Sentencia Definitiva N° 401/2021

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 7 de setiembre de 2021. No. 401 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “ABEND ABUDARA, SHAI con ESTADO. MINISTERIO DE TURISMO. Acción de Nulidad” (Ficha No. 625/2018). RESULTANDO : I) El actor dedujo pretensión anulatoria contra los siguientes actos: a) El acto administrativo tácito por el cual el 9 de enero de 2018, no se le admitió la inscripción y consecuente presentación de documentación en el Registro de Operadores Turísticos del Ministerio de Turismo. b) La Resolución Ministerial Nº 74/2015 , de 23 de enero de 2015, cuyo contenido fue el argumento para no admitirle la registración. En su demanda, relató que la Resolución Ministerial de mención dispone que se habilitará la inscripción de los egresados de cursos de guías de turismo dictados por instituciones inscriptas en el registro que lleva el MEC, realizados hasta el 31 de diciembre 2014, confiriendo un plazo de 10 meses para proceder al registro. El Registro interpreta que en virtud de dicha Resolución solamente pueden inscribirse a partir del año 2015, los egresados del Consejo Educación Técnico Profesional UTU o de instituciones privadas habilitadas por este. Los actos administrativos que impugna lesionan su interés, directo, personal, y legítimo, cual es el derecho a desplegar su actividad sin limitaciones en un ámbito de absoluta regularidad integrando el registro de operadores turísticos. La Ley No. 19.253, de 28 de agosto 2014, que regula la actividad turística, no tiene previsión específica sobre la formación requerida por los guías de turismo. En sus artículos 10 y 11, en una conducta que bien podría calificarse de delegación de función legislativa comete la reglamentación al Poder Ejecutivo, los requisitos y condiciones para los prestadores de servicios turísticos. Notoriamente la delegación no es admitida por nuestro sistema constitucional y menos aún, puede invadir lo que es reserva estricta de la Ley. La reglamentación específica de la actividad de los guías turísticos en virtud de dicha Ley no ha sido dictada por el Poder Ejecutivo hasta la fecha. Incluso si se sostuviera la vigencia del Decreto Nº 220/009 reglamentario del Decreto-Ley No. 14.335 el artículo 3 establece requisitos para la inscripción en el Registro de Operadores Turísticos que no son los que le manifestaron en el mostrador al no aceptarle la registración. Los requisitos que establece el Decreto son: a) mayoría de edad, b) bachillerato aprobado, c) título o diploma específico expedido por instituciones de educación pública o por centros o institutos de enseñanza privada debidamente habilitados, y d) capacidad de comunicación en al menos una segunda lengua. Cabe afirmar, que dicho Decreto dispuso asimismo un plazo de 180 días a los efectos inscribir personas idóneas en turismo que no pudieron acreditar la formación académica solicitada. En necesaria síntesis, sostuvo como causales de ilegitimidad que: i) es ilícito establecer limitaciones al ejercicio de un derecho por Decreto, o Resolución Ministerial; ii) los actos impugnados contradicen los principios de libertad y legalidad, en tanto lo excluyen de inscribirse en un Registro Estatal y, en definitiva, dificultan el desempeño de su actividad; iii) ni un Decreto del Poder Ejecutivo, ni una Resolución Ministerial, ni la decisión administrativa de no recibir los documentos que presentó en la mesa del Registro de Operadores Turísticos pueden ser limitantes de los derechos consagrados constitucionalmente; iv) la Resolución dictada es violatoria de la Ley de Defensa de la Competencia No. 18.159, por cuanto limita y restringe la libre competencia y el desarrollo de servicios, conducta prohibida por expresa disposición del literal B) del artículo tercero de la Ley. Se pretende imponer injustificadamente condiciones desiguales para el cumplimiento de prestaciones equivalentes, colocando a un sector de prestadores en franca desventaja frente a la competencia, conducta prohibida por expresa disposición de literal C) del artículo tercero de la Ley No. 18.159. El compareciente aspira a desarrollar la actividad para la que es idóneo y cuenta con formación suficiente, sin limitaciones y en un ámbito de absoluta regularidad, para lo que aspira ser incluido en el Registro de Operadores Turísticos que lleva el Ministerio de Turismo. En definitiva, solicitó la nulidad de los actos administrativos que impugna (fs. 2 a 8). II) Conferido