Sentencia Definitiva N° 310/2021

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 3 de agosto de 2021. No. 310 VISTOS : Para sentencia definitiva , estos autos caratulados : “CÍA. INDUSTRIAL DE TABACOS MONTE PAZ S.A. con ESTADO. MINISTERIO DE SALUD PÚBLICA. Acción de nulidad ” (Ficha No. 366/2019). RESULTANDO : I) Surge de fs. 5 que, con fecha 17 de junio de 2019, compareció la accionante entablando demanda de nulidad contra la Resolución sin número y sin fecha, dictada por la Dirección General de la Salud (DGS) en ejercicio de atri buciones delegadas, que dispuso aplicarle una multa de 40.000 unidades indexadas (UI) por incumplimiento a lo dispuesto por los artículos 7 y 18 de la Ley N° 18.256 y artículos 7 y 8 del Decreto N° 284/008, dado que en el local denominado “Rotisería La Armonía” se constató cartel con publicidad de la marca “NEVADA 14 BOX” promocionando el precio a $ 90 (fs. 37 vta. y 38 A.A.). Indicó que no se había agregado prueba fidedigna de lo que supuestamente se había constatado en el acta y que ésta no había sido firmada por representante alguno de MONTE PAZ ni del local. Sostuvo que no era la propietaria del local y que, por tanto, no controlaba la publicidad que allí se pudiera efectuar y que, en todo caso, se debió haber sancionado al dueño de dicho local que sería el responsable directo de la colocación del cartel. Destacó que ni siquiera se le había dado vista del expediente administrativo por parte del MSP al propietario del local, conforme al artículo 75 del Decreto 500/991, y recordó que estaban prohibidas las pesquisas secretas (artículo 22 de la Constitución). Agregó que no existía contrato vigente entre Monte Paz S.A. y el propietario del local, reiteró que el acta no había sido firmada por parte de algún representante del local o de la compañía y que no se h abían presentado pruebas del incumplimiento imputado. Expresó que la normativa no refería a publicidad “ya existente” sino que prohibía la publicidad a futuro y que, en el caso, no se había probado que la publicidad en cuestión fuera posterior a la promulg ación de la modificación de la ley. Consideró que no correspondía sanción alguna, ya que no se había violado la normativa vigente (Ley N°18.256 y Decreto N° 284/008). En suma, solicitó la anulación del acto impugnado. II) A fs. 11, el 15 de agosto de 2 019 compareció el representante de la parte demandada, contestando la demanda incoada. En lo inicial, recordó el marco normativo vigente en el país en materia de contralor del tabaco, integrado por las Leyes Nos. 18.256 y 19.244 y por el Decreto N° 284/2008. Afirmó que la sanción se había impuesto en atención a lo consignado en Acta N° 2779 y a las fotografías agregadas al expediente administrativo donde se constató la existencia de un cartel con publicidad de la marca “NEVADA 14 BOX” promocionando el precio a $ 90” (fs.12 vta. A.A.). En lo relativo a la falta de firma del acta de constatación por representante de la actora o del local, alegó que dicho argumento había sido rechazado por el Tribunal, citando jurisprudencia al respecto. Sostuvo que el artículo 18 de la Ley N°18.256, en redacción dada por el artículo 206 de la Ley N°18.996, había individualizado como sujeto pasible y responsable de las infracciones previstas en el artículo 7 a las empresas fabricantes o importadoras de productos de tabaco. Manifestó que la actuación del MSP había sido legítima y en ejercicio de sus poderes dentro de los límites que fijaba el Derecho, por lo que su decisión era lícita. En definitiva, solicitó el rechazo de la demanda. III) Abierto el juicio a prueba, se pro dujo la que obra certificada a fs. 26. IV) Alegaron las partes por su orden: la actora a fs. 29 y ss. y la demandada de fs. 40 y ss. V) Se confirió vista al Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, que produjo el Dictamen Nº 363/20 20 que obra de fs. 44 - 47, aconsejando confirmar el acto impugnado. VI) Se llamó para sentencia, girando los autos a estudio de los Sres. Ministros, quienes en mayoría acordaron su dictado en forma legal. CONSIDERANDO : I) Se han acreditado los extremos legales requeridos por la normativa vigente (artículos 4 y 9 de la Ley N°15.869) para el correcto accionamiento de nulidad. En efecto, se demanda la nulidad de la Resolución sin número y sin fecha dictada, por la Dirección General de la Sa lud (DGS) en ejercicio de atribuciones delegadas, que dispuso aplicar una multa de 40.000 unidades indexadas (UI) a la actora, por incumplimiento a lo dispuesto por los artículos 7 y 18 de la Ley N° 18.256 y artículos 7 y 8 del Decreto N° 284/008, dado que en el local denominado “Rotisería La Armonía” se había constatado cartel con publicidad de la marca “NEVADA 14 BOX” promocionando el precio a $ 90 (fs. 37 vta. y 38 A.A.) Contra dicha decisión, notificada personalmente a la actora (el 19 de setiembre de 2018 - fs. 41 