Sentencia Definitiva N° 366/2021

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 24 de agosto de 2021. No. 366 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “ZONA FRANCA FLORIDA S.A. con PODER EJECUTIVO. Acción de Nulidad” (Ficha No. 152/2019). RESULTANDO : I) A fs. 3 compareció Yacck Luis CALACHI CHEBI, en representación de ZONA FRANCA FLORIDA S.A. a demandar la nulidad del Decreto del Poder Ejecutivo No. 309/018 de fecha 27 de setiembre de 2018, cuyo fundamento fue adecuar la reglamentación a las disposiciones legales establecidas en la Ley No. 19.566 de 8 de diciembre de 2017. Sostuvo que el Decreto impugnado no cumple con los objetivos fijados por la Ley que reglamenta, ni tampoco con lo dispuesto en sus considerandos ya que no se adecua la reglamentación a la ley, sino que se restringe el alcance de las modificaciones legales y excede el marco legal, en perjuicio de los usuarios de zonas Francas del interior del país. Indicó que es titular de la explotación de zona franca Florida y las modificaciones introducidas por la Ley No. 19.556 y su Decreto reglamentario lesionan su interés director, personal y legítimo. Afirmó que el Decreto impugnado es ilegítimo por cuanto excede el marco legal que dice reglamentar y atenta contra los propios objetivos de la Ley, consistentes en la promoción de la descentralización de las actividades económicas, la diversificación de la matriz productiva y la generación de empleo. Expuso que lo anterior se refleja, entre otros casos, en la regulación de las actividades excepcionales, auxiliares y complementarias que realiza el Decreto impugnado, diferenciación que viene a proponer el mismo en claro detrimento de las zonas francas del interior y de sus usuarios. Así, en su art. 15 regula las actividades excepcionales (actividades que tienen por destino final el territorio no franco) y el Decreto incorpora una exigencia no prevista en la Ley al precisar que la exhibición de mercaderías solo podrá cumplirse “en un único lugar provisto por el desarrollador, diferente al que éste utilice para la realización de actividades complementarias o auxiliares”. Tal requerimiento lo obliga a contar con al menos dos lugares fuera del territorio franco (uno para que sus usuarios puedan realizar las actividades excepcionales y otro para realizar sus actividades complementarias o auxiliares). También con respecto a la regulación de las actividades auxiliares (art.16) indicó que el exceso del marco legal se advierte, en tanto se establece que las mismas deben ser realizadas en un único lugar fijo, sin determinar cuáles son esas actividades y quién puede desarrollarlas. Dentro de las actividades complementarias (art. 17) afirmó que el Decreto restringe el alcance dado por la Ley, limitando solamente a las carteras “no morosas” los servicios que se pueden brindar como actividad complementaria. Agregó que dicha disposición reglamentaria también atenta contra la norma legal, al prohibir en forma expresa “la promesa de venta de bienes y servicios” como actividad complementaria, lo cual perjudica a las zonas francas del interior del país y a sus usuarios, contradiciendo lo acordado a la hora de aprobarse por parte de ambas Cámaras el art. 14 de la Ley que se pretende reglamentar. Señaló al respecto, citándolas, enseñanzas de Gamarra, según las cuales es con la celebración del contrato definitivo de compraventa que surgen las obligaciones de dar (entregar la cosa y pagar el precio); y justamente, es la entrega de la cosa lo que el legislador prohibió realizar fuera del área de zona franca, lo que surge de la historia fidedigna de su sanción. Finalmente, destacó que de la historia fidedigna de la sanción de la Ley No. 19.566, surge que unánimemente tanto Senadores, como Diputados, dejaron en claro que la esencia de la prohibición radica en la realización de actividades sustanciales fuera del área de zona franca, lo que no acontece con la celebración de promesas de venta de bienes y servicios, no produce efectos sustanciales, sino que es una actividad previa. También subrayó como un