Sentencia Definitiva N° 359/2021

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 17 de agosto de 2021 No. 359 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “LÓPEZ LAURINO NATALIA Y OTRA con SUPREMA CORTE DE JUSTICIA. Acción de Nulidad” (Ficha No. 323/2019). RESULTANDO : I) A fs. 60 comparecieron la Dra. Natalia LÓPEZ LAURINO y la Dra. Paula MARCH, a demandar la nulidad de la resolución de la Suprema Corte de Justicia Nº 6/2019 de 11 de marzo de 2019 cuyo dispositivo estableció: “…la iniciación de un procedimiento disciplinario respecto de las Sras. Jueces Letrados de 1ra. Instancia de Artigas de 1º y 3º Turnos, Dras. Natalia López y Paula March, con suspensión en sus cargos y retención de medios sueldos por el plazo máximo de 6 meses” (fs. 12 de los antecedentes). Las actoras, al fundar su demanda, se agraviaron por el modo en que comenzó el procedimiento disciplinario, sin investigación administrativa previa. Destacaron la insuficiente motivación en lo que refiere a las razones por la que fue adoptada la medida de separación del cargo. Al respecto, señalaron que dado la naturaleza cautelar de la medida se imponía extremar el rigor argumentativo. Por otra parte, refirieron que la invocación de la “entidad del asunto” como fundamento de la medida provisional implica la violación del principio de presunción de inocencia y torna a la medida cautelar en un anticipo de pena. Por último, concluyeron que, dado que la medida adoptada posee carácter sancionatorio, se violentó el debido procedimiento, ya que fue dictada sin conferir vista previa. En definitiva, solicitaron la anulación del acto impugnado. II) Conferido el correspondiente traslado, compareció el representante de la Suprema Corte de Justicia a contestar. Precisó que el objeto del proceso refiere exclusivamente a la imposición de la medida de separación del cargo. Luego defendió la motivación del acto, oportunidad en que transcribió los fundamentos considerados a efectos de la adopción de la medida de separación de cargo. Finalmente, refutó que se haya violentado el principio de presunción de inocencia, ya que no se aplicó una sanción, sino una medida cautelar adecuadamente motivada. Asimismo, indicó que no hubo ningún vicio de procedimiento, en tanto la instancia de vista previa es con posterioridad al inicio del sumario y no con antelación. En definitiva, solicitó la confirmación del acto impugnado. III) Abierto el juicio a prueba (fs. 91) se produjo la que luce certificada a fs. 129. IV) Alegaron de bien probado las partes por su orden (fs. 132-144 y 145-153) V) Conferida vista al Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, aconsejó el rechazo de la demanda; y en su mérito la confirmación del acto impugnado, por Dictamen No.545/2020. VI) Se dispuso el pasaje a estudio y se citó a las partes para sentencia, que se acordó en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) La pretensión anulatoria se dirige contra la resolución de la Suprema Corte de Justicia Nº 6/2019 de 11 de marzo de 2019 cuyo dispositivo estableció: “…la iniciación de un procedimiento disciplinario respecto de las Sras. Jueces Letrados de 1ra. Instancia de Artigas de 1º y 3º Turnos, Dras. Natalia López y Paula March, con suspensión en sus cargos y retención de medios sueldos por el plazo máximo de 6 meses” (fs. 12 de los antecedentes). II) Desde el punto de vista formal, se ha cumplido adecuadamente con los presupuestos respectivos para que pueda ingresarse al análisis de mérito del asunto (arts. 317 y 319 de la Constitución de la República y arts. 4 y 9 de la Ley No. 15.869). III) El Tribunal, por unanimidad, de conformidad con lo dictaminado por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, desestimará la demanda y por ende, quedará confirmado el acto impugnado; brindándose para esa solución distintos criterios manejados por los señores Ministros. Así, el redactor entiende que el acto no resulta procesable ante esta jurisdicción, salvo excepcional invocación y acreditación de manifiesta ilegitimidad, absurdo, abuso o deviación de poder, si fueren evidentes, lo cual no parece ser el caso. Ello abarca tanto la disposición del acto de apertura del sumario como la imposición de medidas cautelares. En su caso, podrá analizarse la regularidad formal del acto que finalice el procedimiento sumarial. Por su parte, para los Dres. Klett, Corujo, Vázquez y Salvo, de modo previo, en lo que refiere a la delimitación del objeto del proceso, según surge de la demanda, éste se circunscribe exclusivamente al control de juridicidad de la medida cautelar de separación de cargo dispuesta al comienzo del procedimiento disciplinario. En