Sentencia Definitiva N° 327/2021

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 10 de agosto de 2021. No. 327 VISTOS : Para sentencia definitiva estos autos caratulados: “DILLMANN PÉREZ, FEDERICO ADOLFO Y OTROS con PODER EJECUTIVO. Acción de nulidad” (Ficha No. 412/2017). RESULTANDO : I) Surge de fs. 2 que, con fecha 26 de junio de 2017, comparecieron los Sres. Federico Dillmann, Antonio Pisani, Diego Bimonte, Alberto Percovich, y Claudio Gaucher entablando demanda de nulidad contra el Decreto del Poder Ejecutivo Nº 377/016 de 5 de diciembre de 2016, reglamentario de la Ley No. 19. 247 de 15 de agosto de 2014, relativa a la Tenencia, Porte, Comercialización y Tráfico de Armas de Fuego, Municiones, Explosivos y Otros Materiales Relacionados. Afirmaron ser propietarios de armas de fuego, cazadores y tiradores, desde hacía mucho tiempo, tener THATA, y las guías de cada una de las armas de su propiedad. Manifestaron que la Ley No. 19.247 violaba el principio de legalidad al remitir a la reglamentación la definición de cuáles serían las armas prohibidas y cuáles las permitidas, lo que incuestionablemente era una remisión en blanco y, por tanto, inconstitucional. En necesaria síntesis, afirmaron que: i) el tope de tres armas dispuesto en el inciso 3 artículo 24 del Decreto 377/2016 era contrario a los principios de legalidad, razonabilidad y proporcionalidad; ii) la disposición del artículo 25 del Decreto vulneraba los principios de legalidad, razonabilidad y proporcionalidad y tornaba imposible dar de baja las armas robadas o extraviadas; iii) se violaba el artículo 32 de la Carta porque el artículo 19 obligaba a entregar las armas prohibidas al SMA para su destrucción y, para el caso de mantenerlas en su poder, debían ser desactivadas o inutilizada, lo que implicaba una expropiación encubierta, sin declaración legal de utilidad pública, ni pago de la previa y justa indemnización. En definitiva, solicitaron el amparo de la demanda. II) A fs. 24, el 22 de setiembre de 2017 compareció el representante de la demandada, contestando la demanda incoada. Con carácter previo, esgrimió que el actor Alberto Percovich Guichón no había agotado la vía administrativa correspondiente, por lo que la nulidad planteada resultaba improcedente. En cuanto al fondo, afirmó que la Ley No. 19.247 estableció un régimen que modificó el principio de libre comercio de las armas, que regía según lo dispuesto por el artículo 16 de la Ley No. 10.415. Sostuvo que el artículo 19 del Decreto 377/2016 había reglamentado el artículo 6 de la Ley No. 19.247, ya que las armas prohibidas podían serlo por sus características, por la cantidad o por no tener el THATA, y había fijado un plazo de 12 meses para su regularización. Rechazó la violación de principios constitucionales, e indicó que el Decreto había cumplido con la norma reglamentada y con la protección de derechos humanos, tales como el derecho a la vida y a la seguridad pública. Agregó que el artículo 1 de la Ley No. 19.247 consagró como principio la prohibición de tener y portar armas, y que incumbía a la Administración habilitar la tenencia y el porte, lo que conllevaba la posibilidad de limitar la cuantía. Señaló que los titulares de armas de fuego hurtadas o extraviadas tenían la obligación de realizar la denuncia ante la Policía Nacional y el Servicio de Material y Armamento. Postuló que la normativa no violaba derecho alguno, porque mantener la inscripción a nombre del dueño de un arma hurtada era de interés de la seguridad pública y porque, al tenor de lo dispuesto en el artículo 24 del Decreto en cuestión, si una persona deseaba adquirir un número superior de armas, podía realizar una solicitud fundada y probar la necesidad de su adquisición ante la autoridad policial, que era la que -en definitiva- lo resolvería. También controvirtió que se limitara el derecho de propiedad, reiteró que la reglamentación protegía los derechos humanos fundamentales de toda la sociedad, priorizando derecho a la vida, a la