de los A.A.), se interpusieron en tiempo y forma recursos de revocación y jerárquico (el 24 del mismo mes y año - fs. 45 vto. a 47 vto. A.A.), a cuyo respecto operó denegatoria ficta el 12 de abril de 2019. Finalmente, la demanda de nulidad fu e introducida en tiempo útil (el 17 de junio de 2019 - nota de cargo fs. 8). II) El Tribunal, en decisión adoptada por mayoría, apartándose de lo dictaminado por la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, acogerá el planteo anulatorio impetrado en mérito a los fundamentos que se desarrollan en los siguientes numerales. III) Emerge de los antecedentes allegados al proceso que el 12 de diciembre de 2017 un inspector de la Dirección General de Salud (DGS) labró el Acta de Constatación N° 2779 en el local “ROTISERÍA LA ARMONÍA” ubicado en Avda. Garibaldi 2600, en la que consignó: “Cartel con Publicidad de la marca “Nevada 14 Box” Promocionando el precio a $ 90” (fs. 3 vta. A.A.). Con fecha 10 de mayo de 2018, la Comisión Interinstituciona l Asesora para el Control de Tabaco aconsejó a la DGS aplicar a la TABACALERA MONTE PAZ S.A. una multa de 40.000 UI por incumplimiento de la Ley N°18.256 (fs. 3 A.A.). Se otorgó vista de las actuaciones a la accionante (fs. 7 A.A.), que fue evacuada en los términos que lucen en escrito agregado de fs. 10 vta. a 13 de los A.A. El 30 de julio de 2018, en informe elaborado por el Dr. BECERRA, se concluyó que: “ De acuerdo a lo establecido en la Ley No. 18.256 y su decreto reglamentario No. 284/008, lo establec ido en la Constitución en sus artículos 7, 44, 72 y 332, así como en la Ley No. 9.202 de 12 de enero de 1934 y artículos 76 y ss . del decreto N° 500/991 de 27 de setiembre de 1991, se recomienda tener por evacuada la vista conferida y por no conmover los a rgumentos expuestos por Monte Paz S.A., la sanción sugerida, proceder a la aplicación de la multa propuesta por el PNCT de fs. 2” (fs. 33 vta. a 35 de los A.A.). Acto seguido, se dictó la resolución sanc ionatoria impugnada en obrados, que aplicó una multa a la accionante por incumplimiento de la normativa vigente (fs. 37 vta. y 38 A.A.). IV) El argumento central esgrimido por la accionante refiere a la ausencia de prueba fidedigna de lo supuestamente constatado por el inspector de la DGS y consignado en el acta que labró. El Tribunal , en mayoría, comparte dicho planteo y, por esa razón, entiende que -como se anunció- corresponde acoger la demanda entablada. IV.1) Cabe recordar que el art. 7° de la Ley N°18.256, en la redacción dada por el artículo 1 de la Ley N°19.244, que era la norma vigente en la fecha en la que se constató el supuesto hecho infraccional, disponía: “(Publicidad, promoción y patrocinio). Prohíbese toda forma de publicidad, promoción y patrocinio de los productos de tabaco. Asimismo, queda prohibido: A) El uso de logos o marcas o elementos de marca de productos de tabaco, en productos distintos al tabaco. El término 'elemento de marca' comprende el aspecto distintivo, el arreglo gráfico, el diseño, el eslogan, el símbolo, el lema , el mensaje de venta, el color o combinación de colores reconocibles u otros indicios de identificación de cualquier marca de producto de tabaco o que lo representen. B) El uso de marcas o logos de productos distintos al tabaco en productos de tabaco. C) La elaboración o venta de alimentos, golosinas, juguetes y otros objetos que tengan forma de productos de tabaco. D) La colocación de marcas, logos o eleme ntos de marca de productos de tabaco en juegos, video juegos o juegos de computadora. E) El uso d e dibujos de tipo animado en envases de productos de tabaco. La prohibición dispuesta en el inciso primero comprende el patrocinio de actividades nacionales o internacionales, culturales, deportivas o de cualquier otra índole o de participantes de las mis mas, por parte de la industria tabacalera. Asimismo, prohíbese la exhibición de los productos de tabaco, sus derivados y accesorios para fumar en dispensadores y cualquier otra clase de estantería ubicada en los locales donde se expendan los productos de tabaco. En dichos locales solo se permitirá la colocación de una lista textual de los productos de tabaco que se expenden con sus respectivos precios y deberá exhibirse la información del Ministerio de Salud Pública que advierta sobre el perjuicio cau sado por el consumo y por el humo de los productos de tabaco, de conformidad con la reglamentación que el Poder Ejecutivo dicte al respecto”. Por su parte, el artículo 9 del Decreto N° 284/008, reglamentario de la Ley N°18.256, establecía que: “Los espacios disponibles para publicidad a que refiere el Artículo 7° de la Ley que se reglamenta, deberán estar en el interior de los puestos de venta. La superficie de la publicidad y la destinada a información y/o advertencia sanitaria que establezca el Ministeri o de Salud Pública, serán de iguales