Sentencia Definitiva N° 201/2026

MINISTRA REDACTORA: Dra. Analía García Obregón MINISTROS FIRMANTES: Dra. Gabriela Rodríguez Marichal Dra. Cecilia Schroeder Rius Dra. Analía García Obregón VISTOS: Para sentencia definitiva de segunda instancia, estos autos caratulados: "AA c/ MINISTERIO DE SALUD PÚBLICA y otro –Acción de amparo-”; I.U.E. 2-1065/2026, venidos a conocimiento de la Sala en mérito a los recursos de apelación deducidos por los demandados Ministerio de Salud Pública (en adelante MSP) y Fondo Nacional de Recursos (en adelante FNR) contra la sentencia definitiva N° 5/2026, dictada por el Dr. Juan José Benítez Caorsi, actuando como Juez de Feria a cargo del Juzgado Letrado de Primera Instancia en lo Civil de 2º. Turno. RESULTANDO: I. Por la sentencia de primer grado se falló, en lo que aquí interesa: “Haciendo lugar a la pretensión, y en su mérito condenando al FONDO NACIONAL DE RECURSOS y MINISTERIO DE SALUD PÚBLICA a proporcionar a la actora AA la financiación necesaria para cubrir los gastos totales que insuma el tratamiento con el medicamento CLADRIBINA, conforme las indicaciones del médico tratante, dentro en un plazo no mayor a las 48 horas, iniciando los trámites administrativos correspondientes, bajo apercibimiento legal.-” II. Contra la misma se alzó en tiempo y forma el MSP, interponiendo recurso de apelación, agraviándose por entender que no ha actuado con ilegitimidad manifiesta, habiendo cumplido con los cometidos que tenía a su cargo, citando las normas jurídicas que regulan su actuación y el acceso de los usuarios a las prestaciones de salud. Destaca que dictó el marco normativo que asegura el acceso a los prestadores de salud y al elenco de prestaciones médicas determinadas por el Poder Ejecutivo, inició diversos procesos de actualización del PIAS y el FTM, estableció un régimen de financiación solidario, garantizando a toda persona la posibilidad de acceder a un prestador privado y creó un prestador de salud público (ASSE) encargado de proporcionar asistencia a quienes carecen de recursos suficientes para acceder a uno privado. Agrega que la prestación reclamada no se encuentra incluida en el FTM para la patología que presenta la parte actora, citando lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 7 de la Ley 18.335 y afirmando que carece de atribuciones para suministrar directamente medicamentos a la población. Peticiona que se revoque la recurrida y se desestime la demanda en todos sus términos. También el FNR interpuso recurso de apelación, agraviándose por cuanto entiende que no se ha tomado en cuenta su naturaleza jurídica, ni la ausencia de ilegitimidad manifiesta en su actuación, destacando que el fàrmaco no ha sido incluido en el FTM para la patología de la actora, por lo que no es responsable de su cobertura. Solicita se revoque la condena impuesta y se desestime la demanda a su respecto. III. La parte actora evacuó el traslado de los recursos de apelación deducidos abogando por su rechazo e interponiendo excepción de inconstitucionalidad. La Suprema Corte de Justicia por Sentencia No. 287/2026 de fecha 30/04/2026, falló: “DECLÁRASE INCONSTITUCIONAL EL ART. 7 INC. 2o DE LA LEY No 18.335 Y, EN CONSECUENCIA, INAPLICABLE A LA PARTE ACTORA.” IV. Se franqueó la recurrencia, siendo recibidos los autos en el Tribunal el 10 de junio del corriente, pasando los autos a estudio, culminado el cual se acordó el dictado de la presente, designándose redactora. CONSIDERANDO I. El Tribunal, por unanimidad, confirmará la recurrida en cuanto condenó al MSP y la revocará en cuanto condenó al FNR, en virtud de las razones que se expondrán seguidamente. II. Como reiteradamente ha sostenido la Sala, a la hora de resolver un accionamiento de la naturaleza del que se ventila infolios, deben valorarse principalmente las alegaciones y pruebas concretas de cada caso en particular, no la genérica consideración de medicamentos o tratamientos, ni la fundamentación abstracta en las normas y principios constitucionales generales sobre el derecho a la salud e igualdad, circunstancia que explica que no todas las decisiones deban ser monolíticas ni a favor ni en contra de una u otra de las partes en litigio, sino, adecuándose a las concretas circunstancias del caso a resolución. III. La accionante, de 35 años de edad, padece esclerosis múltiple remitente recurrente, con elementos de agresividad, que aumentan su riesgo de