seguridad pública y a la salud, y concluyó que brindaba garantías al regular la tenencia y el porte de armas, sin que representara riesgo y/o peligro social, evitando incluso el uso de determinadas armas y municiones en atención a sus características y peligrosidad. En definitiva, solicitó se desestimara la demanda impetrada. III) El excepcionamiento oportunamente interpuesto se resolvió por interlocutoria No. 14 de fecha 8 de febrero de 2018, que desestimó la cuestión formal de falta de agotamiento de la vía administrativa, declaró que ésta había sido correctamente agotada, y que la acción de nulidad se había interpuesto en plazo (fs. 44-46). IV) Abierto el juicio a prueba, se produjo la que obra certificada a fs. 82. V) Alegaron las partes por su orden: la actora a fs. 85 y ss. y la demandada a fs. 98 y ss. VI) Se confirió vista al Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, que produjo el Dictamen No. 313/2020 que obra a fs. 103, aconsejando anular el acto impugnado. VII) Se llamó para sentencia, girando los autos a estudio de los Sres. Ministros, quienes acordaron su dictado en forma legal. CONSIDERANDO : I) En cuanto a los aspectos formales, corresponde remitirse a lo dispuesto por la Sentencia No. 14 de fecha 8 de febrero de 2018, glosada de fs. 44 a 46, por la que se resolvió: “Desestimase la cuestión formal planteada por la demandada, con costas de precepto de cargo de la perdidosa. Declárase que en la especie se ha agotado correctamente la vía administrativa y se ha promovido en plazo la acción de nulidad.” II) El Tribunal, en decisión adoptada por unanimidad y apartándose de la solución aconsejada por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, desestimará la demanda incoada por las razones que a continuación se explicitarán. III) En lo inicial, corresponde relevar que los promotores tienen legitimación activa para movilizar el presente accionamiento, de conformidad con lo establecido por los artículos 309 de la Constitución de la República y 24 del Decreto-Ley No. 15.524. En efecto, los comparecientes acreditaron encontrarse comprendidos dentro de la dimensión subjetiva del acto impugnado, al haber justificado -a través de la presentación de certificados notariales- su condición de tenedores y poseedores de armas de fuego (fs. 6 a 36 Carpeta en 51 fs.). IV) En cuanto al fondo del asunto, la Corporación se ha expedido recientemente sobre la legitimidad del Decreto impugnado. Así en Sentencia No. 496/2020, que se remite a la No. 476/2020 y cuya fundamentación es perfectamente trasladable al presente, se sostuvo que: “IV) Interés legítimo- Interés general.- Se impone, en el caso, efectuar la debida correspondencia entre la situación jurídica subjetiva de interés legítimo, con el interés general en juego. En tal sentido, en pronunciamiento reciente, la Sede, citando a DURAN expuso que “…en los casos en que se es titular de un interés legítimo, la Administración actúa legítimamente aun cuando no satisfaga lo peticionado por el administrado, siempre que se ajuste a la legalidad. Y ello es así, porque la tutela del interés legítimo es una tutela derivada de la tutela del interés general, un “derecho reflejo” de la tutela del interés general (Cf. DURAN MARTINEZ, Augusto, “El Contencioso Administrativo”, FCU, Montevideo, 2ª Edición- 2015, p. 104). De manera que la garantía ofrecida al particular es de naturaleza instrumental, porque se limita a la legalidad del obrar administrativo y su ajuste al interés público o general”. (Cf. Sentencia Nº 10/2020). ROTONDO, al analizar el Estado Administrador y el interés general, señala que este último legitima el ejercicio de la autoridad estatal y el despliegue de su poder público para el cumplimiento de los deberes que el ordenamiento jurídico le asigna, en relación a las materias o actividades que establece (principio de especialidad). Parafraseando al Prof. Mariano BRITO, delimita las premisas del interés general, indicando, entre otras, las siguientes: “A) Encierra el reconocimiento