el correspondiente traslado, compareció la Dra. Carolina Bestard -en representación del Ministerio de Turismo-, quien lo contestó oponiéndose al accionamiento. En primer término, se debe aclarar que la reglamentación que regula la actividad de guías turísticos se aprobó por Decreto Nº 220/2009, que fue dictado al amparo del Decreto-Ley No. 14.335. Este último, fue derogado tácitamente por la Ley No. 19.253, manteniéndose vigente las disposiciones que no se contradigan con las contenidas en la misma. No existe obligación por parte de la Administración de dictar una nueva reglamentación al amparo de la nueva Ley de Turismo, encontrándose vigente la reglamentación anterior hasta tanto se dicte una posterior que la modifique. Con relación al acto administrativo tácito por el cual no se admitió la inscripción y consecuente presentación de documentación en el Registro de Operadores, según el informe registral, esta se fundó en que la que se pretendía presentar no cumplía con los requisitos exigidos por la normativa vigente, esto es, el Decreto Nº 220/2009 y las normas concordantes y modificativas. El artículo 3 del referido Decreto establece entre los requisitos para solicitar la inscripción ante el Ministerio de Turismo en el literal c) poseer título o diploma específico expedido por Instituciones de Educación Pública, o por Centros o Institutos de Enseñanza debidamente habilitados. En el caso del actor, presentó un diploma de un curso de “Informante Turístico” expedido por la Escuela Kolping Uruguay, con lo cual no cumplió con el requisito exigido por la normativa. Claramente, el planteo formulado por el actor versa sobre una cuestión de mérito y no de legalidad, en cuanto no comparte el requisito que se exige para el desempeño de la actividad en forma regular. En cuanto al segundo acto impugnado, la Resolución identificada como Ay R 74/2015, de 23 de enero de 2015, refiere a la necesidad de incorporar las previsiones del Decreto Nº 220/2009, a los estudiantes egresados de los cursos de guías de turismo dictados por institutos y/o centros de enseñanza privados inscriptos en el Ministerio de Educación y Cultura. De lo expuesto, se puede concluir fácilmente que la Resolución impugnada no limitó, ni restringió, sino que, por el contrario, incorporó, razón por la cual difícilmente pueda provocar un perjuicio al recurrente, ni a persona alguna. Es oportuno señalar que la norma que de alguna manera podría condicionar, estableciendo la obligatoriedad para quienes desarrollen actividades de guías de turismo es el Decreto Nº 220/2009, que no fue recurrido por el actor. A través de la reglamentación se trazaron criterios o requisitos objetivos que den cuenta de la formación para el desarrollo de la actividad, no pudiendo desde ningún punto de vista quedar al criterio subjetivo de quien pretende solicitar la inscripción. En suma, solicitó el rechazo de la demanda y la confirmación de los actos impugnados (fs. 12 a 16). III) Por Decreto No. 9992/2018 (fs. 18) se dispuso la apertura a prueba, diligenciándose la que luce agregada y certificada a fs. 52. IV) Las partes alegaron por su orden (fs. 55-58 y fs. 61- 63 vto., respectivamente). V) El Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante Dictamen No. 383/2020 y aconsejó acceder a la demanda impetrada (fs. 77 a 78 vto.). VI) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 80). CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal , procede relevar el cumplimiento de las exigencias que según la normativa vigente (Constitución artículos 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22 de junio de 1987, artículos 4 y 9) habilitan el examen de la pretensión anulatoria. El acto administrativo tácito por el cual se le denegó al actor la inscripción en el Registro de Operadores Turísticos se emitió y comunicó el 9 de enero de 2018. La Resolución AyR 0074/15 , de 23 de enero de 2015, se emitió el 23 de enero de 2015 y no se notificó personalmente al actor, ni fue publicada en el Diario Oficial (fs. 53 a 53 vto., A.A.). El 7 de febrero de 2018, se interpusieron en tiempo y forma los recursos de revocación y jerárquico en subsidio (fs. 40 a 47 vto., A.A.). El acto conclusivo de la vía administrativo se produjo mediante denegatoria ficta, a los doscientos días sin que la Administración resolviera el recurso jerárquico, el 2 de setiembre de 2018. La demanda de nulidad se interpuso el 11 de octubre de 2018, dentro del término legal (nota de cargo, fs. 