apartamiento adicional a lo dispuesto en la Ley, la exigencia del Decreto referida a la cantidad de empleados destinados a dichas actividades complementarias (art. 17, inciso 4º). Asimismo, invocó como agravio la violación del principio de igualdad ya que no se contemplaron las diferencias que existen entre las zonas francas del interior del país y las del área metropolitana. En tal sentido, señaló que se pretende brindar a las zonas francas ubicadas fuera del área metropolitana un tratamiento equitativo con el que se brinda a las que están dentro, cuando se trata de realidades completamente distintas y que el reconocimiento de esas diferencias fue lo que justificó la aprobación de la Ley que se pretende reglamentar. Concretamente, marcó los artículos que refieren a la restricción de las actividades complementarias. También la disposición que prevé que la cantidad de empleados destinados a estas actividades no podrá ser superior al número de trabajadores de la empresa usuaria que revistan en la zona franca correspondiente y la posible extensión del plazo de autorización de los usuarios. Por último, alegó la falta de motivación de las soluciones recogidas por el Decreto impugnado, apartándose del propósito esencial de la Ley que fue la creación de un sistema que promoviera el desarrollo del interior del país, tratando de ofrecer procedimientos para crear oportunidades de empleo y radicación de familias en sus lugares de origen. En definitiva, solicitó la nulidad del Decreto impugnado. II) Conferido el correspondiente traslado, compareció a fs. 20, Daniel GAGGERO, en representación del Poder Ejecutivo, a contestar la demanda. Expuso que el Decreto No. 309/2018 que fuera impugnado por la parte actora de forma parcial (limitándose a plantear agravios sobre ciertos artículos) se adecua a las nuevas disposiciones previstas en la Ley No. 19.566. Manifestó que el régimen de zona franca es un régimen excepcional y que las actividades fuera de la zona de los usuarios de zona franca son una excepción inclusive al régimen excepcional de zona franca. Afirmó que no se colocó a Zona Franca Florida S.A. y sus usuarios en una posición menos ventajosa que la que la ley le confiere. Señaló que se permite a los usuarios de las zonas francas con eventuales desventajas de localización, la exhibición de sus productos fuera de la zona franca en los términos que la ley establece (literal b) del inc. 5º del art. 14 de la Ley y art. 15 del Decreto). Se permite a los usuarios de zona ubicadas fuera del área metropolitana la realización, fuera de la zona franca, de actividades de naturaleza complementaria, expresamente indicadas (inc.7 del art.14 de la Ley y art. 17 del Decreto); también obtener plazos extraordinarios de contratos de usuarios, en condiciones notoriamente menos gravosas en cuanto a la magnitud de la inversión requerida que a los usuarios ubicados en zonas francas localizadas dentro del área metropolitana. Indicó que el literal B) del art. 15 del Decreto impugnado se encuentra dirigido a los usuarios de zona franca, mientras que la compareciente es la desarrolladora de la zona franca y el artículo alude a actividades excepcionales que se autorizan a los usuarios de zonas francas, en el caso de la exhibición en un único lugar provisto por el desarrollador. Esta solución se encuentra en armonía con lo dispuesto por la Ley en el lit. B) del inc.5º del art.14. Su finalidad es garantizar que se cumpla con que la autorización solo refiera a actividades puntuales, con plazo menor a 7 días y no más de 4 veces al año, como lo dispone la norma. De realizar dichas exposiciones en el mismo lugar en el que realiza las tareas complementarias y auxiliares, no se cumple con la finalidad de la ley y hasta podría configurar competencia desleal con respecto a las empresas nacionales. Señaló que no es cierta la afirmación de la parte actora de que el Decreto le obliga a tener dos lugares (uno para actividades complementarias y auxiliares y otro para exhibición). La actividad de exhibición es excepcional, requiere autorización previa