Sentencia Definitiva N° 341/2021

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 10 de agosto de 2021 No. 341 VISTA: Para sentencia definitiva, venida a conocimiento del Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación esta causa: “MEGAL S.A. con ESTADO. MINISTERIO DE INDUSTRIA, ENERGÍA Y MINERÍA. Acción de Nulidad” (Ficha No. 466/2019). RESULTANDO: I) En este proceso, Matías CIKATO en representación de MEGAL S.A., dedujo pretensión anulatoria contra la Resolución No. 289/2018 dictada por la Unidad Reguladora de Servicios de Energía y Agua el 18 de setiembre de 2018, por la cual se dispuso: “Aplicar a la empresa Megal S.A. una multa por un importe total de Unidades Indexadas doscientas cuarenta y ocho mil quinientas (UI248.500), por lo expuesto y lo que surge de obrados. (…)”. (Fs. 9 vto. de los A.A.). II) Como fundamento de su pretensión anulatoria alegó que, durante el período de control correspondiente al 30 de junio de 2017, la demandada habría constatado que no contaba con cobertura en tres localidades del territorio nacional, a saber: en Bella Unión y alrededores (Departamento de Artigas), Río Branco (Departamento de Cerro Largo) y Aceguá (Departamento de Cerro Largo). Adujo que, por lo anterior, la Administración indicó que correspondería aplicar a la empresa una sanción de UI 23.500 (UI 4.700 por cada una de las localidades sin cobertura de más de 5.000 habitantes y 14.100 por cada localidad con menos de 5.000 habitantes). A su vez, indicó que, por la misma resolución, la Unidad especificó que la empresa contaba con nueve (9) instalaciones sin autorización de operación de dicha unidad, dentro de su cadena de distribución, a saber: Bernardo Berro (Montevideo), Luis Piñeiro (Montevideo), Rita Vasconcellos (Canelones), José Silvestre (Paysandú), Rita Pascale (Canelones), Sergio Daniel Chappore (Rocha), Gonzalo García Romaso (San José), Rossana Amelia Rodríguez (San José) y María Teresa Guillermo (Montevideo). Por lo anterior, la Unidad indicó que correspondería aplicar la Resolución No. 24/006 y por ende imponer a MEGAL una multa equivalente a UI 225.000. En primer término, se agravió por entender que el acto es ilícito porque recae a algo más de un año a partir de la constatación de los hechos, por lo que vulneraría los principios de seguridad jurídica y eficacia. En segundo término, consideró que el acto impugnado aplica la resolución del Directorio de la URSEA No. 144/2011 que vulneraría, a su juicio, el principio de legalidad. Reconoció que el artículo 26 de la Ley 17.598, incluye la potestad de establecer multas, pero asimismo sostiene que la resolución del 2011 no recoge las circunstancias establecidas para la graduación de la sanción. Afirmó que la mencionada, sería inconstitucional por violar el principio del debido procedimiento, al no establecer plazos de prescripción y caducidad. Afirmó que no surge de los antecedentes que se haya realizado una inspección en las instalaciones mencionadas en la que se constatara que Megal S.A. les estuviera suministrando GLP; por lo que, si la URSEA pretende afirmar que en junio de 2017 esto estaba sucediendo, debería probarlo y no se ha hecho. Manifestó que la Administración se ha basado en que no se habían renovado las autorizaciones que habían caducado. El hecho de que no se hubiera renovado la autorización no permite inferir que la actora hubiera suministrado GLP a esos expendios. Se estaría vulnerando la presunción de inocencia y habría un vicio en la motivación del acto. Finalmente, denunció una inconsistencia en la aplicación de la multa porque se incluyó la suma de 14.100 Unidades indexadas correspondiente al literal d) del artículo 59 del reglamento cuando, aún en la postura de la administración, la sanción por las tres localidades no cubiertas debería haber sido de 4.700 UI por cada una. En definitiva, bregó por la nulidad del acto enjuiciado. III) Conferido traslado, la Administración demandada defendió la validez del acto, argumentando que su