9). II) A fin de efectuar un correcto abordaje de la situación planteada corresponde realizar una reseña de los antecedentes relevantes para la resolución de la causa. El origen de las actuaciones se remonta a la presentación de la solicitud de inscripción ante el Registro de Operadores presentada por el actor ante el Ministerio de Turismo y Deporte el día 9 de enero de 2018 (fs. 1 a 2, A.A.). En dicha ocasión, presentó una serie de documentos personales (cédula de identidad, carné de salud, certificado de antecedentes judiciales) y educativos (diploma de la Escuela Kolping Uruguay, del curso de “Informante Turístico” , diploma de idioma inglés del Instituto Dickens, registro de estudios cursados en la Universidad de Jerusalén, constancia de aprobación de portugués básico aplicado al turismo, título de bachiller en artes en ciencias políticas y estudios interdisciplinarios expedido por la Universidad de Jerusalén, constancia de afiliación a la Asociación Turística de Montevideo, sendas publicaciones de realización de actividades docentes y turísticas, currículum vitae, etc.) (fs. 3 a 39 vto., A.A.). En virtud que se le denegó la recepción de su solicitud (acto administrativo tácito que impugna), dedujo recursos de revocación y jerárquico en subsidio (fs. 40 a 45 vto., A.A.), adjuntando los recaudos documentales que pretendió presentar (fs. 1 vto. a 39 vto., A.A.) y relacionando pormenorizadamente en qué consistían los mismos (fs. 46 a 47, A.A.). En vía recursiva, se requirió informe al Departamento de Registro de Operadores, el que informó que una vez calificada la documentación “(…) no le fue admitida por lo siguiente: se constató que el diploma presentado acredita haber cursado, aprobado y cumplido con todos los requisitos académicos del Curso de “Informante Turístico” dictados desde abril a diciembre de 2017 (folio 11); no cumpliendo por lo tanto con lo dispuesto por el artículo 3, del Decreto 220/09 ni con la Resolución Ministerial 74/15, de fecha 23 de enero de 2015 (…)” (fs. 60 vto., A.A.) (la negrilla no está en el original). Seguidamente, se expidió la División Servicios Jurídicos y Notariales mediante informe letrado de 9 de noviembre de 2018 (fs. 63 vto. a 65 vto., A.A.), que en esencia contiene similares argumentaciones a las formuladas en la contestación de demanda. Finalmente, no surge de los antecedentes que se haya dictado Resolución sobre los recursos, habiéndose agotado la vía administrativa en forma ficta. III) El Tribunal, por unanimidad, se habrá de apartar de la solución anulatoria aconsejada por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo (fs. 77 a 78 vto.) y se pronunciará por desestimar la demanda anulatoria, por los fundamentos que se intentará explicitar. El actor posee formación académica universitaria en distintas áreas y ha estado vinculado a distintas áreas del sector turístico, incluido un diploma expedido por la Escuela Kolping como “Informante Turístico” (fs. 6 vto., A.A.). La esencia de los cuestionamientos gira en torno a la negativa de la Administración a inscribirlo en el Registro de Operadores Turísticos, por considerar que se restringen sus derechos de manera ilegítima. El actor aspira a poder desarrollar la actividad turística, para la que se considera idóneo y con formación suficiente, por lo que considera se lo debe incluir en el referido Registro. En resumidos términos, expresa como agravios los siguientes: i) Los artículos 10 y 11 de la Ley No. 19.253 cometen a la reglamentación del Poder Ejecutivo los requisitos y condiciones que deben reunir los prestadores de servicios turísticos, en una conducta que podría calificarse de delegación de función legislativa , que notoriamente no es admitida por nuestro sistema constitucional, invadiendo una materia de estricta reserva legal; ii) es ilícito establecer limitaciones al ejercicio de un derecho por Decreto, o Resolución Ministerial ; iii) los actos impugnados contradicen los principios de libertad y legalidad, en tanto lo excluyen de inscribirse en un Registro Estatal y, en definitiva, dificultan el desempeño de su actividad; iv) ni un Decreto del Poder Ejecutivo ni una Resolución Ministerial, ni la decisión administrativa de no recibir los documentos que presentó en la mesa del Registro de Operadores Turísticos pueden ser limitantes de los derechos consagrados constitucionalmente; iv) la Resolución dictada es violatoria de la Ley de Defensa de la Competencia No. 18.159, por cuanto limita y