y puede ser permitida solo cuatro veces al año y por menos de 7 días. La exhibición es una de las actividades cuya realización fuera de la zona franca está prohibida en general a los usuarios (inc. 4º art. 14 de la Ley). La actora confunde actividades complementarias con actividades prohibidas. En referencia a las actividades de naturaleza auxiliar, sostuvo que, dada su diversidad, se optó por reglamentar el procedimiento de autorización, que se realiza caso a caso dependiendo de la empresa y no se determina cuáles eran las tareas auxiliares; no indicando por lo tanto en qué sentido se viola la normativa legal. Respecto de los cuestionamientos realizados a las actividades complementarias del art. 17, argumentó que el Decreto no limita en lo absoluto lo dispuesto en forma directa por la ley y cuestionó también la legitimación de Zona Franca Florida S.A., atento a su carácter de desarrollador y no usuario de zona franca. Sobre la controversia en torno a la prohibición de la promesa de compraventa de bienes y servicios (art. 17 del Decreto) sostuvo que el legislador estableció un elenco de actividades posibles de ser desarrolladas fuera de zona franca para evitar sea considerado en el ámbito de la fiscalidad internacional como un régimen de baja o nula tributación, además de evitar la competencia desleal con la industria y el comercio nacional. Y cuando determina taxativamente las actividades complementarias posibles, el inc. final del art. 14 de la Ley prohíbe las operaciones de venta de bienes y servicios. Entiende que los usuarios de zona franca no pueden realizar promesas de compraventa fuera del área de zona franca. El objeto de la promesa de compraventa es concertar un precio, fijar un plazo y cantidades de una mercadería, que en definitiva sería una manera de, en forma oblicua, eludir la prohibición de vender fuera del área, compitiendo de forma desleal con la industria y los comercios uruguayos en tanto el valor de venta de sus productos incluye los tributos aplicables. Hizo referencia a las discusiones parlamentarias desplegadas alrededor de la sanción de la Ley y dijo que las que realiza la parte actora en su demanda son parciales y pretenden trasmitir ideas contrarias a las que en realidad sostuvieron los legisladores y a la motivación que realizó el Poder Ejecutivo sobre la norma. El Decreto tampoco excede lo dispuesto por la norma legal sobre la exigencia de cantidad de personal. La circunstancia de que el máximo de los trabajadores fuera de las zonas francas en actividades complementarias no supere el número de empleados de la usuaria en la Zona Franca, garantiza que se cumpla uno de los objetivos del régimen, generar un número mayor de empleos en el departamento que está instalada la zona. De esta forma se busca un mayor desarrollo en las zonas francas del interior y mayores empleos en el interior. Las tareas sustantivas son las que conforman el objeto último del contrato usuario y deben ser realizadas en zona franca para mantener la exoneración. No se igualan las situaciones de las zonas francas del Interior con las de Montevideo, como erróneamente afirma la parte actora. Estas últimas no tienen derecho a tener una oficina fuera de la zona franca, ni en otro departamento destinado a la realización de actividades complementarias, como sí se les permite a las del Interior. El hecho de que los empleados afectados a actividades complementarias o auxiliares, en las oficinas de Montevideo de las zonas francas, fuera del área metropolitana, no supere el número de los que revistan en zona franca, obedece a la naturaleza complementaria o auxiliar de la actividad y a la premisa del legislador de renunciar a percibir créditos fiscales a cambio de generar más trabajo en las zonas francas del interior del país. Pretender tener más empleados en Montevideo que en la propia zona franca solo contribuiría a lo contrario, que es no generar nuevos puestos de trabajo en dicho departamento. Por último, alegó que la motivación del acto encausado surge del informe técnico que acompaña el mismo, así como del