dimensiones, superficie, visibilidad y de ubicación contigua a la utilizada en publicidad de los productos de tabaco”. En consonancia con la normativa citada, la regla general era la prohibición de la publicidad y promo ción de productos de tabaco, pero se admitía como excepción la colocación de una lista textual de los productos de tabaco que se expendían con sus respectivos precios en los locales, más precisamente, en el interior de los puestos de venta. IV.2) También cabe recordar que, en materia sancionatoria, la culpabilidad de aquél a quien se le imputa la comisión de una falta administrativa debe ser probada de manera efectiva, y que ello es carga exclusiva de la Administración, puesto que, de otra forma, se esta ría avasallando por completo la presunción de inocencia, de raigambre constitucional en nuestro sistema de Derecho, y que en materia de procedimiento disciplinario surge indubitablemente del artículo 170 del Decreto N° 500/991. En este sentido, la Prof. V ÁZQUEZ expone con claridad las proyecciones de la presunción de inocencia y expresa que supone una prueba de cargo válidamente obtenida, formalmente practicada y racionalmente valorada por la Administración. A estos efectos debe considerarse: (i) la necesi dad de que dicha prueba de cargo sea suficientemente incriminadora; (ii) que la misma se haya obtenido con respeto de los derechos fundamentales y se haya ejecutado con las garantías formales establecidas en la ley; (iii) que la carga de la prueba corresponda a la Administración, en cuanto al hecho constitutivo, el resultado producido, la causalidad entre ambos y la participación del imputado; (iv) la libre valoración de la prueba conforme a las reglas de la sana crítica, evitando incurrir en cualquier valo ración arbitraria o irracional (cf. VÁZQUEZ, Cristina; “Actividad sancionatoria de las autoridades reguladoras”, en “Estudios de Derecho Administrativo” No. 2, La Ley Uruguay, pág. 241). En igual sentido se ha pronunciado reiteradamente la jurisprudencia del Tribunal. Así se ha dicho por la Sede que: “La Administración, debe reunir las pruebas admisibles y conducentes para acceder a la verdad material de los hechos sobre los que asienta la imputación (Cfe. Sentencia No. 618/2014). Y esa imputación, como afirma ANDRÉS IBAÑEZ, tiene que ser verosímil. Con ese fin, el que imputa está obligado a fundar ya su afirmación en datos. Así, no sirve como base para la imputación una sospecha imprecisa -por ejemplo, por razón de olfato - que no cuente con apoyo en una información verbalizable e intersubjetivamente valorable. (ANDRÉS IBAÑEZ, Perfecto: “Justicia penal, derechos y garantías”, PALESTRA-TEMIS, 1ª Edición, Lima-Bogotá, 2007, pág. 122). Como ha explicitado con anterioridad este Colegiado: “…a juicio de la Corporación, es la Administración quien debe colectar toda la prueba necesaria para acreditar la inconducta del actor y así destruir la presunción de inocencia. En este sentido, y obviamente que, no pudiendo sancionar por “libre convicción”, la Administració n tiene la carga de probar los extremos constitutivos de la falta imputada, regla universal en el llamado “derecho represivo”. Y, esa carga debe estar enfocada en destruir la “presunción de inocencia” de que goza el funcionario inculpado, regla también de carácter universal y que recoge el art. 170 del Dec. No. 500/91. En definitiva, estima la Sala que la prueba obrante no permite fundar la sanción aplicada, ya que dicha prueba debe valorarse conforme a las reglas de la “sana crítica” (art. 70 del Decreto 500/91), y según los cánones de la llamada “prueba racional”, y sobre esa base los elementos de prueba recogidos en la investigación no son aptas para sancionar, tal como se hizo.” (Sentencia No. 108/2012) (cf. Sentencia N° 639/2016). Como bien expresa la administrativista española Belén Marina JALVO, acerca de la destrucción del principio de inocencia de que goza todo inculpado: “La destrucción de la presunción de inocencia exige llevar a cabo una actividad probatoria que, por mínima que sea, debe imputa rse de cargo. Por prueba de cargo se extiende toda prueba acusadora, sea directa o indirecta. Aún más, conviene precisar que es prueba de cargo aquella que presenta un contenido objetivo incriminatorio, que no deja lugar a dudas razonables sobre la certeza de los hechos, apreciable, por tanto, mediante una simple interpretación de la prueba previa a la valoración de la misma ” (cf. JALVO, Belén Marina; “El Régimen Disciplinario de los Funcionarios Públicos”, Ed. Lex Nova, 2ª edición, 2001, pág. 298). IV.3) Ahora bien, la Administración sostuvo que la sanción se había aplicado en base a las resultancias del “Acta N° 2779 y a las fotografías agregadas al expediente administrativo donde se constató la existencia de un cartel con publicidad de la marca “NEVADA 14 BOX” promocionando el precio a $ 90” (fs. 12 vto). Sin