de la necesidad propia de la persona humana y sus comunidades, de la acción de la sociedad políticamente organizada (el Estado), para afirmar las potencialidades de su naturaleza, acción en la que se inserta, claramente, la actividad esencial de brindar seguridad y protección. B) El apoyo y asistencia estatales no exonera a la persona y aquellas comunidades, de su papel de protagonistas originarios. C) El Estado no es el único, si bien el más calificado y eminente protagonista del interés general. D) El interés general se define negativamente por la conducta de abstención de la acción estatal directa en cuanto hace a la libertad interior, y positivamente por el respeto de ésta y la creación del entorno protector de su intangibilidad. E) De lo anterior deriva el deber del Estado de procurar o buscar asegurar la participación de todos los individuos y comunidades en los bienes de desarrollo. F) Exige, también, la limitación de la proyección exterior de la libertad, porque compete al Estado armonizar y coordinar conductas de los habitantes, con las delimitaciones precisas para la realización personal en seguridad y libertad.” (Cf. ROTONDO TORNARIA, Felipe, “Derechos Fundamentales y Derecho Administrativo”, en “Revista de Derecho Público- Año 24- Número 47- Julio 2015, ps. 87-102). Y continúa afirmando el autor, que la Administración, en el marco de las reglas de derecho, tiene un relevante rol para la efectividad de los derechos de las personas y puede, por cierto, incidir negativamente si no cumple lo que debe hacer o no lo hace adecuadamente. Así, le corresponden las tareas “necesarias” concernientes, en lo interno, a la conservación de la cohesión social. “(…) Los servicios de orden público (policial) refieren a “los valores de tranquilidad y seguridad públicas; la normalidad de la vida corriente en los lugares públicos, el libre ejercicio de los derechos individuales, así como las competencias de las autoridades públicas ”. (Destacado pertenece a la redactora) (Autor y ob. cit. p. 93). V) Seguridad pública- Derecho Humano- cometido esencial del Estado.- La seguridad es un Derecho Humano que debe ser protegido, siendo a su vez un cometido esencial del Estado. La Constitución Nacional, en su artículo 7º dispone que todos los habitantes de la República tienen derecho a ser protegidos en el goce de su vida, honor, libertad, seguridad, trabajo y propiedad; y que nadie puede ser privado de estos derechos sino conforme a las leyes que se establecieran por razones de interés general. La Ley Orgánica Policial, Nº 19.315, de 18 de febrero de 2015, en su artículo 1º estatuye que el orden y la seguridad pública interna son competencia exclusiva del Estado y que su mantenimiento corresponde al Poder Ejecutivo a través del Ministerio del Interior. Asimismo, el artículo 3º establece: “La Policía Nacional tiene como misión proteger el libre ejercicio de los derechos y libertades y garantizar el orden y la seguridad interna, mediante el desempeño de los cometidos que se desarrollan en los artículos siguientes”. Por su parte, la Ley Nº 13.963, de 22 de mayo de 1971, antecedente de la norma precitada, dispone en su artículo 2º: “Como policía administrativa le compete el mantenimiento del orden público y la prevención de los delitos. Entiéndese por orden público, a los efectos de esta Ley, el estado de hecho en el que se realizan los valores de tranquilidad y seguridad públicas; la normalidad de la vida corriente en los lugares públicos, el libre ejercicio de los derechos individuales, así como las competencias de las autoridades públicas. En su carácter de Auxiliar de la Justicia, le corresponde investigar los delitos, reunir sus pruebas y entregar los delincuentes a los Jueces. Asimismo el servicio policial debe protección a los individuos, otorgándoles las garantías necesarias para el libre ejercicio de sus derechos y la guarda de sus intereses, en la forma que sea compatible con los derechos o intereses de los demás”. Conforme al presente contexto normativo, el Decreto impugnado, corresponde sea analizado a la luz de los valores que lo sustentan: seguridad pública, protección de los derechos individuales y armonía social. VI) Legitimidad del Decreto resistido- Apego a la Constitución y a la Ley.