cuerpo del propio acto. En definitiva, solicitó la confirmación del acto impugnado. III) Abierto el juicio a prueba (fs. 32) se produjo la que luce certificada a fs. 93. IV) Alegaron de bien probado las partes por su orden (fs. 96-103 y 104-111). V) Conferida vista al Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, aconsejó acceder parcialmente a la demanda y la anulación de los arts.15, 17 lit. d) (Cobranza de bienes y servicios de carteras no morosas) y la prohibición expresa que hace el Decreto No. 309/2018 de realizar como actividad complementaria la promesa de venta de bienes y servicios fuera de las zonas francas, por Dictamen No. 494/2020 (fs. 112 y ss.). VI) Se dispuso el pasaje a estudio y se citó a las partes para sentencia definitiva, que se acordó en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) La pretensión anulatoria se dirige contra el Decreto del Poder Ejecutivo No. 309/018 de fecha 27 de setiembre de 2018, reglamentario de las disposiciones legales establecidas en la Ley No. 19.566 de 8 de diciembre de 2017, que modifica la Ley No. 15.921 de 17 de diciembre de 1987. II) Desde el punto de vista formal, se ha cumplido adecuadamente los requerimientos formales para que pueda ingresarse al análisis de mérito del asunto (arts. 317 y 319 de la Constitución de la República y arts. 4 y 9 de la Ley No. 15.869). III) En cuanto a la cuestión de fondo sometida a decisión, la Corporación, por unanimidad, compartiendo parcialmente lo dictaminado por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, se pronunciará por la anulación parcial del Decreto impugnado. IV) L a parte actora es titular de una autorización para explotar la zona franca privada ubicada en Florida, conforme surge de las resoluciones de fecha 12 de noviembre de 1991 y No. 1280/994 de fecha 7 de noviembre de 1994 (fs. 2-4 Documentación en 204 fs.). Según dispone la Ley de Zonas Francas No. 15.921 en su art. 8º, la explotación consiste en la operación por la cual, a cambio de un precio convenido con cada usuario, una persona física o jurídica provee la infraestructura necesaria y suficiente para la instalación y funcionamiento de una zona franca. En tal sentido, emergen de la prueba documental agregada varias resoluciones dictadas por el Director del Área Zonas Francas que autorizan diversas operaciones contractuales celebradas entre la actora y usuarios de zona franca Florida (Documentación 60 fs.). La actora entiende que algunas de las modificaciones reglamentarias exceden el marco legal que dice reglamentar y atentan contra los propios objetivos de la Ley, violentan el principio de igualdad y carecen de motivación. Con carácter general, es preciso tener presente, conforme señala SAYAGUÉS que: “(…) El reglamento es un acto administrativo y por lo tanto se desenvuelve bajo las normas de jerarquía superior: constitución y ley. De ahí que toda violación de éstas o de los principios que las informan, invalide el reglamento. (....) Esta adecuación de la norma reglamentaria a la ley es aún más estricta en los reglamentos de ejecución, cuyo objeto es complementar aquélla para hacer posible su cumplimiento y asegurarlo. De ahí que no sólo deba respetar la letra de la ley, sino también su espíritu (...).” (Cf. SAYAGUÉS LASO, Enrique. “Tratado de Derecho Administrativo” , FCU, Tomo I, 7ª Edición puesta al día a 1998 por Daniel Hugo Martins, pp. 102-103). Naturalmente, la norma reglamentaria no puede desconocer y obviar lo dispuesto por la ley a reglamentar, pues en su carácter y naturaleza, se encuentra plenamente subordinada a la ley. Al decir de GARCÍA DE ENTERRÍA, este tipo de reglamentos debe incluir todo lo indispensable para asegurar la correcta aplicación y la plena efectividad de la ley misma que desarrolla y, al mismo tiempo, no puede incluir más que lo que sea estrictamente indispensable para garantizar esos fines (Cf. Eduardo GARCÍA DE ENTERRÍA y Tomás Ramón FERNÁNDEZ: “Curso de Derecho Administrativo ”, Tomo I, 9º Ed. Civitas Ediciones SL, Madrid 1999, págs. 229 y ss.). Por su parte, GUARIGLIA expresa que: “…el