restringe la libre competencia y el desarrollo de servicios, conducta prohibida por expresa disposición del literal B) del artículo tercero de la Ley. Se pretende imponer injustificadamente condiciones desiguales para el cumplimiento de prestaciones equivalentes, colocando a un sector de prestadores en franca desventaja frente a la competencia, conducta prohibida por expresa disposición de literal C) del artículo tercero de la Ley No. 18.159. A los efectos de analizar el mérito de la pretensión del actor, es menester partir del marco normativo regulador del mercado de los prestadores de servicios turísticos. La Ley No. 19.253, de regulación de la actividad turística, estableció en sus artículos 10 y 11 el “Registro de Prestadores de Servicios Turísticos”. En el artículo 10, se dispuso: “ Créase el Registro de Prestadores de Servicios Turísticos que funcionará en la órbita de la unidad ejecutora 003 "Dirección Nacional de Turismo" del Ministerio de Turismo y Deporte. El mismo se organizará en secciones en las que se inscribirán aquellos prestadores de servicios según lo disponga la regulación respectiva, incorporándose al mismo la información obrante en el actual Registro. Los requisitos para la inscripción de prestadores , su obligatoriedad, así como los plazos y condiciones de la inscripción inicial y eventuales reinscripciones, serán objeto de la reglamentación que se dicte, rigiendo hasta tanto las condiciones vigentes.” (la negrilla y el subrayado no están en el original). Mientras que el artículo 11 previó: “El Poder Ejecutivo reglamentará los requisitos y condiciones para la prestación de los servicios en cada una de las modalidades.” (la negrilla no está en el original). En tanto, mediante la Resolución AyR 0074/15, de 23 de enero de 2015 (fs. 53 a 53 vto., A.A.), el Ministerio de Turismo y Deporte advirtió “La necesidad de incorporar a las previsiones del Decreto Nº 220/09, de fecha 11 de mayo de 2009, a los estudiantes egresados de los cursos de Guías de Turismo dictados por Institutos y /o centros de enseñanza privados inscriptos en el Ministerio de Educación y Cultura” (véase el “Visto” del acto, fs. 53, A.A.). Asimismo, se hizo referencia a que “el Consejo de Educación Técnico Profesional aprobó el 3 de setiembre de 2014, el nuevo programa de la carrera de Técnico en Diseño de Itinerarios Turísticos Culturales Sostenibles y Diseño de Itinerarios Sostenibles de Naturaleza” y que “de acuerdo a los esquemas curriculares correspondientes, el Plan determina que se otorgue un título intermedio de Guía de Turismo básico (2 semestres) con 980 horas” (Resultandos I) y II), fs. 53, A.A.) (la negrilla y el subrayado no están en el original). Así, se concluyó que “a partir de la aprobación del Título de Guía de Turismo Básico, las instituciones y centros de enseñanza privados están en condiciones de solicitar ante el Consejo de Educación Técnico Profesional , la habilitación de los cursos de Guías a dictar a partir del año 2015” (Considerando I), fs. 53, A.A.) (la negrilla y el subrayado no están en el original). Seguidamente, se indicó que “el Decreto Nº 220/009, de fecha 11 de mayo de 2009, en su artículo tercero apartado c), exige entre los requisitos de inscripción en el Registro de Prestadores de Servicios Turísticos, sector Guías de Turismo , poseer título especifico , expedido por Instituciones de Educación Pública, o por Centros o Institutos de Enseñanza Privada debidamente habilitados” (Considerando II), fs. 53, A.A.) (la negrilla y el subrayado no están en el original). De esta manera, y por excepción, se resolvió “Habilitar la inscripción en el Registro de Prestadores de Servicios Turísticos del Ministerio de Turismo y Deporte - Sección Guías de Turismo, de los estudiantes egresados de cursos de Guías de Turismo realizados con anterioridad al 31 de diciembre de 2014 (…)” (Resuelve I), fs. 53 vto., A.A.), fecha hasta la cual existían “egresados de cursos de Guías no aprobados por UTU-Consejo de Educación Técnico Profesional ” (Resultando III), fs. 53, A.A.), para lo cual se otorgó un plazo máximo de diez meses a partir del dictado de la Resolución (Resuelve II, fs. 53 vto., A.A.) (la negrilla y el subrayado no están en el original). En el caso del actor, presentó un diploma otorgado por la Escuela Kolping Uruguay, que hace constar que cumplió “con todos los requisitos académicos del Curso de INFORMANTE TURÍSTICO, dictado desde el mes de abril de 2017 hasta el mese de diciembre de 2017 , con