discapacidad; conforme indica su médica tratante, Dra. Valeria Rocha, en el informe glosado con la demanda. En su estado actual le ha sido indicado tratamiento de alta eficacia con el fármaco Cladribina. Se trata de un medicamento comercializado en Uruguay y registrado para su patología específica, el día 12 de diciembre de 2018 con el número 45562, bajo el nombre comercial MAVENCLAD a pedido del Laboratorio ARES (representante en Uruguay TERGEN PHARMA). La amparista carece de recursos suficientes para costear el tratamiento de forma privada, habiéndo resultado infructuosas las peticiones administrativas realizadas ante el FNR y el MSP. La médica tratante, Dra. Valeria Rocha, también declaró en audiencia ratificando la indicación realizada. No se ha controvertido la carencia de recursos suficientes, ni la enfermedad que padece la accionante, ni la pertinencia e idoneidad en el suministro del medicamento indicado, en el caso concreto, todo lo que además cuenta con el respaldo del informe realizado por la médica Dra. Rocha y su declaración en audiencia, como se refirió. IV. Las Sras. Ministras firmantes consideran que en relación al MSP se ha acreditado la existencia de una conducta manifiestamente ilegítima, razón por la cual confirmarán la condena a su respecto. El medicamento requerido posee el “CERTIFICADO de registro y autorización de venta de ESPECIALIDAD FARMACÉUTICA”, por lo que ha contado con el debido “informe técnico favorable de eficacia y seguridad” (art. 462 de la Ley N° 19.355), encontrándose a la venta y por tanto al alcance de los ciudadanos que poseyendo los medios económicos necesarios para afrontar su costo así lo puedan disponer. Nos encontramos frente a una prescripción médica, con historia clínica a la vista, seguida de la declaración testimonial, no acreditada como sospechosa o la existencia respecto de lagalena, de conflicto de interés, (art. 157 y 158 del CGP), en la cual se indica el fármaco (que se encuentra registrado y se comercializa en el país) como la mejor y única opción científica para el caso que nos ocupa, por lo que la negativa (basada en argumentos formalistas) del MSP, teniendo presente la situación particular de la accionante, constituye un obrar manifiestamente ilegítimo. La negativa del MSP resulta genérica, sin realizar un estudio de la situación personal de la paciente. El derecho a la vida, la salud de la persona, elevados al rango de norma constitucional fundamental no puede quedar supeditado a alegaciones genéricas como la de infolios. Se reclama la tutela efectiva de derechos reconocidos por la Constitución como son el derecho a la salud y a la vida. Nuestra Constitución mandata, como norma de máxima jerarquía interna, una visión del derecho conforme a sus preceptos, no puede admitirse un enfoque entonces de la situación de la actora -en que están en juego el derecho a la salud, la vida, una respuesta genérica y carente de respaldo probatorio alguno, atento a la magnitud del elemento daño irreparable. El actual estado de salud de la paciente no le permite esperar las contingencias del trámite administrativo para la inclusión en el FTM de la cobertura para su patología, en su estadio actual, lo que puede tardar meses o años. Cabe recordar, que la Ley No. 18.211 es la que crea el Sistema Nacional Integrado de Salud, estableciendo en su artículo 45.-“Las entidades públicas y privadas que integren el Sistema Nacional Integrado de Salud deberán suministrar a su población usuaria los programas integrales de prestaciones que apruebe el Ministerio de Salud Pública, con recursos propios o contratados con otros prestadores integrales o parciales públicos o privados. Los programas integrales de prestaciones incluirán: A) Actividades de promoción y protección de salud dirigidas a las personas. B) Diagnóstico precoz y tratamiento adecuado y oportuno de los problemas de salud-enfermedad detectados. C) Acciones de recuperación, rehabilitación y cuidados paliativos, según corresponda. D) Acceso a medicamentos y recursos tecnológicos suficientes. La reglamentación de la presente ley definirá taxativamente las prestaciones incluidas, que serán descriptas en términos de sus componentes y contarán con indicadores de calidad de los procesos y resultados, conforme a los cuales la Junta Nacional de Salud auditará la atención brindada a los efectos de autorizar el pago de cuota salud a los prestadores” Por su parte, la