- VI.1.- La reclamante sostiene que la normativa impugnada establecería una prohibición inconstitucional de comercialización de ciertas armas, sin embargo, dicho extremo se dirige más hacia un cuestionamiento de la Ley, que del propio decreto reglamentario que se procesa en estos obrados. Con tal entendimiento, la parte actora debió deducir acción de inconstitucionalidad del marco legal reglamentado -Ley Nº 19.247-, ventilando el caso ante el órgano jurisdiccional competente en la materia: la Suprema Corte de Justicia. Por lo demás, el sistema uruguayo constitucional de reserva de la Ley, comprendiendo determinados temas expresamente previstos, implica necesariamente la existencia de una potestad administrativa reglamentaria de principio (art. 168 numeral 4º de la Constitución). En cuanto a la limitación de los derechos de propiedad y libertad de empresa y de comercio, dicha restricción se encuentra clara y expresamente establecida en los artículos 1º, 3º y 4º de la Ley 19.247, de 15 de agosto de 2014 , verdadero basamento legal de tales limitaciones al ejercicio de derechos que no son irrestrictos (art. 7º y 32 de la Carta Magna) y que da razón suficiente a la observancia del principio de reserva legal en la materia. Como bien afirma la accionada, la citada Ley Nº 19.247, cambia el principio de libre comercio que regía con anterioridad a la presente norma, por el principio de prohibición. En efecto, el artículo 1º de la Ley 19.247 dispone: “ (Tenencia y porte no autorizados).- Prohíbese la tenencia y porte de armas de fuego, municiones, explosivos y otros materiales relacionados que no hayan sido debidamente autorizados por el Ministerio del Interior, por el Ministerio de Defensa Nacional o por ambos, según corresponda. El Poder Ejecutivo establecerá los tipos, características y requisitos que se deberán cumplir para autorizar la tenencia y porte de armas de fuego, municiones, explosivos y otros materiales relacionados en poder de civiles, así como las sanciones previstas en esta ley por la tenencia no autorizada de las mismas.” En ese marco, el Estado establece una determinada política pública en materia de tenencia y porte de armas de fuego, municiones, explosivos, etc., en la Sociedad, estableciendo como principio general la prohibición de su tenencia y porte, salvo debida autorización por autoridad competente. Válidamente, la Ley faculta expresamente al Poder Ejecutivo a que mediante un típico “reglamento de ejecución” como el que se procesa en autos, efectivice la concretización de las condiciones necesarias para la instrumentación de tal política y en tal sentido, establezca cuáles son los requisitos necesarios para el otorgamiento de la autorización de tenencia y porte de armas de fuego y demás, en poder de civiles; y determine las sanciones correspondientes en caso de incumplimiento. Se trata claramente de un complemento normativo organizativo e instrumental de la norma legal que se ajusta razonablemente a su potestad y alcance reglamentario, conforme lo estatuido en el numeral 4º del artículo 168 de la Constitución de la República. Como todo “reglamento de ejecución”, este debe incluir todo lo indispensable para asegurar la correcta aplicación y la plena efectividad de la ley misma que desarrolla; al mismo tiempo que no puede incluir más que lo que sea estrictamente indispensable para garantizar esos fines (Cf. Eduardo GARCÍA DE ENTERRÍA – Tomás-Ramón FERNÁNDEZ: “Curso de Derecho Administrativo”, Tomo I, ps. 229 y ss.); o como expresa GUARIGLIA “...el reglamento de ejecución debe ser siempre el complemento indispensable de la ley que desarrolla, de donde debe incluir solamente lo indispensable para asegurar la correcta aplicación de la ley” (Cf. GUARIGLIA, Carlos; “Relaciones