reglamento de ejecución debe ser siempre el complemento indispensable de la ley que desarrolla, de donde debe incluir solamente lo indispensable para asegurar la correcta aplicación de la ley.....” (Cf. Carlos GUARIGLIA, “Relaciones entre la ley y el reglamento” . Anuario de Derecho Administrativo, Tomo III, FCU, Montevideo, 1990, págs. 219-220). V) Corresponde entonces analizar si el Decreto, en su porción impugnada, se ajustó a las previsiones establecidas en la Ley que pretende reglamentar o si por el contrario se apartó de su letra y del espíritu de la norma. V.1) En primer término, se abordará el cuestionamiento que efectúa la parte actora respecto al art. 15 del Decreto enjuiciado, que estima incorpora una exigencia no prevista en la Ley, al requerir que la exhibición de mercaderías sólo podrá cumplirse en un único lugar provisto por el desarrollador, diferente al que éste utilice para la realización de actividades complementarias o auxiliares. A juicio de la Corporación en mayoría, este agravio no resulta de recibo. En efecto, para los Sres. Ministros Dres. Selva Klett, Eduardo Vázquez Cruz, Nilza Salvo y el redactor, las actividades complementarias a que refiere el régimen jurídico de zona franca, son actividades excepcionales posibles de ser realizadas en territorio nacional no franco y que requieren autorización previa del Área Zona Franca de la Dirección General de Comercio. Así, en el inciso 2º del art. 15 del Decreto se establece: “ No obstante, los usuarios podrán excepcionalmente realizar en territorio nacional no franco, previa autorización del Área Zona Franca de la Dirección General de Comercio, las actividades que se detallan a continuación: (…)” y en su literal b) señala como una de las actividades complementarias la exhibición de mercaderías y dispone: “b) La exhibición de mercaderías en el departamento de Montevideo, exclusivamente para aquellos usuarios que se instalen en zonas francas con eventuales desventajas de localización, en un único lugar provisto por el desarrollador, diferente al que éste utilice para la realización de actividades complementarias o auxiliares. La referida actividad será autorizada por el Área Zonas Francas de la Dirección General de Comercio, previa solicitud presentada por el desarrollador por lo menos con 60 (sesenta) días de antelación, y siempre que se trate de eventos específicos cuya duración sea igual o inferior a siete días y no superen la cantidad de cuatro por año. A los efectos de lo dispuesto en el presente artículo, se consideran zonas francas con desventajas de localización, aquellas que se encuentren fuera del Área Metropolitana conforme a lo dispuesto en el artículo 1° ter de la Ley”. Entienden los Sres. Ministros que conforman la mayoría, que la referida disposición reglamentaria no colide con lo dispuesto en el art. 14 de la Ley No. 15.921 en la redacción dada por el art. 9º de la Ley No. 19. 566. La disposición legal, en forma similar a la norma reglamentaria cuestionada, en su inc. 5º, refiere a determinadas actividades que, dentro de los límites y condiciones que establezca la reglamentación, los usuarios podrán realizar fuera de zonas francas, en forma excepcional y en su literal B) indica: “B) Las de exhibición por parte de usuarios que se instalen en zonas francas con eventuales desventajas de localización. A estos efectos será autorizado un único lugar de exhibición por desarrollador en el departamento de Montevideo. En la medida que son actividades puntuales su duración será inferior a siete días y no podrán superar la cantidad de cuatro por año”. A juicio de la mayoría, la reglamentación, en este punto, no resulta excesiva puesto que se adecua al fin previsto por la norma, esto es, que la exhibición se realice en un único lugar. Exigir que sea un lugar diferente el de las actividades auxiliares (por ejemplo, tareas administrativas) no contribuye a un mejor control del cumplimiento de lo previsto por el artículo 15 de la Ley. Cabe igualmente agregar que el art. 8-Bis de la Ley No. 15.921, en la redacción dada por el art. 8º