actuar resulta en un todo conforme a Derecho. Citó como base normativa a la Ley No. 17.598, que establece las competencias de la URSEA. Indicó que el artículo 14 literal l incluye la multa dentro de sus potestades sancionatorias. El reglamento establecido por Resolución No. 5/004 de 6 de febrero de 2004, establece en su artículo 49º un sistema de distribución, expendio y recarga que requiere la habilitación. Asimismo, el artículo 59º establece que todo distribuidor autorizado para ejercer la actividad a nivel nacional debe cumplir con determinados lineamientos mínimos a partir de las localidades con más de 1.500 habitantes. Menciona la adopción de un sistema de transición para los distribuidores que habían sido autorizados anteriormente que podían obtener una habilitación provisoria. Destacó que, en ejercicio de su competencia de contralor se constató que, al 30 de junio de 2017, la actora no cubría el servicio en tres localidades y que en el sistema de distribución incluyó a 9 instalaciones que no contaban con la autorización de la URSEA para operar. Manifestó que se cumplió con el debido procedimiento, habiendo conferido vista sin que la actora la hubiera evacuado. La resolución 24/006, previó que la sanción por cada instalación no autorizada que integre la cadena de distribución asciende a 25.000 UI. Por su parte, la no cobertura de las localidades con más de 1.500 habitantes y menos de 5.000 habitantes – de 8.000 habitantes a partir de la resolución 154/017 se sanciona con una multa de 14.100 UI y de 4.700 UI si supera dicha población mínima. Subrayó que la empresa ha sido reincidente. Por último, señaló que el control ejercido respecto de las instalaciones no habilitadas derivó del registro de instalaciones proporcionada por la propia empresa demandante. En definitiva, solicitó la confirmación del acto impugnado. IV) Por Resolución No. 7425/2019 se abrió a prueba por el plazo de 60 días, diligenciándose la que luce agregada y certificada a fs. 53, agregándose por cuerda separada los antecedentes administrativos (carpeta de tapas verdes, en 54 fojas). V) La parte demandada alegó a fs. 74 - 77 vto., teniéndose por no presentado el escrito de alegatos de la parte actora, en virtud de no cumplir con lo dispuesto en el Decreto No. 1288/2020 (fs. 68 y 71 de infolios). VI) El Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante el dictamen No. 518/2020, aconsejando la confirmación del acto impugnado (fs. 80 - 83 vto.). VII) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 85). CONSIDERANDO: I) En el aspecto formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente habilitan el examen de la pretensión anulatoria. (Constitución arts. 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22.6.87 arts. 4 y 9). El acto impugnado fue notificado a la accionante el 3 de octubre de 2018 (fs. de los 14 de los A.A.) quien lo resistió el 16 de octubre de 2018 mediante la interposición de los recursos de revocación y jerárquico, en subsidio (fs. 15 vto. – 16 de los A.A.). Por Resolución No. 482/2018 dictada el 13 de mayo de 2019 por el Presidente de la República, se desestimó el recurso jerárquico (fs. 36 – 37 de los A.A.), siendo notificada la accionante el 23 de mayo de 2019 (fs. 51 vto. de los A.A.). La demanda anulatoria fue deducida el 6 de agosto de 2019 (nota de cargo fs. 12 infolios). II) Como se ha señalado, el objeto de este proceso es resolver sobre la pretensión anulatoria deducida contra la Resolución No. 289/2018 dictada por la Unidad Reguladora de Servicios de Energía y Agua el 18 de setiembre de 2018, por la cual se dispuso: “Aplicar a la empresa Megal S.A. una multa por un importe total de Unidades Indexadas doscientas cuarenta y ocho mil quinientas (UI248.500), por lo expuesto y lo que surge de obrados. (…)”. (Fs. 9 vto. de los A.A.). III) Reseña de los antecedentes. Para realizar un correcto análisis de la cuestión, conviene ensayar una reseña de los hechos establecidos, a partir de las actuaciones que