Ley 18.335, que regula los DERECHOS Y OBLIGACIONES DE PACIENTES Y USUARIOS DE LOS SERVICIOS DE SALUD, en su artículo 7 preceptúa: “Todo paciente tiene derecho a una atención en salud de calidad, con trabajadores de salud debidamente capacitados y habilitados por las autoridades competentes para el ejercicio de sus tareas o funciones. Todo paciente tiene el derecho a acceder a medicamentos de calidad, debidamente autorizados por el Ministerio de Salud Pública e incluidos por este en el formulario terapéutico de medicamentos, y a conocer los posibles efectos colaterales derivados de su utilización. Todo paciente tiene el derecho a que sus exámenes diagnósticos, estudios de laboratorio y los equipos utilizados para tal fin cuenten con el debido control de calidad. Asimismo tiene el derecho de acceso a los resultados cuando lo solicite.” No demuestra el Ministerio de Salud Pública la existencia de razón de carácter científico que obste a la inclusión del fármaco en el FTM, ni su suministro en el caso concreto. Por otra parte, de acuerdo al texto del artículo 44 de la Constitución, la competencia del Estado no es la de un mero regulador de un sistema nacional de salud sino la procura del “perfeccionamiento físico, moral y social de todos los habitantes del país”; estableciendo además como competencias del Estado “todas las cuestiones relacionadas con la salud e higiene públicas”. De manera pues, que el Ministerio de Salud Pública no puede excusarse únicamente realizando una descripción genérica de sus cometidos y diciendo que los cumple, sin aportar elementos concretos (frente a un reclamo particular) que así lo avalen. A ello se adiciona, que en autos, la SCJ declaró inconstitucional el inciso segundo del art. 7 de la Ley 18.335y por ende inaplicable a la parte actora.Consecuentemente, la negativa del Ministerio de Salud Pública basada en argumentos formalistas, teniendo presente la situación particular de la accionante y lo resuelto por la Suprema Corte de Justicia respecto a la inconstitucionalidad planteada, constituyen un obrar manifiestamente ilegítimo. Tampoco acredita la existencia de razones de índole científica que contrarresten los beneficios del medicamento para el caso concreto, pese a que estaba gravado con la carga de demostrar “los hechos modificativos, impeditivos o extintivos de aquella pretensión” controvertida de su adversario (artículo 139.1 del Código General del Proceso). Tampoco puede ampararse el Ministerio accionado en que ha cumplido con los cometidos que tiene a su cargo y que carece de atribuciones para suministrar directamente medicamentos a la población, cuando la accionante se encuentra comprendida y amparada en la disposición contenida en la oración final del inciso segundo del artículo 44 de la Constitución, en la medida que se ha acreditado que se trata de una persona que carece de recursos económicos suficientes para financiar el tratamiento que se le ha indicado, disponiéndose en la norma citada que: “El Estado proporcionará gratuitamente los medios de prevención y de asistencia tan sólo a los indigentes o carentes de recursos suficientes”. Por lo tanto, es la Constitución la que le impone al Ministerio demandado la obligación de proporcionar gratuitamente a quienes, como la actora, no cuentan con recursos económicos suficientes, los medios de prevención y asistencia, no pudiendo admitirse entonces la defensa ensayada cuando despliega una conducta contraria a la que le impone el mandato constitucional. Finalmente, no demuestra el Ministerio de Salud Pública (ni ofrece prueba para hacerlo) que la sustentabilidad del sistema de salud esté en riesgo por suministrar el fármaco solicitado en el caso concreto. V. En relación al FNR, en cambio, en hipótesis de medicamentos no incluidos dentro de las prestaciones a su cargo, la solución desestimatoria se impone. En efecto, de la normativa invocada y suficientemente explicitada por el Fondo, emerge que el cometido de la Institución es la cobertura financiera de medicamentos y técnicas terapéuticas siempre y cuando se hayan cumplido todas las exigencias que el sistema prevé (Ley No. 16.343, decreto reglamentario No. 358/993, Art. 313 de la Ley No. 17.930 y Decreto No. 265/006). El FNR no es un organismo asistencial sino financiador y de conformidad con el principio de especialidad de todo organismo público, no puede realizar sino las actividades derivadas de su