embargo, para mayoría de la Sala la prueba diligenciada en los presentes obrados está lejos de tener el grado de contundencia necesaria para demostrar de manera fehaciente la comisión de la infracc ión imputada a la promotora. En ese sentido, no obran incorporados al expediente administrativo medios de prueba de los que resulte la existencia del cartel con la publicidad alegada. Y ello es así porque ni la citada Acta N° 2779 hace mención a “fotografías agregadas ” (fs. 3 vta. A.A.) ni se encuentran glosadas a posteriori en los A.A. Además, no debe magnificarse la eficacia probatoria del Acta: se trata de documento público, que como tal, solamente hace plena prueba de haberse otorgado y de su fecha, no de su contenido que no es ni siquiera presumible como cierto. Tampoco se completó ese contenido con otros medios probatorios. Por consiguiente , no se acreditó de modo fehaciente, la existencia del cartel. No era jurídicamente necesario impugnar el acta por falsedad ideológica, bastando la discusión probatoria esgrimida en vía administrativa y jurisdiccional. Por su parte, la actora en oportunidad de evacuar la vista conferida, afirmó que: “En ningún momento se agregan con el informe que se basa la Comisión pa ra tomar la determinación de recomendar en sancionar a Monte Paz, pruebas fehacientes del referido hecho (ej. fotografías certificadas).” (fs. 12 A.A.) y adjuntó un volante informativo que luce agregado a fs. 16 vta. de los A.A. Entonces, descartada la exi stencia del cartel que fue el fundamento de la sanción, no sería pertinente introducir el tema del volante informativo. Ello no obstante y como fue mencionado por la recurrente en sede administrativa, es del caso precisar que no está en discusión que el re ferido volante era “para su uso exclusivo de sus cadenas de distribución” (fs. 11 vta. A.A.), o como indicó la Administración que “El material promocional referido al lanzamiento de Nevada 14 Box y publicidad enviada por Monte Paz SA a sus distribuidores r efieren a lo mismo. Está prohibida en Uruguay la conducta ilegal de la administrada” (fs. 34 A.A.) y, por ende, sí era contrario a las normas contra el tabaquismo, como tuvo oportunidad de analizar el Cuerpo en Sentencia N° 418/2020. Pero, al igual que en lo relativo al cartel, tampoco se acompañaron fotografías u otros medios probatorios (por ejemplo, declaraciones de testigos) que pudieran dar cuenta de la presencia de volantes para promocionar la marca “NEVADA 14 BOX” en la “Rotisería La Armonía” y que, por tanto, se estaba infringiendo la normativa relativa a la publicidad de productos de tabaco. Como enseña VIERA, recordando las enseñanzas de DEVIS ECHANDÍA, la apreciación de la prueba debe hacerse en conjunto, tomando en cuenta todos los elementos prob atorios como una unidad y no aisladamente. Este es un principio general aplicable a la valoración de la prueba llamado “Unidad de la prueba”, significa que el conjunto probatorio del juicio forma una unidad, y que, como tal debe ser examinado y apreciado por el juez, para confrontar las diversas pruebas, puntualizar su concordancia o discordancia y concluir sobre el convencimiento que de ellas globalmente se forme (cf. VIERA, Luis Alberto, Valoración de la prueba, Anales del Foro, 1992/1993, A 109-110, p. 34). Las reglas de la sana crítica, dice COUTURE, son ante todo las reglas del correcto entendimiento humano. En ellas interfieren las reglas de la lógica, con las de la experiencia del juez. Es la unión de la lógica y de la experiencia (COUTURE, Eduardo, Fundamentos de Derecho Procesal Civil, Depalma, Buenos Aires, 1958, pp. 270 a 273). Y en el ocurrente, la unión de la lógica y la experiencia hacen concluir, inevitablemente, en la inexistencia de prueba fehaciente respecto a la infracción imputada a la accionante. La falta de la debida prueba de los hechos constitutivos de la presunta infracción hace que el acto sancionatorio resistido carezca de su presupuesto de hecho, y tal como enseña CAJARVILLE: “(…) si los hechos operantes como supuesto normativo, o motivos del acto administrativo, no existen o no son como la Administración pretende, el acto estará viciado por inexistencia de los motivos ” (cf. CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo; “Sobre Derecho Administrativo” , Tomo II, FCU, 3ª Edición, 2012, págs. 32-33). De modo que, con ese panorama, solo se puede concluir en la ausencia de prueba del hecho que dio mérito a la imposición de la sanción resistida, lo que conlleva la anulación del acto impugnado, y determina -además- que no sea necesario ingresar al análisis de los demás agravios vertidos por la parte actora En suma, p or los fundamentos expuestos, y atento a lo preceptuado en el art. 309 de la Constitución Nacional, y arts. 23, 24 y 25 del Decreto - Ley 15.524, el Tribunal en mayoría, FALLA : Acógese la demanda incoada, y en su mérito, anúlase el acto administrativo impugnado. Sin sanción procesal específica. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $39.000 (pesos uruguayos treinta y nueve mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dra. Salvo (r.), Dr. Vázque z Cruz, Dr. Corujo (d.), Dra. Klett (d.), Dr. Simón. Dr. Marquisio (Sec. Letrado). Dr. Corujo Discorde por los siguientes fundamentos: 1. En primer término y conforme a la normativa que la abarca el sujeto responsable las infracciones lo son las empresas fabricantes o importadoras de tabaco. 2. Sostener que la inspección fue inexistente es una afirmación de alta graveda d m ucho más cuando no la impugnó, ni siquiera compareció el propietario del local, y correspondía una denuncia en sede penal por falsificación ideológica de documento público nada de lo cual ocurrió y exponen definitivamente a la actora a la carencia absoluta de prueba de lo que afirma. 3. En su s descargos la empresa expresa ( fs. 11 vto. ) n ral vi) “ Los propietarios de la rotisería “La Armonía” vuelven a negar haber tenido el volante informativo de Nevada box 14 como lo denuncia el MSP en la notificación a MP de la supuesta infracción y también desconocen la actuación del MSP de diciembre de 2017. Corresponde preguntarse ¿cómo podrían haber conocido el volan te y su colocación en el local -al punto que la actora solicita que se haga responsable al propietario del comercio - si no lo hubiera presenciado? Solamente quien lo presenció puede levantar el acta co n la firma del integrante del local y del inspector. Las cosas ocurren conforme a la normalidad, experiencia y, además, teniendo presente el art. 1574 Código Civil. La valoración de la prueba que realizó consta en poner de pie la recabada en forma: 1. La Administración cumplió con su carga probatoria al enviar inspectores que constataron una infracción tan evidente como consta en el documento público que resulta auténtico, no necesita de la presencia de un representante de la empresa o del propietario del kiosco para acreditar el hecho que se constata. El Acta obrante a fs. 3 vto. de los AA expresa que el día 12 de diciembre de 2017 en la ciudad de Montevideo se c onstata “un cartel CON PUBLICIDAD DE LA MARCA NEVADA 14 BOX PROMOCIONANDO EL PRECIO DE $90”. 2. Es un documento, con presunción simple a su favor de autenticidad, no ha sido enervada por la actora, por tanto, es auténtica y hace plena prueba. 3. EL CARTEL INCAUTADO DE PUBLICIDAD LUCE A FS . 16 VTO. y de ninguna manera es un folleto dirigido a los distribuidores como luce en el propio folleto: en primer lugar que diga que está dirigido exclusivamente a la cadena de distribución o información exclusivamente destinada a los representantes de venta no enerva en absoluto su calidad DE PUBLICIDAD , porque sería invertir el álgebra pretender que esta notoria publicidad no está destinada a ser guardada en un cajón , sino a colocarse en publicidad sin QUE CONSTE NINGUNA ADVERTENCIA DEL MINISTERIO DE SALUD PÚ BLICA DE IGUAL TAMAÑO Y A SU LADO . 4. Esa prueba fue realizada por la Administración y no fue amenguada por la parte actora que ninguna prueba realizó. 5. NO es verdad entonces que la parte demandada no realizó prueba: consta la plena prueba tanta del acta de inspección como de su publicidad. 6. SI FUESE DESTINADO A LOS DISTRIBUIDORES debería no estar exhibida al público de forma tal que los inspectores accedieron a ella y no puede compararse con un listado de precios semejante acto publicitario de NEVADA 14 BOX $90 ¿Qué otra diligencia se le pretende exigir a la Administración para eximir a MONTE PAZ SA? Esta la plena prueba reunida nada hay que reclamar demás en búsqueda de no se sabe qué verdad material cuando quema la vista. Un folleto destinado pura y exclusivamente a los distribuidores NO PUEDE ESTAR A EXHIB ICIÓN DEL PÚBLICO COMO ESTABA EL PRESENTE Ú NICA FORMA QUE LOS INSPECTORES ACCEDIERAN, SIN MAS QUE MIRARLO, A SU VISUALIZACIÓN. Así se sostuvo en la sentencia No. 632/18: La normativa que regula la situación planteada se encuentra prevista en el artículo 7° de la Ley No. 18.256, en la redacción dada por el único artículo de la Ley No. 19.244 publicada en el Diario Oficial el 2 de setiembre de 2014 -vigente a la fecha en la que se constató el supuesto hecho infraccional-, el cual establece: “Artículo 7º.