una carga horaria total de 165 horas curriculares ” (fs. 6 vto., A.A.) (la negrilla y el subrayado no están en el original). Pero tales requisitos académicos no reúnen la cantidad de horas necesarias del programa curricular aprobado por el Consejo de Educación Técnico Profesional para otorgar el título intermedio de “Guía de Turismo básico”, que consta de dos semestres, con un total de novecientos ochenta horas. Y tampoco le otorgan un título que lo identifique como guía de turismo, sino un diploma de informante turístico. Así las cosas, es harto difícil concluir que el actor haya satisfecho la exigencia establecida por el artículo 3º), apartado c) del Decreto Nº 220/2009, que requiere poseer “c) título o diploma específico expedido por Instituciones de Educación Pública, o por Centros o Institutos de Enseñanza Privada debidamente habilitados ” (la negrilla y el subrayado no están en el original). El primer agravio que formuló el actor apuntó a cuestionar que mediante los artículos 10 y 11 de la Ley No. 19.253, se cometa al Poder Ejecutivo la reglamentación de los requisitos y condiciones que deben reunir los prestadores de servicios turísticos, lo que considera constituye una delegación de función legislativa, que notoriamente no es admitida por nuestro sistema constitucional, invadiendo una materia de estricta reserva legal. El Tribunal no coincide con el actor y, por el contrario, considera que la especificación de este tipo de exigencias no encarta dentro de la reserva legal como se alega, sin aportar mayor fundamentación que le de sustento. En este sentido, el legislador creó el Registro de Prestadores de Servicios Turísticos y estableció que los requisitos para la inscripción de los prestadores sería objeto de la reglamentación que al respecto se dictará, rigiendo hasta tanto las condiciones vigentes (artículo 10 de la Ley No. 19.253). Y las condiciones vigentes son las que estableció el Decreto Nº 220/2009, particularmente en su artículo 3º), en cuyo apartado c) exige un título o diploma específico de guía turístico que el actor no acreditó poseer. Por otro lado, si el actor consideraba que este fenómeno colisionaba con disposiciones o principios de la Carta Magna debió demandar la desaplicación de las normas legales en cuestión , a través del correspondiente proceso de declaratoria de inconstitucionalidad ante la Suprema Corte de Justicia. En este sentido, cabe remitirse a lo expresado reiteradamente por la Corporación en cuanto a que “(…) El control de constitucionalidad es, en nuestro ordenamiento jurídico, de aquellos que la dogmática procesalista denomina de tipo concentrado, donde compete a un único órgano jurisdiccional entender en las contiendas sobre el ajuste de las leyes y demás disposiciones con fuerza de ley a la Constitución ” (Cf. VESCOVI, Enrique: “El proceso de inconstitucionalidad de la ley”, Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la Universidad de la República, Montevideo, 1967, págs. 28 y siguientes. Para los distintos sistemas de control de constitucionalidad véase BURSTIN, Darío; DELGADO MANTEIGA, Serrana; FRANCOLINO, Leandro; GÓMEZ LEIZA, José; RODRÍGUEZ, Guzmán y SARLO, Oscar: “La Constitución uruguaya: ¿rígida o flexible?, F.C.U. - Facultad de Derecho de la Universidad de la República, Montevideo, 2010, págs. 124 a 138)- (…) tales cuestiones debieron ser planteadas ante la Suprema Corte de Justicia , que es el único órgano con competencia para examinar el ajuste de las leye s o de los Decretos de la Juntas Departamentales con fuerza de ley a la Constitución de la República (arts. 257 a 261 de la Constitución de la República) (…)” (sentencias No. 244/2012, Nos. 641/2014, 196/2016, 649/2018, 99/2020, 730/2020 y 298/2021, entre otras) (la negrilla y el subrayado no pertenecen al texto original). Lo precedentemente señalado conlleva a descartar el segundo, el tercero y el cuarto agravio , que tienen como común denominador que sostienen la ilegitimidad de establecer limitaciones al ejercicio de los derechos consagrados constitucionalmente , sea que ello se realice mediante un Decreto, una Resolución Ministerial o un acto administrativo tácito por el cual se le deniegue la recepción de los documentos que presentó, con la consecuente inscripción en el Registro de Prestadores de Servicios Turísticos. Como ya se señaló, el legislador remitió a la reglamentación el establecimiento de los requisitos para la inscripción ante el Registro de Prestadores de Servicios