definido marco competencial. En la medida en que la conducta del FNR se adecuó al marco normativo que lo regula no puede válidamente sostenerse que su actuación es ilegítima. Es el MSP quien decide qué medicamentos y procedimientos o técnicas se incorporan bajo la cobertura del FNR, para qué patologías, y aprueba los protocolos de cobertura, requisitos necesarios para que nazca la obligación a cargo del FNR de suministrarlos. En reciente sentencia dictada por esta misma Sala, se ha expresado en términos trasladables a la presente: “En lo que refiere al Fondo Nacional de Recursos, en hipótesis como la de obrados, en que el medicamento no está incluido en el FTM, o sí lo está, pero no para la patología que se reclama: ... la negativa del FNR no resulta ilegítima, pues el marco normativo no le habilita a brindar medicamentos o tratamientos que no estén comprendidos en el FTM. (Ley Nº 16.343, Decretos Nos.358/993 y 265/2006; art. 313 de la Ley Nº 17.930). (Sentencia DFA-0004000878/2013 SEF-0004-000192/2013). Tal como señalara en diversos pronunciamientos el TAC 1°: IV) El Tribunal recuerda que el Fondo Nacional de Recursos es una persona pública no estatal cuyo cometido según Ley Nº16.343 de 24/12/92- es asegurar cobertura a prestaciones de medicina altamente especializada, afecciones, técnicas y medicamentos- que la Comisión Honoraria Administradora determine siguiendo un procedimiento que exige el previo asesoramiento de una Comisión Técnica Asesora sobre Medicina Altamente Especializada, que funciona en la órbita del Ministerio de Salud Pública. El procedimiento a seguir está reglamentado por Decretos del Poder Ejecutivo Nº358/993 de 5/8/93 y Nº265/006 de 7/8/06 y el Fondo Nacional de Recursos sólo debe suministrar los medicamentos que hayan sido incluidos en los respectivos anexos del Formulario Terapéutico de Medicamentos. Como expresamente señala el apelante, la Ley Nº17.930 de 19/12/05 dispuso que la inclusión de nuevas afecciones e introducción de nuevas técnicas y medicamentos únicamente podrá hacerse con asesoramiento de la Comisión Técnica Asesora en materia de salud. V) Como persona pública no estatal el Fondo Nacional de Recursos sólo tiene los cometidos y obligaciones que le han asignado las leyes y ninguna de ellas le impone, ni le permite, suministrar medicamentos que no figuren en el Formulario Terapéutico de Medicamentos (FTM). La Ley Nº 16.343 establece que el patrimonio del Fondo Nacional de Recursos estará destinado exclusivamente a los fines previstos por dicha ley (art.3 inc.5). VI) Como destaca el Ministro Dr. Eduardo Vázquez, no existe un derecho subjetivo de la actora que tenga como correlato un deber del Fondo Nacional de Recursos de suministrarle el medicamento. Ello, en tanto no es un organismo de asistencia sino financiador y, de conformidad con el principio de especialidad de todo organismo público, no puede sino realizar las actividades derivadas de su definido marco competencial (T.A.C. 6º Sentencia Nº 209/2009). (omissis) IX) Se reitera que, tal como surge de la normativa indicada, resulta que el cometido de dicha persona pública no estatal es la cobertura financiera de medicamentos y prestaciones, siempre y cuando se hayan cumplido las exigencias que el sistema prevé (Leyes Nos. 16.343, 17.930 y 18.211 y Decretos Nos. 358/1992, 265/2006,465/2008 y 289/2009).” VI. Se distribuirán costas y costos del grado por su orden entre los litigantes (arts. 56 del Código General del Proceso y 688 inciso 2º del Código Civil). Por los fundamentos y textos normativos precedentemente expuestos; de conformidad con lo establecido por los arts. 7, 8, 72 y concordantes de la Constitución de la República; por la Ley Nº 16.011 de 19/12/1988; y demás disposiciones complementarias, el Tribunal, F A L L A : I.- Confírmase parcialmente la sentencia apelada, revócase la condena impuesta al FNR, manteniendo la condena impuesta al Ministerio de Salud Pública, sin especial sanción en costas y costos del grado. II.- Establécese en la suma de $ 30.000 los honorarios por el patrocinio letrado de cada parte gravada en la segunda instancia, a los solos efectos fiscales III.- Notifíquese a las partes en los domicilios electrónicos y devuélvanse oportunamente estos obrados a la Sede de origen. Dra. Gabriela Rodríguez Marichal - Dra. Cecilia Schroeder Rius -Dra. Analía García Obregón Ministras Esc. Laura Falchetti Escudero Secretaria Subrogante