- (Publicidad, promoción y patrocinio). - Prohíbese toda forma de publicidad, promoción y patrocinio de los productos de tabaco. Asimismo, queda prohibido: A) El us o de logos o marcas o elementos de marca de productos de tabaco, en productos distintos al tabaco. El término ‘elemento de marca’ comprende el aspecto distintivo, el arreglo gráfico, el diseño, el eslogan, el símbolo, el lema, el mensaje de venta, el color o combinación de colores reconocibles u otros indicios de identificación de cualquier marca de producto de tabaco o que lo representen. B) El uso de marcas o logos de productos distintos al tabaco en productos de tabaco. C) La elaboración o venta de alime ntos, golosinas, juguetes y otros objetos que tengan forma de productos de tabaco. D) La colocación de marcas, logos o elementos de marca de productos de tabaco en juegos, video juegos o juegos de computadora. E) El uso de dibujos de tipo animado en envase s de productos de tabaco. La prohibición dispuesta en el inciso primero comprende el patrocinio de actividades nacionales o internacionales, culturales, deportivas o de cualquier otra índole o de participantes de las mismas, por parte de la industria tabacalera. Asimismo, prohíbese la exhibición de los productos de tabaco, sus derivados y accesorios para fumar en dispensadores y cualquier otra clase de estantería ubicada en los locales donde se expendan los productos de tabaco. En dichos locales solo se permitirá la colocación de una lista textual de los productos de tabaco que se expenden con sus respectivos precios y deberá exhibirse la información del Ministerio de Salud Pública que advierta sobre el perjuicio causado por el consumo y por el humo de los productos de tabaco, de conformidad con la reglamentación que el Poder Ejecutivo dicte al respecto.” Por su parte, el artículo 18 de la Ley No. 18.256, en redacción también vigente, dada por el artículo 206 de la Ley No. 18.996, dispone: “En lo que refiere al Artículo 7º sobre publicidad, promoción y patrocinio, serán responsables las empresas fabricantes o importadoras de productos de tabaco.”. En consonancia con la normativa citada, la regla general era la prohibición de la publicidad y promoción de produc tos de tabaco. Y, en lo que concierne específicamente a las previsiones del artículo 7° sobre publicidad, promoción y patrocinio, la legislación previó la responsabilidad de las empresas fabricantes o importadoras de tabaco. Sobre la base de dicho marco no rmativo básico, corresponde analizar los agravios articulados por la accionante. 7. El valor del Acta de Constatación como instrumento público. El concepto de instrumento público está dado por el artículo 1574 del Código Civil, el cual dispone: “Instru mentos públicos son todos aquellos que, revestidos de un carácter oficial, han sido redactados o extendidos por funcionarios competentes, según las formas requeridas y dentro del límite de sus atribuciones. Todo instrumento público es un título auténtico, y como tal hace plena fe mientras no se demuestre lo contrario mediante tacha de falsedad”. De la lectura de este artículo, se desprenden con facilidad las cuatro características esenciales que debe revestir todo instrumento público. A saber: “1) Deben est ar revestidos de carácter oficial. Es decir, el instrumento público estrictamente considerado es un instrumento referido a la actividad del Estado, en sentido amplio naturalmente, ya que es de ello que deriva, precisamente, su carácter oficial. 2) Deben es tar redactados o extendidos por funcionario competente. Es decir, debe haber sido extendido o redactado por funcionario público (…). Pero el funcionario debe ser competente para otorgar el instrumento correspondiente. Por ejemplo, el funcionario del Regist ro Civil es competente para otorgar partidas de estado civil, pero no lo es para otorgar escrituras públicas; y, a la inversa, el escribano público, competente para otorgar escritura pública, no lo es en cambio para extender partidas de estado civil. 3) El instrumento público debe ser extendido, además, según las formas requeridas. Es decir, el instrumento debe ceñirse a determinadas formas de validez que pueden variar según los distintos tipos de documentos públicos. Sin estos requisitos el instrumento púb lico deja de ser tal. No perderá totalmente su validez como instrumento, pero sí como instrumento público. (…). 4) Y, por fin, el instrumento público debe haber sido otorgado por el funcionario competente, dentro del límite de sus atribuciones”. (Cfme. TARIGO, Enrique E. Lecciones de Derecho Procesal Civil. Tomo II, Cuarta Edición, FCU). A fs. 2 de los antecedentes administrativos, obra el Acta de Constatación extendida por el inspector de la Dirección General de Salud del Ministerio de Salud Pública, en la que se consigna el hecho que constituye la infracción imputada. A juicio del Tribunal, el Acta referida, cumple con los requisitos antes señalados, en la medida que: es de carácter oficial, ha sido extendida por un funcionario competente en el ejercicio d e sus funciones y ha sido extendida según las formas requeridas, en el formulario previsto por el Programa Nacional de Control de Tabaco, Ley No. 18.256. 