores revisten la calidad de funcionarios públicos, posición que no se comparte , afiliándonos a la sustentada por la CNSC , lo cierto es que el convenio celebrado entre el demandado y el BPS que a criterio de los mismos es el creador de la situación lesiva que invocan, es ajeno a los comparecientes, “res inter alios acta”. En efecto; el organismo demandado celebró dicho acuerdo con el ánimo de optimizar sus servicios y los comparecientes no son parte de ese convenio por lo que carecen de legitimación para promover su nulidad ante esta Sede contenciosa anulatoria. (…) Pues bien; si ese convenio le provoca en el futuro y eventualmente perjuicios deberá acudir ante la jurisdicción competente para reclamar esa pérdida, acreditando el nexo causal correspondiente. Pero, como se señalara, ante esta jurisdicción carece(n) de la legitimación exigida en el art. 309 de la Constitución (…) (fs. 275 vto. a 276) (la negrilla no está en el original). VII) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 81). CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal, corresponde relevar el cumplimiento de las exigencias que según la normativa vigente (Constitución de la República artículos 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22 de junio de 1987, artículos 4, 8 y 9) habilitan el examen de la pretensión anulatoria. Se procesa la denegatoria ficta de la petición movilizada por los accionantes el 11 de marzo de 2016 (fs. 158 a 175, pieza 2, A.A.), la que se configuró a los ciento cincuenta días sin que la Administración dictara resolución expresa, el 15 de agosto de 2016. El 17 de agosto de 2016, se interpuso en tiempo y forma el recurso de revocación (fs. 237 a 258, pieza 2, A.A.). El acto conclusivo de la vía administrativa se produjo mediante denegatoria expresa, la que se configuró a través del dictado de la Resolución del Directorio Nº 9763/2016, de 12 de octubre de 2016, notificada a la parte actora el 8 de noviembre de 2016 (fs. 272, pieza 2, A.A.). La demanda se interpuso el 14 de febrero de 2017, dentro del término legal (nota de cargo, fs. 44). II) El Tribunal, por fundamentos que difieren parcialmente de los expresados por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo (fs. 275 a 276), habrá de desestimar la demanda. En lo inicial, corresponde consignar que, ante un nuevo análisis de la situación, la mayoría de los integrantes de la Corporación habrá de reconsiderar lo resuelto por sentencia interlocutoria No. 11 , de 6 de febrero de 2018, en cuanto desestimó la excepción de falta de jurisdicción (fs. 136 a 138). En cierto modo, la cuestión reviste similitudes con la examinada ante un reclamo anulatorio entablado contra el BSE en virtud de la rescisión de un contrato de arrendamiento de servicios, a través del dictado de la sentencia No. 552/2012. En dicha ocasión, y en términos que resultan trasladables al sub- judice, el Colegiado expresó: “V) En primer término, cabe recordar que el Tribunal, por intermedio de la citada Sentencia Nº 25/2008, recaída ante la excepción de falta de jurisdicción opuesta por la parte demandada, resolvió en aquel momento, en decisión tomada por mayoría de sus miembros, desestimar la referida excepción, en mérito a considerar que no emergía “‘prima facie’ la existencia de esa pretensa relación privada que vincularía a las partes” , por lo que entendió que correspondía proseguir con el proceso a efectos de “dilucidar efectivamente cuál es la verdadera naturaleza de esa relación jurídica” (fs. 120 vto.). Ahora bien, en la presente instancia, por aplicación de la previsión del art. 216 del C.G.P. (art. 104 del D.L. 15.524) , considera la Sede que es posible revisar la solución pregonada en el fallo mencionado , desde que el mismo constituye una sentencia interlocutoria que no pone fin al proceso y que adquiere exclusivamente eficacia de cosa juzgada formal , por lo que puede ser revisada al momento del dictado de la sentencia definitiva, en solución que no importa -es del caso recalcar- retrotraer el proceso alterando el principio de preclusión. La aplicación de la referida reconsideración del fallo es particularmente posible en el presente caso, si se tiene presente que la falta de jurisdicción siempre puede ser examinada de oficio por el Tribunal. A su vez, debe tomarse en cuenta que no resulta de aplicación, en los procedimientos seguidos ante esta Sede, la previsión del art. 322 de la Ley 16.226, conforme con la cual, l a incompetencia por razón de materia solamente podrá ser invocada antes o durante la audiencia preliminar. Ante ello, nada impide que se vuelva a considerar en esta instancia la cuestión relativa a la falta de jurisdicción. Por lo demás, vale señalar que la revisión del fallo interlocutorio, en