consecuencia, excede al objeto del proceso lo relativo al carácter procesable ante la jurisdicción anulatoria del acto de apertura del sumario, posición en torno a la cual sus posiciones son disímiles (sobre las diversas posturas sustentadas a nivel de la Corporación ver sentencia No. 719/2020 y No. 356/2020). IV) Delimitado lo anterior, importa considerar que, a juicio de los Sres. Ministros que ingresaron al análisis del mérito del asunto, las medidas cautelares dictadas en el decurso del procedimiento disciplinario resultan revisables, en algunos supuestos, ante la jurisdicción del Tribunal. En tal sentido, las actoras refieren a que la separación del cargo dispuesta desborda el contenido cautelar y constituye una sanción anticipada. No comparten esa línea de razonamiento. Sobre el punto, indicaron que en términos que resultan pacíficamente aplicables el Colegiado sostuvo: “La suspensión preventiva no se trata de una sanción disciplinaria en sí misma considerada, sino que se trata de una medida cautelar de carácter provisional, tal como lo sostiene unánime doctrina y jurisprudencia (Cfme. SAYAGUÉS LASO, Enrique; “Tratado de Derecho Administrativo”, p. 335, y Sentencias N°219/2013, 665/2013, 679/2013, 49/2018, entre otras). La resolución resistida, además de decidir instruir sumario a la actora, dispuso su suspensión preventiva y la retención de medios sueldos. El contenido de dicho acto no configura ni implica una sanción al funcionario, tal como erráticamente postula la accionante. En tal sentido, ha dicho el Tribunal: “El acto en examen no impone una sanción al actor, sino que el jerarca del servicio, en ejercicio de facultades reglamentarias, lo suspende provisoriamente hasta que la decisión que concluya el sumario establezca lo que corresponda. Entonces, dicha suspensión preventiva no es en sí misma una sanción disciplinaria, sino ontológicamente, una medida cautelar (precautoria), de suyo provisoria, por la cual la Administración aleja momentáneamente a un funcionario (con un tope temporal establecido normativamente) en una medida instrumental que, además, como señalara SAYAGUES LASO y lo consigna el Decreto 500/91 (…) tiene precisos límites temporales, como viene de adelantarse (“Tratado de Derecho Administrativo”, t. I, ed. 1963, págs. 335/336, No. 196; y Nota 4 al pie de la pág. 335) (v. arts. 187 inc. 3º y 188, Decreto 500/91)” (Cfme. Sentencia Nº 760/1996). Más recientemente, ha sostenido la Sala que “la medida de suspensión con retención de haberes adoptada, no constituye una sanción, sino una medida cautelar que se encuentra acotada temporalmente por su propia naturaleza accesoria, esto es, su vida está vinculada a la duración del procedimiento sumarial en el que está inserta” (Cfme. Sentencia Nº 679/2013). En función de lo expuesto, no resultan aplicables al acto atacado las normas y principios del derecho sancionatorio, sino aquellas reglas relativas a las medidas cautelares o preventivas” (sentencia Nº 356/2020). Sostienen que en lo que refiere a la medida provisional adoptada su fundamento normativo está dado por lo dispuesto por el art. 9º de la Acordada de la Suprema Corte de Justicia Nº 6.995 de 23 de diciembre de 1988 que, bajo la denominación “Medidas preventivas”, establece: “En cualquier estado de los procedimientos, la Suprema Corte de Justicia podrá disponer las medidas preventivas que estime pertinentes, las que podrán llegar incluso hasta la suspensión en el cargo del magistrado, por el término máximo de seis meses, con retención de medio sueldo”. En concreto, la resolución resistida invocó como fundamento para la separación provisional que: “La entidad del asunto, determinada por la desprotección a una persona en situación de máxima vulnerabilidad, habilita a disponer la suspensión por el plazo máximo de seis meses, con retención de sus medios sueldos (art. 9º de la Acordada Nº 6995)” (fs. 12 de los antecedentes). Las accionantes entendieron que dicha fundamentación desvirtúa el carácter cautelar de la medida a la vez que supone la violación del principio de presunción de inocencia. En el caso, la Resolución atacada detalla los actos que la fundan. Respecto a la Dra. López: a) no haber realizado la convocatoria a la audiencia de rigor exigida por el art. 61 lit B) de la Ley No. 19.580 de 22/12/2017 y b) no haber controlado el cumplimiento de la comunicación al I.T.F. para que practicara el peritaje psicológico ordenado respecto del Sr. Fagúndez. En relación con la Dra. March, se expresa: “el hecho de no haber adoptado otra resolución distinta al haber sido enterada del incumplimiento de las medidas de restricción oportunamente dispuestas