Turísticos que creó, y mientras ello no suceda, previó que continúan rigiendo las condiciones vigentes (artículo 10 de la Ley No. 19.253), que son las previstas en el Decreto Nº 220/2009, particularmente en su artículo 3º), apartado c) (título o diploma específico de guía de turismo). Si bien, puede resultar cuestionable del punto de vista técnico la terminología empleada en la Resolución AyR 0074/15 , de 23 de enero de 2015, en cuanto refiere a una “necesidad de incorporar” disposiciones del Decreto Nº 220/2009 (fs. 53, A.A.), lo cierto es que, por así haberlo dispuesto el legislador, dichas condiciones continuaron vigentes. Y fue en virtud de las mismas que, tomando en consideración los criterios explicitados en la Resolución AyR 0074/15 , de 23 de enero de 2015, el acto administrativo tácito del 9 de enero de 2018, le denegó la solicitud de inscripción en el Registro de Prestadores de Servicios Turísticos, al no poseer título o diploma específico de guía turístico. En todo caso, el cuestionamiento que el actor formula contra las disposiciones legales (artículos 10 y 11 de la Ley No. 19.253), por considerar ilegítima la restricción a sus derechos fundamentales, debió dirimirlo ante la Suprema Corte de Justicia, a través del proceso específicamente previsto a tales efectos. Por lo demás, se reitera que no se advierte en modo alguno que la remisión que realizó la Ley a la reglamentación para el establecimiento de los requisitos de inscripción en el Registro de Prestadores de Servicios Turísticos constituya una violación al principio de reserva legal. Al respecto, debe tenerse presente que fue el legislador el que estableció en el artículo 2º de la Ley No. 19.253 que “La presente ley tiene por objeto regular la actividad de los distintos actores del quehacer turístico, así como establecer los límites para asegurar la sustentabilidad de la actividad.” (la negrilla y el subrayado no pertenecen al texto original). Ante un caso que reviste ciertas similitudes con el de autos, el Tribunal tuvo oportunidad de examinar la legitimidad de cometer a la reglamentación el establecimiento de los requisitos para autorizar la tenencia y porte de armas, en términos que resultan trasladables, en lo pertinente. En este sentido, por sentencia No. 539/2020, el Colegiado expresó: “El principal argumento apuntó a que el Decreto resistido estaría exorbitando el marco legal, lo que ciertamente no se verifica en las situaciones que plantea el actor desde que el artículo 1º de la Ley Nº 19.247 establece como principio general la prohibición de “la tenencia y porte de armas de fuego, municiones, explosivos y otros materiales relacionados que no hayan sido debidamente autorizados por el Ministerio del Interior, por el Ministerio de Defensa Nacional o por ambos, según corresponda.” Y luego se faculta al Poder Ejecutivo a establecer “ los tipos, características y requisitos que se deberán cumplir para autorizar la tenencia y porte de armas de fuego, municiones, explosivos y otros materiales relacionados en poder de civiles, así como las sanciones previstas en esta ley por la tenencia no autorizada de las mismas.” Así, la Ley facultó expresamente al Poder Ejecutivo a que mediante un típico “reglamento de ejecución” como el que se procesa, se efectivicen las condiciones necesarias para la instrumentación de la política pública que se fijó en materia de tenencia y porte de armas. (…) Con carácter general, cabe remitirse a lo expresado por el Colegiado ante el caso ventilado en los autos “ARAMENDIA JAUME, JORGE PEDRO Y OTROS CON PODER EJECUTIVO. Acción de Nulidad”, Ficha Nº 439/2017, (sentencia No.531/20). En dicha ocasión, el Cuerpo se pronunció sobre la legitimidad del Decreto Nº 377/2016 en los siguientes términos: “Se trata claramente de un complemento normativo organizativo e instrumental de la norma legal que se ajusta razonablemente a su potestad y alcance reglamentario, conforme lo estatuido en el numeral 4º del artículo 168 de la Constitución de la República. Como todo “reglamento de ejecución”, este debe incluir todo lo indispensable para asegurar la correcta aplicación y la plena efectividad de la ley misma que desarrolla; al mismo tiempo que no puede incluir más que lo que sea estrictamente indispensable para garantizar esos fines (Cf. Eduardo GARCÍA DE ENTERRÍA - Tomás-Ramón FERNÁNDEZ: “Curso de Derecho Administrativo”, Tomo I, ps. 229 y ss.); o como expresa GUARIGLIA “...el reglamento de ejecución debe ser siempre el