precedieron el dictado del acto enjuiciado. La Unidad de Fiscalización de Combustibles de la URSEA, en cumplimiento de los controles derivados de la aplicación de los artículos 49 y 59 del Reglamento para la Prestación de Actividades de Comercialización Mayorista, Transporte, Envasado, Recarga y Distribución de GLP, constató que la actora contaba con ciertas localidades en todo el territorio nacional sin cobertura geográfica, así como con diversas instalaciones de GLP sin autorización operativa de URSEA al momento de la verificación, esto es, al 30 de junio de 2017. El 3 de julio de 2018 se elaboró un informe dejándose constancia de que existían 9 instalaciones a las que se les suministraba GLP y no tenían autorización de la URSEA al 30 de junio de 2017, lo cual ameritaría una sanción de 25.000 UI por instalación, totalizando 225.000 UI. Por otra parte, se deja constancia de que se pudo verificar que existen 3 localidades sin cobertura geográfica de MEGAL S.A., por lo que corresponde una multa equivalente a 23.500 U.I. (4.700 U.I. por cada una de las localidades sin cobertura de más de 5.000 habitantes y 14.100 por aquellas de entre 1.500 y 5.000). (Fs. 4 vto. – 6 vto. de los A.A.) En virtud de lo expuesto y por el total de los incumplimientos descritos el técnico de la Gerencia de Fiscalización recomendó aplicarle a la empresa MEGAL S.A. una sanción equivalente a 248.500 U.I. Se le confirió vista a la parte interesada (fs. 7 vto. de los A.A.), sin que surja de obrados, que ésta la evacuara. Finalmente, el Directorio de la URSEA dictó la Resolución No. 289/018 por la que se aplicó a MEGAL S.A. una multa por 248.500 UI (fs. 9 vto. de los A.A.). IV) El Tribunal ya ha tenido oportunidad de pronunciarse en asuntos jurídicos similares al que se ventila en estos obrados, y no habiendo razones para cambiar su posición, la mantendrá (Sentencias No. 570/2019, 342/2019, 131/2019 entre otras). Tras el análisis de los hechos del caso y de la normativa vigente, el Tribunal, compartiendo lo aconsejado por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, se pronunciará por el rechazo de la pretensión anulatoria y, en consecuencia, confirmará el acto impugnado, por los fundamentos que se explicitan a continuación. V) Sobre la normativa aplicable. Antes de ingresar al análisis de los agravios, resulta conveniente analizar el marco normativo básico que regula el negocio de la comercialización de GLP en Uruguay La Ley No. 17.598, instituyó a la URSEA como órgano de regulación y control en materia de combustibles, lo que incluye al GLP, previéndose en el artículo 2° los objetivos legales de la regulación, sin perjuicio de las políticas que fije el Poder Ejecutivo. Así, le atribuyó al referido organismo potestades regulatorias en materia de calidad y seguridad de los productos y servicios, como de los materiales, instalaciones y dispositivos a utilizar, y también la fijación de las condiciones mínimas para la autorización de la prestación con seguridad de las actividades reguladas (artículo 15 literal C). En el año 2004, la URSEA aprobó el Reglamento para la Prestación de Actividades de Comercialización Mayorista, Transporte, Envasado, Recarga y Distribución de GLP (RPA), así como el Reglamento Técnico y de Seguridad de Instalaciones y Equipos (RT), ambos aprobados por Resolución de la URSEA No. 5/2004, de 6 de febrero de 2004. De acuerdo con la reglamentación, se requiere una autorización del Ministerio de Industria, Energía y Minería para distribuir GLP a nivel nacional en calidad de distribuidor minorista (artículos 6 y 7 de la RPA). Dado el interés público que reviste el acceso de GLP a la población y los riesgos que implica su trasiego, se trata de una actividad regulada por el Estado a través de su Organismo Regulador en la materia, la URSEA. El distribuidor autorizado, debe cumplir la normativa reglamentaria de la URSEA en materia de calidad y seguridad de las instalaciones, los productos suministrados y los servicios prestados, como