entre la Ley y el Reglamento”, ADA, Tomo III, ps. 219-220). No obstante, si bien el reglamento de ejecución de la Ley se encuentra estrictamente subordinado a ella, al decir del Maestro SAYAGUES “tiene un campo de acción relativamente amplio y en cierta medida puede desarrollar el texto legal, especialmente cuando la ley sólo consagra las normas fundamentales. Así, admítese que por vía reglamentaria pueden establecerse formalidades o requisitos no previstos en la ley pero necesarios para asegurar su cumplimiento, o definirse palabras usadas por el legislador y cuyo alcance conviene precisar a fin de evitar dudas. ” (Cf. SAYAGUES LASO, Enrique, "Tratado de Derecho Administrativo", T.I, ps. 130-131). Por tanto, a la luz de la normativa referenciada y de los valores en juego, no observa el Tribunal, que el Decreto cuestionado, en su fase impugnada, contraríe la Constitución, exorbite el marco legal que pretende reglamentar, ni invada materia de reserva legal. VI.2.- Bajo las precitadas coordenadas, no pueden más que desestimarse los agravios planteados por la pretensora. Al establecer el legislador como principio general de política pública, limitaciones y prohibiciones a la tenencia, porte y comercialización de armas de fuego y demás, no resulta objetable la delimitación que el Decreto impugnado realiza sobre la tipología, características y requisitos que en la materia deben contemplarse en aras de la seguridad pública, pues ello, como se dijo, viene dado por la Ley que se reglamenta (artículo 1º). Sobre los cuestionamientos relativos a que la prohibición de muchas de las armas, para los particulares, no rija para la Policía Nacional, Ejército Nacional, Armada Nacional y Fuerza Aérea Uruguaya, ello sin dudas se vincula directamente con la seguridad nacional. De igual modo, resulta lógico que las municiones o cartuchos permitidos a los civiles, tengan menor poder que los utilizados por las fuerzas del orden. En referencia a la eventual expropiación encubierta sin Ley y sin indemnización justa y previa alegada por la accionante, tampoco le asiste razón. El artículo 19 del Decreto atacado le da la opción a los propietarios de armas ahora declaradas prohibidas, de entregarlas al Servicio de Material y Armamento del Ejército Nacional o de conservarlas desactivadas; por lo que no resulta jurídicamente correcto hablar de expropiación en la medida que no existe un desapoderamiento forzoso. En esta línea, tampoco puede compartirse el carácter confiscatorio que le otorgan los actores a la previsión contenida en el artículo 21 del Decreto, al tener que remitir al Ministerio del Interior, muestras del material importado (cartuchos, vainas, proyectiles, etc.). Dicha medida responde a la potestad de contralor y tutela que ejerce dicha Cartera en la materia, siendo por tanto una medida razonable. En el caso de incautación de armas en situación irregular o prohibida (art. 52), ello sería consecuencia directa del no cumplimiento de los requisitos contemplados para la regularización de la tenencia lícita de las mismas y se procederá a su ulterior destrucción de acuerdo a lo estipulado en el art. 7º de la Ley Nº 19.247 que se reglamenta. Acerca del marcaje de las armas de fuego (artículo 20 del Decreto), como bien explica la Asesoría Letrada de Presidencia de la República (fs. 40 vto. AA en 43 fs.), la norma habilitante de dicha disposición resulta ser la Ley Nº 17.300, de 22 de marzo de 2001, que ratificó la Convención Interamericana contra la Fabricación y el Tráfico Ilícito de Armas de Fuego, Municiones, Explosivos y otros Materiales Relacionados. El artículo VI de la Convención, bajo el nomen iuris “Marcaje de armas”, prevé en su artículo 1º que a los efectos de la identificación y el rastreo de las armas de fuego a que se refiere el artículo I.3.a), los Estados Partes deberán: “a) requerir que al fabricarse se marquen de manera adecuada el nombre del fabricante, el lugar de fabricación y el número de serie; b) requerir el marcaje adecuado en las armas de fuego importadas de manera que permita identificar el nombre y la dirección del importador; y c)requerir el marcaje adecuado de cualquier arma de fuego confiscada o decomisada de conformidad con el Artículo VII.1 que se destinen para uso oficial. 