de la Ley No. 19.566, establece: “ Los desarrolladores colaborarán con el Área Zonas Francas de la Dirección General de Comercio, para el adecuado cumplimiento de las normas y el mejor funcionamiento de la zona franca que desarrollen. En este sentido, el Poder Ejecutivo podrá requerir a los desarrolladores la realización de determinadas actividades con el objeto de mejorar y hacer más eficientes las funciones de administración, supervisión y control del régimen”, norma que coadyuva a la argumentación planteada por la parte demandada respecto a que se trata de una actividad excepcional y que la solución consagrada en el texto reglamentario permite un mejor control. Por su parte, para el Sr. Ministro Dr. William Corujo, corresponde la anulación de la disposición reglamentaria en el punto objeto de agravio. Consigna en su voto: “(…) las razones de dificultades de fiscalización o contralor que se aducen por la demandada como razón para el requisito de local diferente, no justifican la limitación genérica por vía reglamentaria. Máxime, cuando la exhibición de mercaderías es una actividad excepcional que siempre ha de requerir autorización del Área de Zona franca, quien valorará caso a caso las circunstancias que permitan la exhibición excepcional, en el lugar que se proponga y cumpliendo con los requisitos legales y reglamentarios de que sea un único lugar y por el plazo legal determinado. Mediando previa autorización del Área de Zona franca, en forma excepcional y con plazo determinado, no es atendible aducir un temor por la instalación de un “showroom” en el local destinado a actividades auxiliares o complementarios en Montevideo”. V.2) En segundo término, a juicio de la unanimidad de integrantes del Tribunal, no se advierte ilegitimidad alguna en la disposición consignada en el art. 16 del Decreto No. 309/2018. La norma aludida, en su inciso 1º, dispone: “Los usuarios podrán realizar en territorio no franco, previa autorización del Área Zonas Francas de la Dirección General de Comercio, actividades de carácter auxiliar siempre que sean desarrolladas en un único lugar fijo”. Por su parte, el inciso 6º del art. 14 de la Ley No. 15.921, establece: “Para la realización en el resto del territorio nacional de actividades de naturaleza auxiliar, así como aquellas referidas en el inciso anterior, los usuarios deberán requerir la autorización previa en las condiciones que determine el Poder Ejecutivo”. Ello determina una valoración previa por parte de la Administración, en las condiciones que ella establezca, del rubro de la empresa usuaria, a efectos de determinar cuál es su actividad sustancial y cuáles serían actividades auxiliares. Precisamente, la condición de un único lugar fijo se adopta por el Poder Ejecutivo en ejercicio de la pauta legal y sin que se advierta colisión irrazonable con la Ley. V.3) En tercer término, respecto al art. 17 del Decreto enjuiciado, la parte actora cuestiona tres aspectos: el literal d); el inciso 3° y el inciso 4º. El artículo 17, que regula las actividades complementarias pasibles de ser realizadas por los usuarios de las zonas francas ubicadas fuera del Área Metropolitana debidamente autorizadas, indica dentro de las actividades posibles de ser desarrolladas en un único lugar proporcionado por el desarrollador, en su literal d) “Cobranza de bienes y servicios de carteras no morosas”. La actora finca su agravio en que el Decreto restringe el alcance dado por la Ley, limitando solamente a las carteras “no morosas” los servicios que se pueden brindar como actividad complementaria. El último inciso del art. 14 de la Ley No. 15.921, establece: “Los usuarios debidamente autorizados, de las zonas francas ubicadas fuera del Área Metropolitana , podrán desarrollar actividades fuera de las mismas, en oficinas administrativas proporcionadas por los desarrolladores de zonas francas, siempre que estas tengan una naturaleza complementaria de la actividad sustantiva para la que fueron autorizadas a operar en la respectiva zona franca . A estos efectos se consideran como actividades