lo que refiere a la procesabilidad del acto encausado, fue la solución seguida por la Sede en reciente Sentencia Nº 290/2012 de fecha 14 de junio de 2012, recaída ante un caso prácticamente idéntico al ventilado en estos autos. VI) Por otro lado, no puede dejar de anotarse que en el pronunciamiento interlocutorio anteriormente indicado (Sentencia Nº 25/2008), la mayoría de la Corporación desestimó la excepción de falta de jurisdicción opuesta por la demandada, con el fundamento de considerar que no era justo ni atinado privar a la accionante de la posibilidad de demostrar, en la etapa pertinente del juicio, que lo debatido no se trataba de un tópico regulado por el Derecho Privado y que, eventualmente, pudiera existir una verdadera relación funcional , por lo que, en puridad, se postergó la consideración sustancial de la cuestión a la etapa de la sentencia definitiva. Atendiendo a ello , resulta jurídicamente viable sostener , una vez culminado el proceso de conocimiento, que la vinculación de la promotora con el Banco de Seguros del Estado fue efectivamente regulada por el Derecho Privado y que , por ende , la rescisión de dicha vinculación, resuelta por intermedio del acto impugnado, no resulta procesable ante este Cuerpo, habida cuenta que dicha volición no amerita ser categorizada como acto separable de la precitada contratación (arts. 23, lit. b), 27, num. 4º, y conc. Decreto Ley 15.524). (…) “en el caso, el vínculo contractual que unía a las partes -‘contrato de arrendamiento de servicios de relación no funcional ’ (fs. 31 y vta.)-, descarta precisamente que se haya constituido entre las mismas un vínculo de derecho público ( cláusulas 1ª y 2ª), siendo sus términos coincidentes en cuanto a que se trata de un asunto regulado exclusivamente por el derecho privado (Cfme. Sents. 68/2004 y 144/89). En efecto, la cláusula 7ª del citado contrato , establece que ‘en todo lo no previsto por el presente contrato, regirán las disposiciones de los artículos 1831 a 1836 del Código Civil ’, lo que sitúa inequívocamente la regulación del vínculo en el ámbito del derecho privado , o “el derecho común”. (…) La rescisión del contrato de arrendamiento de servicios de relación no funcional de que se agravia la actora, no es, a nuestro criterio, separable del contrato que la vinculó , sino precisamente una consecuencia de éste, expresamente prevista en la convención. En ésta, se estableció el derecho de rescindir el contrato en cualquier tiempo por sola voluntad de las partes y sin expresión de causa (cláusula 5ª); de forma tal que se previó dicha consecuencia dentro de la propia mecánica del vínculo contractual” (fs. 121 vto. y 122 de autos). VII) Como enseña el Profesor CAJARVILLE con total claridad, no toda declaración unilateral de la Administración importa un acto administrativo procesable ante el T.C.A. Señala en tal sentido el ilustre docente: “Una declaración unilateral de la Administración que no se funde en una norma que le confiera una potestad exorbitante respecto al derecho privado , no puede tener la eficacia de crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas en perjuicio de terceros ” (CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo. Recursos Administrativos. FCU. Montevideo. 2009. Págs. 160 y 161). En una extensa nota al pie, el autor cita múltiples pronunciamientos del Tribunal en los que se consideró que determinados actos no eran procesables ante su jurisdicción, justamente por la circunstancia de estar regidos por el Derecho Privado (Cfme. CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo. Ob. cit. Pág. 160. Nota al pie Nº 111). En el caso de autos es evidente que , al rescindir el contrato de arrendamiento de servicios que lo vinculara con la accionante , el B.S.E. no está actuando en uso de ninguna prerrogativa exorbitante, ni en ejercicio de facultades legales o reglamentarias, sino simplemente en aplicación de lo previsto en una cláusula contractual que cabe calificar de bilateral, desde que ambas partes podían rescindir el vínculo en cualquier momento y sin expresión de causa (cláusula 5ª del contrato). VIII) Apunta el propio CAJARVILLE en la obra citada que "la exclusión de los actos regulados por el derecho privado no es verdaderamente constitutiva de una excepción porque no se trata en realidad de actos administrativo s; el ap. 4º del art. 27 del D.L 15.524 tiene una finalidad meramente aclaratoria” (Cfme. CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo. Ob. cit. Págs. 160 y 161). En definitiva, cabe concluir que el acto impugnado ingresa dentro de lo previsto en el num. 4º del art. 27 del Decreto Ley 15.524 , no resultando procesable ante esta jurisdicción . Por lo que corresponde, por tal razón, desestimar la