de los sistemas de medición para la entrega de GLP, y también las restantes disposiciones nacionales y municipales vigentes. Asimismo, debe ejecutar directamente la actividad de distribución, aunque puede contratarla con terceros, siempre que éstos cuenten con las autorizaciones requeridas y que sus instalaciones y equipos cumplan los requisitos técnicos y de seguridad exigidos por el RT. A su vez, se debe implementar un plan de mantenimiento, que asegure que las instalaciones y equipos autorizados por la URSEA permanezcan en las condiciones que ameritaron la autorización correspondiente (artículos 23 y 24 del RPA). Cabe señalar que el artículo 49 del RPA, estableció (en redacción dada por el artículo 1º de la Resolución de URSEA No. 276/2010, de 28 de diciembre de 2010) que: “Los Distribuidores no suministrarán GLP envasado, en forma directa o a través de integrantes de su sistema de Distribución de GLP, a Expendios, Centros de Recarga de Microgarrafas, Depósitos de Envases de GLP u otras instalaciones que no posean la autorización requerida o no cumplan con las condiciones de su otorgamiento.” Y, por último, es menester señalar que, de conformidad con el artículo 59 del mismo cuerpo normativo: “Los Distribuidores con autorización nacional deberán establecer un sistema de Distribución de GLP que abarque todo el territorio de la República Oriental del Uruguay, que deberá cumplir los siguientes lineamientos mínimos: a) En ciudades con más de 15.000 habitantes deberán contar con un servicio de distribución de urgencia, cuyo costo podrá ser a cargo del usuario, así como con un servicio de reparto gratuito, de frecuencia semanal en fechas prefijadas, previa agenda con el usuario, que deberá ser informado adecuadamente a los mismos. b) En localidades con más de 5.000 habitantes, deberán contar con al menos un Expendio. c) Para las localidades de entre 1.500 y 5.000 habitantes, la URSEA implementará un sistema equitativo de cobertura geográfica, que asegure el suministro de GLP a las mismas, con al menos dos expendios de distintos Distribuidores Minoristas por localidad, procurando contemplar la preferencia y el acuerdo de los Distribuidores, y utilizando el sorteo para el caso de no lograrse dicho acuerdo”. VI) El primer agravio de la actora refiere a la injustificada demora en la instrucción y resolución del asunto, en tanto la URSEA realizó el control el 30 de junio de 2017 y el informe elaborado por la Unidad “Fiscalización de Combustibles” es recién de fecha 3 de julio de 2018. A juicio del Tribunal, el agravio no es de recibo. En efecto, en primer término, cabe destacar que no existe un plazo determinado para efectuar los controles, ni la instrucción, por lo que no corresponde referir a una ilegitimidad per se. A su vez, tal como lo señala la demandada, sin perjuicio de que Megal S.A. tenía conocimiento del mecanismo de control que se viene ejerciendo desde setiembre de 2006, se le otorgó la debida oportunidad de defensa (fs. 7 vto. de los A.A.) y ésta, no realizó observación alguna, por lo que no se advierte que sus garantías se hayan visto lesionado de forma alguna. VII) El segundo agravio dirige su embate a la resolución de la URSEA No. 144/2011, específicamente a lo dispuesto en sus arts. 1 y 3, calificándola como inconstitucional. No compete a este Tribunal el análisis de la cuestión de inconstitucionalidad en cuanto refiera a la Ley Nº 17.958 y en la resolución impugnada, que aplica el Reglamento de aquel texto legal, no se advierte violación normativa. VIII) Continuando con los agravios esgrimidos por la accionante, la misma refiere a la ausencia de prueba del suministro por parte de Megal S.A. a instalaciones carentes de la autorización requerida. A juicio del Tribunal, el agravio tampoco es de recibo. Como se señalara con anterioridad, la venta de garrafas de GLP en Uruguay no es una actividad libre, que requiera una mera aprobación para su ejercicio porque la peligrosidad del producto hace que se exija cierta