complementarias: las relaciones públicas, el manejo de documentación auxiliar, facturación y la cobranza de bienes y servicios . En ningún caso se admitirán en estas oficinas administrativas operaciones de venta de bienes y servicios”. Al respecto, si bien se omite la referencia a la cobranza de carteras morosas que se realice por terceros, ello no impide que conforme lo dispone la norma legal, los usuarios debidamente autorizados puedan realizar la cobranza de carteras morosas, siempre que se efectúe por terceros. En consecuencia, pese a la falta de claridad en la disposición, se estima que el Decreto no excluye la posibilidad prevista en la Ley de realizar cobranzas de carteras morosas a través de terceros; por lo que en puridad, no hay una restricción reglamentaria a una actividad autorizada por la Ley. Se cuestiona también la prohibición expresa del desarrollo como actividad complementaria de las operaciones de promesa de venta de bienes y servicios, al indicar la disposición reglamentaria: “…no podrán consistir -en ningún caso- en operaciones de venta de bienes y servicios ni en la promesa de venta de los mismos” (inc. 3º art. 17 Decreto No. 309/018). La Ley a reglamentar dispone en el inciso final del art. 14: “ En ningún caso se admitirán en estas oficinas administrativas operaciones de venta de bienes y servicios”. Estima la Corporación que esta disposición reglamentaria atenta contra la norma legal. Claramente, si se atiende a su tenor literal (art.17 C.C.) se evidencia una contradicción entre el alcance de la solución legal y la reglamentaria. Como lo sostiene con acierto la parte actora, el contrato de promesa es un contrato preliminar, contiene obligaciones de hacer, las partes se obligan a celebrar en un futuro un contrato de compraventa. Conforme indica Gamarra: “Por el preliminar las partes se han obligado a celebrar un contrato futuro (se obligan a contratar), esto es, a emitir la manifestación de voluntad (consentimiento) necesaria para que el contrato definitivo se perfeccione (se obligan a consentir). Estas obligaciones del contrato preliminar se clasifican como obligaciones de hacer. El cumplimiento del preliminar, que se produce cuando las partes emiten la segunda manifestación de voluntad (que corresponde al consentimiento del contrato definitivo), coincide temporalmente con el nacimiento (perfeccionamiento) del contrato definitivo.” (GAMARRA, Jorge. TRATADO DE DERECHO CIVIL URUGUAYO. Tomo IX, 4ª Edición, FCU, Montevideo, 2003, p. 66-67). De modo que la disposición reglamentaria excede la Ley, que únicamente prohíbe el contrato de compraventa. Tratándose de contratos distintos, no hay razón para incluir la restricción por vía reglamentaria. En suma, se asiste a un ilegítimo ejercicio del poder reglamentario y corresponde anular el inciso 3º del art. 17 del Decreto impugnado. Por último, la parte actora destaca como un apartamiento adicional a lo dispuesto en la Ley y violatorio del principio de igualdad respecto a Zonas Francas de Montevideo, la exigencia del Decreto referida a la cantidad de empleados destinados a actividades complementarias, al no distinguir la realidad del interior del país de la de la capital. El inc. 4º del art. 17 del Decreto relativo al punto establece. “La cantidad de empleados destinados a estas actividades, no podrá ser superior al número de trabajadores de la empresa usuaria que revistan en la zona franca correspondiente”. Por su parte, el art. 14 de la Ley No. 15.921, dispone que la reglamentación establecerá los límites y condiciones bajo las cuales los usuarios de las zonas francas desarrollarán dichas actividades, actividades que además tienen el calificativo de excepcionales. No se evidencia una construcción arbitraria en el referido criterio limitante. Como indica la demandada, la disposición en cuestión garantiza el cumplimiento de uno de los objetivos del régimen de zona franca, cual es generar un número mayor de empleos en el Departamento en que está instalada la zona. Conforme surge del marco normativo analizado, las tareas sustantivas son las