acción de nulidad incoada.” (la negrilla y el subrayado no están en el original). En sentido análogo, en el Considerando III) de la sentencia interlocutoria No. 11, de 6 de febrero de 2018, el Tribunal consideró: “En definitiva, no aparece razonable negar a la actora la posibilidad de demostrar la verdadera naturaleza de la relación jurídica entablada entre las partes, atendiendo además, al principio de “primacía de la realidad” el que se enerva cuando el órgano jurisdiccional rechaza liminarmente dicha posibilidad” (Considerando III), fs. 137 vto., infolios) (la negrilla no está en el original). Ahora bien, contando con todos los elementos de juicio, la mayoría del Colegiado advierte que de la documentación emergente de los antecedentes (véase, por ejemplo, fs. 1 a 4; 6 a 9; 11 a 14; fa. 15 a 18; 20 a 21 y 23 a 24; 28 a 29; 30 a 33; 34 a 35 y 37 a 38; y fs. 43 a 44, A.A.), los integrantes de la parte actora, a excepción de la Cra. Adriana Galleni, suscribieron contratos como Contadores Liquidadores de Accidentes de Trabajo, bajo régimen de arrendamiento de obra , a través de un llamado a aspirantes en el cual se estableció que la contratación “no significa ingreso a la función pública” (fs. 48, A.A.) (la negrilla no está en el original). Esto mismo fue replicado en la Cláusula Segunda de los contratos, en la cual se estipuló: “El contratado declara: a) que no detenta la calidad de funcionario público; que conoce y acepta los alcances de esta relación contractual, en especial en cuanto a que su vinculación con el Banco no le confiera la calidad de funcionario de la Institución (…)” (véase, por ejemplo, fs. 1; 11; 15; 20; 26; 34 y 40; A.A.) (la negrilla no está en el original). En el caso de la última de las profesionales nombradas, fue designada para el cumplimiento de las mismas tareas que sus colegas en febrero de 1993, por lo que se coincide con lo observado en el informe de la Asesoría Letrada de la ONSC, en cuanto consignó que: “De las actuaciones obrantes en el expediente se desprende que la contratación fue en contrato de arrendamiento de obra, pero éste nunca llevó a efectivizarse” (fs. 267 vto., infolios) (la negrilla no está en el original). A partir de esto, y más allá del sesgo de la petición, resulta claro que la situación jurídica de los accionantes se rige tanto por las normas particulares, producto de la convención, como de las generales del derecho común, a las que expresamente remitieron los contratos. Así resulta expresamente de lo establecido en la Cláusula Séptima de los contratos, en la cual se señaló: “En todo lo no previsto por el presente contrato, regirán las disposiciones de los artículos 1831 a 1836 del Código Civil” (véase, por ejemplo, fs. 1; 11; 15; 20; 26; 34 y 40; A.A.) (la negrilla no está en el original). En este sentido, se torna relevante precisar que en la Cláusula Tercera de los contratos se estableció que el Banco de Seguros del Estado “(…) se reserva el derecho de modificar las tareas encomendadas conforme a las necesidades del servicio , circunstancia que el contratado acepta expresamente (…) La asignación de los trabajos queda a criterio del Banco sin que implique derecho a reclamación alguna por parte del contratado” (véase, por ejemplo, fs. 1; 11; 15; 20; 26; 34 y 40; A.A.) (la negrilla no está en el original). A esto escapa, naturalmente, las alegaciones de la demanda tendientes a justificar la existencia de un contrato de arrendamiento de servicios en vez de un contrato de arrendamiento de obra, dado que, en puridad, en cualquiera de las dos hipótesis nos encontramos ante un contrato regulado por normas de derecho privado. Con estos elementos, e independientemente de la calificación o el nomen iuris que se decida atribuir a los contratos que vinculan a los actores con la Administración demandada, resulta claro que, al igual que en el caso resuelto mediante sentencia No. 552/2012, “(…) el vínculo contractual que unía a las partes (…) descarta precisamente que se haya constituido entre las mismas un vínculo de derecho público (cláusulas 1ª y 2ª ), siendo sus términos coincidentes en cuanto a que se trata de un asunto regulado exclusivamente por el derecho privado (Cfme. Sents. 