2. Las armas de fuego a que se refiere el Artículo I.3b) deberán marcarse de manera adecuada en el momento de su fabricación, de ser posible”. De manera que contrariamente a lo afirmado por la reclamante, para la Sede, la necesidad de proceder al marcaje de las armas tiene basamento legal; respondiendo las exigencias en cuanto al estampado, a razones de oportunidad, conveniencia o mérito, ajenas al ámbito competencial del examen de legalidad del Tribunal. Como bien enseña CASSINELLI: “La legitimidad del acto es el ajuste a las reglas de Derecho, mientras que el mérito es el ajuste a las reglas de buena administración o a máximas de orientación políticas no cristalizadas en reglas de Derecho. La diferencia entre los aspectos de legitimidad y los de mérito no deriva de la materia de que se trate, sino de la circunstancia –variable en el tiempo y de una parcela a otra del ordenamiento administrativo- de que tal o cual aspecto se encuentre regulado por normas jurídicas o librado a la discrecionalidad del administrador.” (Cf. CASSINELLI MUÑOZ, Horacio; “El mérito y el fondo” en Derecho Constitucional y Administrativo, LA LEY Uruguay, Montevideo, 2010, p. 825). En cuanto a los procedimientos y requisitos previstos en los artículos 23 y ss. del Decreto impugnado relacionados con la obtención del “Título de Habilitación para la Adquisición y Tenencia de Armas” (THATA) que la reclamante tilda de complejos e inciertos y contrarios a principios fundamentales como la seguridad y certeza jurídica, a juicio de este Tribunal responden a los principios que inspiran la reglamentación y se aprecian justificados y razonables. Por último, también resulta de rechazo la aducida falta de motivación del Decreto enjuiciado. Como puede advertirse en su parte expositiva se explicitan claramente las razones que llevaron a su dictado. Así se establece en sus Considerandos: “1) que es de interés de la Administración adecuar y actualizar la normativa existente en materia de adquisición, tenencia y porte de armas de fuego, municiones, explosivos y otros materiales relacionados. 2) que la Ley 19.247 prevé situaciones y figuras penales que no se encontraban reguladas en nuestro Derecho hasta el momento, las que requieren de una clara y detallada reglamentación a los efectos de dotar a la población y a los Organismos involucrados de las mayores garantías. 3) que el control del Estado en esta materia constituye uno de sus cometidos esenciales como lo es la seguridad pública y que en tal sentido resulta primordial que las armas en general sean registradas en su totalidad a los efectos de contar con un adecuado control respecto a la tenencia y porte de las mismas. 4) que el Estado debe velar porque quienes adquieran armas o las posean no representen riesgo ni peligro social, debiendo ser idóneos en el manejo y porte de las mismas”. En suma, la reglamentación objetada, resulta en consonancia con el cumplimiento del cometido esencial del Estado, cual es garantizar la seguridad pública, con base constitucional y legal, para el buen desarrollo de la vida comunitaria y el control sobre las armas de fuego, su importación, adquisición, porte y comercialización, así como la capacitación de los portadores”. Por las razones expuestas, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo en atención a lo dispuesto por los artículos 309 y 310 de la Constitución, FALLA : Desestímase la pretensión anulatoria y, en su mérito, confírmase el acto administrativo impugnado. Sin sanción procesal específica. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $39.000 (pesos uruguayos treinta y nueve mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dra. Salvo (r.), Dr. Vázquez Cruz, Dr. Corujo, Dra. Klett, Dr. Simón. Dr. Marquisio. (Sec. Letrado).