que conforman el objeto último del contrato usuario y deben ser realizadas en la zona franca. Contando bajo dicho régimen los usuarios con ciertas prerrogativas fiscales, es un régimen excepcional que además expresamente regula ciertas actividades excepcionales, complementarias y auxiliares que se construye en base a las actividades sustanciales admitidas (art.2, 2-BIS, 2-TER, Ley No. 15.921). De modo que no sería razonable darle una extensión a la excepción, prevista dentro de un régimen de por sí ya excepcional, que terminara por desnaturalizar el objeto principal de la norma, que fue la creación de un sistema que promoviera el desarrollo del interior del país, tratando de ofrecer procedimientos para crear oportunidades de empleo y radicación de familias en sus lugares de origen. V.4) En cuarto y último término, la parte actora indica que el art. 34 del Decreto, que regula la autorización de contratos de usuarios con plazos más extensos en zonas francas localizadas fuera del Área Metropolitana, también excede la disposición a reglamentar y resulta violatoria del principio de igualdad. A juicio del Colegiado, no le asiste razón. Una vez más, al igual que lo anteriormente consignado respecto al artículo 16 del Decreto, la regulación se encuentra en armonía con la disposición contenida en el art. 16, inc. 4º de la Ley No. 15.921, en la redacción dada por el art. 12 de la Ley No. 19.566 y establece que será el Poder Ejecutivo quien dicte las condiciones. La norma legal dispone: “ Se preverán plazos de autorización de contratos de usuario más extensos que los establecidos en el inciso anterior para usuarios que se instalen en zonas francas localizadas fuera del Área Metropolitana, según las condiciones que defina el Poder Ejecutivo con el objeto de potenciar el impacto de las zonas con eventuales desventajas de localización en el desarrollo de las regiones respectivas”. Se trata entonces de una prerrogativa establecida a favor del Poder Ejecutivo, el cual, conforme puede apreciarse de la disposición reglamentaria cuestionada, establece ciertas exigencias particulares para proceder a otorgar dicha autorización “…siempre que se cumplan, dentro de los tres primeros años del contrato, alguna de las siguientes condiciones: a) se proyecte la contratación de personal por una cantidad superior a 50 (cincuenta) empleados o b) se proyecte una inversión superior a UI 20:000.000 (veinte millones de Unidades Indexadas)”. Lo anterior se encuentra en armonía con la finalidad que establece la disposición legal señalada: “potenciar el impacto de las zonas con eventuales desventajas de localización en el desarrollo de las regiones respectivas”. VI) En función de lo expuesto, a juicio del Tribunal no puede válidamente sostenerse que se infringió el principio de igualdad, como postula la parte actora. Claramente, en el sistema normativo analizado, se advierten diferencias en las soluciones previstas en consideración de la ubicación en área metropolitana o no de los usuarios de zona franca. En su construcción, esas categorías no aparecen como arbitrarias o improcedentes. Por el contrario, se trata de brindar distintas soluciones ante situaciones desiguales. Tampoco se advierte falta de motivación del Decreto impugnado. Sus fundamentos surgen tanto del acto en cuestión como de las actuaciones administrativas agregadas, en especial del informe de fecha 3 de setiembre de 2018 de la Asesoría Tributaria del MEF (fs. 3-6 A.A en 62 fs.). Por tales fundamentos, el Tribunal FALLA : Ampárase parcialmente la demanda y en su mérito, anúlase, por unanimidad, la previsión contenida en el artículo 17 inciso 3º del Decreto No. 309/18 de fecha 27 de setiembre de 2018, quedando por ende confirmado el Decreto impugnado en las restantes previsiones impugnadas; sin especial condena en costas ni costos. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $39.000 (pesos uruguayos treinta y nueve mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dra. Salvo, Dr. Vázquez Cruz, Dr. Corujo, Dra. Klett, Dr. Simón (r.). Dr. Marquisio. (Sec. Letrado).