68/2004 y 144/89). En efecto, la cláusula 7ª del citado contrato, establece que ‘en todo lo no previsto por el presente contrato, regirán las disposiciones de los artículos 1831 a 1836 del Código Civil’ , lo que sitúa inequívocamente la regulación del vínculo en el ámbito del derecho privado o “el derecho común” (la negrilla y el subrayado no están en el original). A diferencia de aquel caso, lo que agravia a los accionantes es la disminución de la asignación de tareas efectuada por el Ente demandado y no la rescisión de un vínculo contractual. De cualquier modo, los razonamientos efectuados resultan aplicables al sub - examine. El Banco de Seguros del Estado no actuó en uso de ninguna prerrogativa exorbitante, ni en ejercicio de facultades legales o reglamentarias, sino simplemente en aplicación de lo previsto en una cláusula contractual, que habilitó “… modificar unilateralmente las tareas encomendadas conforme a las necesidades del servicio”. Por consiguiente, para la mayoría de los integrantes de la Sala la desestimatoria impugnada resulta ajena a su jurisdicción, por estar regida exclusivamente por el derecho privado: concepto que abarca aquellas normas propias del ordenamiento jurídico general y abstracto como de aquellas que son producto de una convención entre particulares, en tanto también obligan como la Ley misma (artículo 1291 Código Civil). III) Desde una óptica distinta, y en concordancia con la posición de la Comisión Nacional del Servicio Civil (fs. 269 a 170 vto.) y el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo el Sr. Ministro (fs. 275 a 276), Dr. William Corujo, considera que procede ingresar al fondo del asunto y disponer la confirmación del acto encausado. En concreto, expresa en lo medular de su voto: “La Administración demandada plantea en su defensa la excepción de falta de jurisdicción del TCA, indicando que el acto impugnado no es susceptible de proceso anulatorio, ante este cuerpo. Lo que fue resuelto por Sentencia N° 11/2016 fs. 136-138 infolios. (…) Ahora bien, en cuanto a la petición planteada y, los agravios emergentes de la denegatoria ficta que recayó sobre la misma, se encuentran directamente relacionado con la suscripción del convenio por parte del BSE con BPS, por lo cual cuestionan y exigen a la Administración tome determinadas medidas. Compartiendo en este punto lo expresado por la ONSC “En cuanto a la modificación del sistema de trabajo el Banco en uso de sus potestades discrecionales podía realizar una Reestructura y modificar dicho sistema en cuanto a las tareas de liquidación, no teniendo obligación respecto de los contratados ni de mantenerles las tareas , ni de mantener el trabajo indefinidamente, debido que esas no son las condiciones del contrato de arrendamiento de obra. Al implantarse el nuevo sistema de reliquidación de las pólizas de ADT (convenio entre BSE y BPS) el trabajo de los contadores fue disminuyendo no justificándose el mantenimiento del sector. Esto no significó un actuar ilegitimo ni que existieran motivos falsos en la actuación de la Administración. En cuanto al exceso de poder y la violación del principio de legalidad son inexistentes puesto que los contratados no fueron desvinculados de la Administración, sino que el trabajo disminuyó siendo una posibilidad prevista los contratos.” No asistiéndole razón a los actores en su reclamo, en cuanto los cuestionamientos efectuados por estos fueron definitivamente despejados quedando los agravios esgrimidos reducido a meras cuestiones de oportunidad, conveniencia o mérito del acto impugnado , exiliadas del parquet competencial de este Tribunal. Como lo sostiene GIORGI, “El examen de la justicia, conveniencia, oportunidad o mérito del acto, desborda su competencia, en tanto dichos elementos no integran la juridicidad o legalidad del mismo, y su consideración se libra a la discrecionalidad de la Administración” (GIORGI, Héctor; “El Contencioso Administrativo de Anulación”, pág. 195)- La Administración tiene la potestad discrecional de reorganizar sus servicios de manera que mejor convenga al interés público , por lo que actuó dentro de sus facultades. Así las cosas , en concordancia con el dictamen del PECA y por fundamentos distintos al primer voto se entiende que corresponde desestimar el presente accionamiento y CONFIRMAR el acto impugnado.” En esta línea de razonamiento, que comparte el dictamen del Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, cabe recordar que se descarta el agravio de forma relacionado con la falta de vista previa en los siguientes términos: “(…) en relación al vicio formal alegado de falta de vista previa, aun cuando el fundamento ensayado por la demandada no es de recibo por cuanto se finca en su propia omisión, lo cierto es el mismo no es de recibo por cuanto, como reiteradamente ha sostenido ese Tribunal en firme jurisprudencia ... “ en los procedimientos incoados a instancia del interesado, el otorgamiento de la vista antes del dictado del acto, resulta innecesario; o, en todo caso, el apartamiento adjetivo evidenciado, resulta intrascendente porque en tal supuesto el administrado tiene desde el inicio del trámite la oportunidad de expresar su punto de vista y ofrecer la prueba que considere conveniente. Este temperamento ha sido ratificado en