complemento indispensable de la ley que desarrolla, de donde debe incluir solamente lo indispensable para asegurar la correcta aplicación de la ley” (Cf. GUARIGLIA, Carlos; “Relaciones entre la Ley y el Reglamento”, ADA, Tomo III, ps. 219-220). No obstante, si bien el reglamento de ejecución de la Ley se encuentra estrictamente subordinado a ella , al decir del Maestro SAYAGUÉS “tiene un campo de acción relativamente amplio y en cierta medida puede desarrollar el texto legal , especialmente cuando la ley sólo consagra las normas fundamentales . Así, admítese que por vía reglamentaria pueden establecerse formalidades o requisitos no previstos en la ley , pero necesarios para asegurar su cumplimiento , o definirse palabras usadas por el legislador y cuyo alcance conviene precisar a fin de evitar dudas.” (Cf. SAYAGUÉS LASO, Enrique, "Tratado de Derecho Administrativo", T.I, ps. 130-131). Por tanto, a la luz de la normativa referenciada y de los valores en juego, no observa el Tribunal , que el Decreto cuestionado , en su fase impugnada, contraríe la Constitución, exorbite el marco legal que pretende reglamentar, ni invada materia de reserva legal .” (la negrilla y el subrayado no coinciden con el texto original). Del mismo modo, el Decreto Nº 220/2009, reglamentario originariamente del Decreto-Ley No. 14.335, y aplicable bajo el nuevo marco normativo de la Ley No. 19.253 hasta tanto no se dicte una nueva reglamentación (artículo 10), legítimamente establece, dentro de los amplios márgenes de la potestad reglamentaria, los requisitos para la inscripción en el Registro de Prestadores de Servicios Turísticos, que por sus características específicas, resulta razonable que sean establecidos por la reglamentación, sin que se observe ninguna violación al principio de reserva legal ni a la Constitución. En último término, resta por analizar el agravio final, por el cual se sostiene que la Resolución dictada es violatoria de la Ley de Defensa de la Competencia No. 18.159 , porque limita y restringe la libre competencia y el desarrollo de los servicios (literal B) de la Ley) y pretende imponer injustificadamente condiciones desiguales para el cumplimiento de prestaciones equivalentes (literal C) de la Ley). El Tribunal no comparte las apreciaciones que formula el actor sobre el particular, desde que las condiciones que se establecieron en el Decreto Nº 220/2009, fueron dictadas con la finalidad de “lograr la profesionalización de la actividad” (véase el Considerando I) del Decreto), la que se concretiza exigiendo que el aspirante a prestador de los servicios posea título o diploma específico de guía turístico. Y en ello no puede haber ninguna pretensión injustificada de imponer condiciones desiguales para el cumplimiento de prestaciones equivalentes. Lo contrario, podría derivar en situaciones impregnadas de subjetividad desde que, ante cada solicitud de inscripción como guía de turismo, habría que ponderar las eventuales equivalencias que pudieran existir con quienes cursaron la carrera correspondiente y obtuvieron el título específico de guía turístico, lo cual no aparece como razonable, ni acorde a las condiciones de igualdad que se pretenden. Se comparte, pues, con la demandada, que la solución seguida por la Resolución Ministerial Ay R Nº 74/2015, amplió el espectro de potenciales inscriptos, con la sujeción al cumplimiento de ciertas exigencias, por un período determinado y por razones de oportunidad, que, por lucir razonables y constituir el fundamento expreso de la decisión, exceden el contralor de juridicidad, que este Tribunal está habilitado constitucionalmente para ejercer (véanse en este sentido los Resultandos I), II) y III) del acto, fs. 53 a 53 vto., A.A.). La legitimidad, entonces, de las normas utilizadas como basamento de la decisión (extremo que redunda en la vigencia de los requisitos que con carácter general exige la normativa para la inscripción), sella la suerte del reclamo anulatorio impetrado. Por las razones expuestas, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo en atención a lo dispuesto por los artículos 309 y 310 de la Constitución, por unanimidad FALLA : Desestímase la demanda anulatoria entablada, sin sanción procesal específica. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $39.000 (pesos uruguayos treinta y nueve mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dra. Salvo, Dr. Vázquez Cruz (r.), Dr. Corujo, Dra. Klett, Dr. Simón. Dr. Marquisio. (Sec. Letrado).