seguridad en su suministro, la cual se verifica con el cumplimiento de las condicionantes técnicas que impone el Organismo regulador en la materia (URSEA) mediante la concesión de la debida autorización para operar (cfme. artículo 23 del RPA; literal E del artículo 1° y literal C del artículo 15 de la Ley No. 17.598). Esto significa que la autorización es un requisito para la validez de esa actividad y se dicta antes de la realización de esta, a diferencia de la aprobación que confiere perfección y eficacia a un acto anterior, con el cual se integra en un acto complejo. (Cfme. Felipe ROTONDO TORNARÍA, “Manual de Derecho Administrativo”, tomo II, Edit. Universidad Ltda., 1983, p. 138). En el caso, surge acreditado de los recaudos adjuntos (fs. 4 vto. - 6 vto. de los A.A.) que la actora incumplió con el deber de brindar cobertura geográfica en lugares donde MEGAL prestaba el servicio y que no se había desvinculado de las instalaciones de GLP no autorizadas. A saber: Conforme emerge del Informe elaborado por el Ing. Químico Marcos FERNÁNDEZ: “En el período de control correspondiente al 30 de junio de 2017, se pudo verificar que la empresa distribuidora MEGAL S.A. no ofrecía cobertura en 3 localidades del territorio nacional, de acuerdo al siguiente detalle: localidad: Bella Unión y alrededores (Departamento de Artigas); localidad Río Branco (Departamento de Cerro Largo) y la localidad de Aceguá (Departamento de Cerro Largo”. (Fs. 5 vto. de los A.A.). (…) “Por otra parte, la empresa distribuidora MEGAL S.A. contaba, a la fecha de este período de control, con 9 instalaciones sin autorización de operación de la URSEA, dentro de su cadena de distribución: Bernardo Berro (Montevideo), Luis Piñeiro (Montevideo), Rita Vasconcellos (Canelones), José Silvestre (Paysandú), Rita Pascale (Canelones), Sergio Daniel Chappore (Rocha), Gonzalo García Romaso (San José), Rossana Amelia Rodríguez (San José) y María Teresa Guillermo (Montevideo)”. (Fs. 6 de los A.A.). En consecuencia, surgen probadas las faltas cometidas por la empresa accionante por lo que el agravio relativo a la falta de motivación resulta ser de franco rechazo. IX) Entrelazado con lo anterior, cabe señalar que a juicio de la Sala no se advierte error en la cuantificación de las multas por localidades sin cobertura, la que surge explicitada en los informes técnicos y jurídicos emitidos en el procedimiento de control. En este sentido, surge que se aplicó una multa de 4.700 unidades indexadas por cada localidad de más de 5.000 habitantes sin cobertura geográfica (esto es: Bella Unión y Río Branco) y 14.100 unidades indexadas por cada localidad de menos de 5.000 habitantes, sin cobertura geográfica (es decir, por Aceguá). (Véase la fundamentación realizada en el Resultando IV) del acto impugnado). De este modo, la multa aplicada consistió en: 4.700 U.I. + 4.700 U.I. + 14.100 U.I., totalizando una suma de 23.500 U.I. A su vez, la Administración aplicó una multa de 225.000 U.I. por las nueve (9) instalaciones sin autorización de operación de dicha unidad, dentro de la cadena de distribución de la parte actora, a saber: Bernardo Berro (Montevideo), Luis Piñeiro (Montevideo), Rita Vasconcellos (Canelones), José Silvestre (Paysandú), Rita Pascale (Canelones), Sergio Daniel Chappore (Rocha), Gonzalo García Romaso (San José), Rossana Amelia Rodríguez (San José) y María Teresa Guillermo (Montevideo), totalizando una multa de 248.500 U.I. (23.500 U.I. + 225.000 U.I.), siendo ello, conforme a Derecho. En definitiva, por las razones expuestas, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación, FALLA: Desestímase la pretensión anulatoria y, en su mérito, confírmase el acto administrativo impugnado. Sin especial condena procesal. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la suma de $ 39.000 (pesos uruguayos treinta y nueve mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dra. Salvo, Dr. Vázquez Cruz, Dr. Corujo (r.), Dra. Klett, Dr. Simón Dr. Marquisio (Sec. Letrado)