respecto del denunciado podría comprometer su responsabilidad”. Pues bien, la noción de “peligrosidad” es intrínseca al género cautelar. Así, tanto desde el derecho procesal civil y derecho procesal penal se considera tal elemento. En el ámbito procesal civil el “periculum in mora” (art. 312 del CGP) refiere a la posibilidad, “peligro”, de frustración de la pretensión como consecuencia del tiempo que insume el proceso. Por su parte, en lo “procesal penal” se establecen como fundamentos de las medidas cautelares a la protección de la víctima o la sociedad (arts. 221 y 224.1 del CPP). En obrados, la consideración de “peligrosidad” relacionada a la “entidad del asunto” no reporta un apartamiento del principio de presunción de inocencia, sino que está dado por la consideración de las imputaciones a partir de las cuales se dispuso el sumario. En particular, la desprotección de una víctima de violencia de género, lo cual se intenta evitar que se reitere mediante la suspensión preventiva. Convocando a las enseñanzas del Profesor CAJARVILLE, señalan que la suspensión preventiva de los funcionarios sumariados es, en principio discrecional, “pero preceptiva cuando los hechos imputados constituyan falta grave, salvo que consistan en inasistencias (Decreto No. 500/991, arts. 186 y 187) lleva aparejada la retención de los medios sueldos correspondientes, que es preceptiva cuando lo es la suspensión y discrecional en los demás casos (Decreto No. 500/991, arts. 187 inc. 1 y 192 inc.2)” (Cf. Juan Pablo Cajarville, “Recursos Administrativos” FCU, 3ª Edición, p. 145). En otro orden, la demanda cuestionó el modo en que se inició el sumario mediante la solicitud de un informe de urgencia. La invocada causal de ilegitimidad, además de su insuficiente formulación, no dimana ninguna ilegitimidad hacia la adopción de la medida preventiva de separación del cargo. Asimismo, tampoco se advierte ninguna ilegitimidad en cuanto a partir de imputaciones concretas de incumplimientos funcionales se haya dispuesto un sumario, la Administración se encontraba en la situación de poder deber de disponer el sumario a efectos de brindar las correspondientes garantías procedimentales a las accionantes. Por último, y en lo que dice relación con el derecho a ser oído con anterioridad al dictado del acto enjuiciado, la posición de los Ministros que ingresan al mérito de la causa tiene matices. Así, el Dr. Corujo sostuvo en su voto: “En el presente caso existió un pedido de informe de urgencia, atento a los trascendidos públicos respecto a la falta de protección de una víctima en situación de vulnerabilidad cuya vida fue suprimida por su ex pareja sobre el cual pesaban medidas restrictivas que no había respetado. En ese pedido de informes las actoras tuvieron la oportunidad de ser oídos, de haber sido asesoradas por abogado defensor al responder, en definitiva de explicar su accionar funcional y los motivos que las llevaron a adoptar o no adoptar otras medidas conforme a la legalidad vigente. A mi juicio se satisfizo con holgura ese derecho humano fundamental y no solamente luego de dictado el auto de apertura del sumario”. Para el resto de los Ministros, la circunstancia consistente en que no se haya brindado vista previa al dictado del auto de apertura del sumario y separación del cargo no genera indefensión. Sobre tal extremo ha reseñado el Colegiado que: “…la circunstancia de que el acto de instrucción del sumario se haya dispuesto sin conferirse vista previa, no afectó las garantías del debido procedimiento. En efecto, es justamente en el sumario administrativo donde corresponde hacer efectivo el principio general del debido procedimiento consagrado en el art. 66 de la Constitución de la República y no en una instancia anterior (Cfme. Sentencia N° 60/2017). La vista correspondiente, y las posibilidades de defensa, las tendrá el sumariado durante la instrucción del procedimiento disciplinario, por lo que no se verifica en la instancia una hipótesis de indefensión” (Cf. sentencia Nº 356/2020). Estiman, que a la argumentación precedente se le adiciona el carácter cautelar de la medida de separación del cargo, extremo que, de regla, determina su tramitación unilateral a efectos de no frustrar el resultado. Por tales fundamentos, el Tribunal FALLA : Desestímase la demanda anulatoria y por ende, queda confirmado el acto administrativo impugnado, sin sanción en costas ni costos. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $ 39.000 (pesos uruguayos treinta y nueve mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dra. Salvo, Dr. Vázquez Cruz, Dr. Corujo, Dra. Klett, Dr. Simón (r.). Dr. Marquisio (Sec. Letrado)