8. Sobre la regularidad del Acta de Constatación de la infracción. En lo que refiere al Acta de Co nstatación, la parte actora adujo que la misma no fue firmada por representante alguno de Monte Paz, ni por el propietario del local en que se llevó a cabo la inspección, de modo tal que pudieran constatar la veracidad del hecho denunciado en el Acta. Asimismo, se agravió por cuanto el Acta labrada por el funcionario de la Administración, no fue acompañada de “prueba fidedigna alguna de lo que supuestamente se constata en el acta referida”. No obstante lo anterior, estima el Colegiado, que el Acta de Constatación labrada por el inspector, como instrumento público que es, resulta por sí mismo auténtico, sin requerir de otras pruebas ni procedimientos para acreditar su autenticidad, a lo que cabe añadir que la actora no ha alegado, ni menos acreditado, su falsedad ideológica, a fin de controvertir la autenticidad del contenido del Acta. Sobre este aspecto, viene al caso recordar lo dicho por el Tribunal en Sentencia No. 185/2012, reiterado en Sentencia No. 590/2014: “Dicho documento, al haber sido firmado por funcionarios públicos en ejercicio de sus funciones, tiene la calidad de ser un documento público, y como tal, hace plena prueba respecto al hecho de haberse otorgado y a su fecha, presumiéndose auténtico salvo prueba en contrario, conforme lo disponen los arts. 1574 y 1575 del Código Civil y el art. 170 del Código General del Proceso.- Los arts. 1574 y 1575, que establecen una tasa legal en cuanto a la eficacia probatoria del documento público, que hacen que éste surta plena prueba en cuanto a su fecha y al hecho de haberse otorgado. Por tanto, no existen elementos como para desconocer estos aspectos relativos del documento público luciente a fs. 13 A.A.- Como indicaba PEIRANO refiriéndose a la eficacia probatoria de los instrumentos públicos: “La plena eficacia se extiende a las cosas que el funcionario público dice haber visto realizar y de las cuales deja constancia durante la redacción del instrumento público. (…) en el relato de lo que ocurrió en presencia del oficial público, en todo este aspecto sí el instrumento público hace plena fe.” (PEIRANO FACIO, Jorge: “Curso de obligaciones”, T. V, CED, Montevideo, 1968, pág. 103.). - En similar línea argumental, VIERA indicaba: “La cuestión de la autenticidad de los documentos es previa a la de su eficacia, porque sólo resuelta de manera positiva la primera se podrá abordar la segunda. Autenticidad es la calidad de lo auténtico y por tal se entiende verdadero, legítimo, genuino. Desde el punto de vista jurídico, auténtico es lo que debe ser legalmente por cierto. (…) El instrumento público es, por sí mismo auténtico. Ello quiere decir que no necesita de otra prueba ni procedimiento para acreditar su autenticidad. Ello es consecuencia de la autoridad que le confiere el agente público que lo autoriza. Autorizar y autenticar son dos conceptos necesariamente complementarios. Es la autoridad del agente que autoriza el instrumento el que convierte a éste en auténtico, es decir, en obligatoriamente creíble y esa autoridad surge del carácter de oficial público del aut orizante, siempre que sea competente, actúe dentro del límite de sus atribuciones y con las formas requeridas” (Viera, Luis. A.; “Prueba Documental” en Curso de Derecho Procesal. T. II. 1974, pág. 137/138)”” (Cfme. Sentencia N° 185/2012, destacados originales). En el caso que nos ocupa, tal como fuera señalado, la actora no logró conmover la verdad ideológica del referido documento, ni tampoco, pudiendo hacerlo, ofreció prueba alguna en el expediente administrativo ni en la acción anulatoria a fin de contro vertir la autenticidad del contenido del Acta. En suma, cabe desestimar el agravio de la actora relativo a las deficiencias del Acta de Constatación. 9. Por lo expuesto, tampoco asiste razón a la parte actora en cuanto a que el Acta no fue acompañada de “prueba fidedigna alguna de lo que supuestamente se constata en el Acta”. Al respecto, huelga destacar que, a diferencia de otros asuntos en los que el Tribunal tuvo oportunidad de expedirse, en donde lo constatado por el funcionario público era una “comb inación de colores de la marca NEVADA” (Sentencias Nos. 581/2018 y 582/2018 entre otras), en el presente caso, conforme fue dispuesto en el Acta referida, lisa y llanamente fueron constatados “ceniceros a la vista con leyenda de la marca NEVADA”. Por lo qu e viene de consignarse el acta librada por un funcionario público es un título auténtico, y como tal hace plena fe mientras no se demuestre lo contrario mediante tacha de falsedad. Y, si bien la actora ha controvertido el acto impugnado, lo ha hecho esgrimiendo una defensa que no se condice con el contenido del Acta No. 3217, pues en su escrito de demanda ha sostenido: “La supuesta publicidad en la papelera que refiere el acto No. 3217 no posee colores distintivos de ninguna marca de productos de tabaco sin o que se trata de una simple decoración”. (fs. 5 vto. in fine). Sin embargo, nada ha dicho sobre la inexistencia de los productos de tabaco constatados por el