recientes integraciones de la Corporación, en las sentencias Nos. 143/2012, 698/2012, 441/2015, entre muchas otras, y no se advierte, tampoco en el caso, que se haya vulnerado el derecho de defensa de la actora.” (sentencia 595/19).” (fs. 275, infolios) (la negrilla no está en el original). IV) Una vez más, resulta pertinente traer a colación lo mencionado en la sentencia No. 552/2012, en la cual se consignó: “(…) la solución desestimatoria se impone, ya sea por la posibilidad de revisar la solución pregonada por el Cuerpo en Sentencia Interlocutoria Nº 25/2008 de fecha 11 de febrero de 2008 (fs. 118 de autos), ya sea por razones de fondo. (…) IX) Sin perjuicio de ello, aún si se ingresara al fondo del asunto , resultaría plenamente trasladable al caso la solución a que arribara la Sede en Sentencia Nº 89/2010 de fecha 25 de febrero de 2010, cuyos fundamentos resultan mutatis mutandi aplicables en la especie. Se señala en dicho fallo, recaído ante una situación análoga a la presente: “ La actora, como empresa unipersonal, prestaba servicios al Banco en régimen de arrendamiento de servicios como fiscalizadora de empresas, según contrato que preveía una duración anual y su renovación automática por iguales periodos, en tanto no se lo denunciara por alguna de las partes. Ahora bien, aun cuando tal relación que guarda analogía en cuanto al objeto, con el contrato de trabajo y con el de arrendamiento de servicios y que difiere de ellos por el régimen jurídico específico a que está sometido en razón de ser una entidad estatal la contratante y en razón de los fines del servicio del contrato, ello no altera la naturaleza misma del negocio contractual, que debe regirse por los principios que lo regulan, como que el contrato es ley entre las partes (legalidad) al que deben someterse como a la ley misma y deben cumplirse de buena fe (art. 1291 C. Civil).- Y que en Derecho Administrativo, la Ley Orgánica del T.C.A. reitera en su art. 23 de que es una “regla de derecho”, “con lo cual es también el Contrato un ámbito jurídico de generación de normas” (ver - Contratación Administrativa- Curso de Graduados, J. P. Cajarville en pág. 123; A. Caumont en pág. 198). En la cláusula segunda del contrato se estableció que “la contratada conoce y acepta los alcances de esta relación contractual en especial en cuanto a que su vinculación con el Banco no le confiere la calidad de funcionario de la Institución, y a que ésta podrá dejar sin efecto el presente, sin expresión de causa, bastando al efecto la notificación a que hace referencia la cláusula quinta de este contrato”, y desde que en la cláusula quinta se pactó la posibilidad de que “cualquiera de las partes podrá rescindir el contrato en cualquier tiempo, por su sola voluntad”, quedó plasmada la voluntad de la actora de que así podía ocurrir. Por tanto, la rescisión de que se agravia la actora, no es ni puede ser separable del contrato que vinculó a las partes, sino una consecuencia de éste, que ni siquiera requería expresión de causa. (…) En consecuencia , el Directorio del Banco de Seguros del Estado, ejerció legítimamente su potestad discrecional de no renovar los contratos, y si bien, la discrecionalidad no puede implicar arbitrariedad ni motivos espurios, no se probó que estos hubieran acaecido, por lo que sólo corresponde confirmar el acto cuya nulidad se postuló ” (sentencia Nº 89/2010). X) Por último, ha de señalarse que la prueba documental y testimonial ofrecida por la actora y diligenciada por el Tribunal no logró, como era debido, acreditar que el vínculo que unía a aquella con el Estado bajo la forma de un contrato de arrendamiento de servicios no funcional encubriera, en la realidad, una relación funcional bajo la subordinación jerárquica del Ente. Por lo cual, cabe rechazar la disociación que fuera invocada entre la regulación negocial formalmente adoptada y la realidad acontecida en la ejecución de la modalidad contractual elegida. XI) En definitiva, los diversos argumentos desarrollados en los numerales precedentes determinan que deba desestimarse la presente demanda de nulidad.” (la negrilla y el subrayado no están en el original). Por las razones expuestas, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo en atención a lo dispuesto por los artículos 309 y 310 de la Constitución de la República, FALLA : Desestímase la demanda anulatoria entablada, sin sanción procesal específica. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios de los abogados, de la parte actora y demandada, en la cantidad de $39.000 (pesos uruguayos treinta y nueve mil), cada uno. Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dra. Salvo, Dr. Vázquez Cruz (r.), Dr. Corujo, Dra. Klett, Dr. Simón. Dr. Marquisio. (Sec. Letrado).