inspector (¡!), ni por los ceniceros con la leyenda “NEVADA”. A su vez, como se dijo, tampoco ha producido prueba alguna, ni en la vía administrativa, ni en la jurisdiccional a fin de acreditar sus dichos, que sea capaz de rebatir la presunción de veracidad ideológica propia de los documentos públicos, limitándose a solicitar como prueba las resultancias de autos que le sean favorables y la agregación de los antecedentes administrativos (fs. 39 de autos), resultando ello inoperante a efectos de acreditar que su situación mereciera el amparo legal. En la especie, como se señalará, no se trata de una ap reciación meramente subjetiva (de que lo constatado evoca publicidad de la marca) realizada por el inspector actuante, plasmada en el Acta de Constatación, que pueda llegar a relacionarse a partir la combinación de colores con la marca “Nevada”, sino que s e trata directamente de la constatación de la existencia de ceniceros con la leyenda, palabra o vocablo “NEVADA”. En otras palabras, se trata de la constatación de hechos, de la existencia de ceniceros con una leyenda, que al coincidir con el nombre de una marca de cigarrillos propiedad de la actora, conforme a la lógica de lo razonable, cabe concluir que constituye publicidad de dicha marca. 10. La eficacia tasada a la que acertadamente refiere PEIRANO FACIO está limitada al campo de los hechos, a lo qu e “el funcionario público dice haber visto realizar y de las cuales deja constancia durante la redacción del instrumento público”. (PEIRANO FACIO, Jorge, ob. Cit. p. 103). Claro está que, las deducciones o inferencias mediante las cuales se endilga respons abilidad a un sujeto no se encuentran abarcadas por la plena eficacia probatoria asignada al instrumento público. Sin embargo, en el caso que nos ocupa, lo constatado por el inspector actuante, fueron hechos, por lo que, aun siendo escasos los esfuerzos pr obatorios desplegados por la Administración, en el caso a estudio resultaron suficientes para la imputación realizada a la empresa accionante. 11. Sobre la alegada responsabilidad por hechos de un tercero. En su libelo, la promotora adujo que se la est aría responsabilizando por los hechos de un tercero, no constatados ni comprobados. En este sentido, la promotora hizo hincapié en que no es propietaria del local comercial en que se habría constatado la publicidad de cigarrillos, y que, en todo caso, es al propietario del mismo a quien habría que sancionar. La Sala entiende que no le asiste razón a la accionante cuando señala que se trata de hechos que eventualmente podrían ser responsabilidad de un tercero. Es la propia actora quien manifiesta al evacuar la vista (fs. 7 y ss. de los A.A.), que la supuesta publicidad, no se trata de publicidad de la marca sino en todo caso, constituye una decoración acordada con el propietario en función de la reserva del espacio para futuras y eventuales publicidades. De a llí que no pueda sostener, que no intervino en modo alguno en la colocación de la publicidad cuestionada. Por otro lado, cabe consignar el rechazo del agravio esgrimido, en virtud del claro tenor legal, en tanto no existe responsabilidad de un tercero que enerve la eventual responsabilidad de la empresa. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 18 de la Ley No. 18.256, es responsabilidad de las empresas tabacaleras la colocación de carteles con tenor publicitario, o aún la tolerancia de su existencia, en tanto la ley le prohíbe toda forma de promover, directa o indirectamente plenamente aplicables al caso. En dichos locales solo se permitirá la colocación de una lista textual de los productos de tabaco que se expenden con sus respectivos precios y deberá exhibirse la información del Ministerio de Salud Pública que advierta sobre el perjuicio causado por el consumo y por el humo de los productos de tabaco, de conformidad con la reglamentación que el Poder Ejecutivo dicte al respecto. La sentencia número 192 /2019 expresa: “En consonancia con la normativa citada, la regla general es la prohibición de la publicidad y promoción de productos de tabaco, pero se admite como excepción la posibilidad de colocar, en el interior de los puntos de venta, una lista textual de los productos de tabaco que se expenden en el local. En lo que concierne específicamente a las previsiones del artículo 7° sobre publicidad, promoción y patrocinio, la legislación previó la responsabilidad de las empresas fabricantes o importadoras de tabaco. Sobre la base de dicho marco normativo básico, corresponde analizar, entonces, los agravios articulados por la accionante 12. Sobre la autenticidad del Acta de Constatación. En cuanto al agravio de falta de firma de representante del local o de Montepaz S.A. en el acta labrada en oportunidad de la inspección, el Tribunal entiende que no le asiste razón al promotor. El agravio es genérico, poco concreto y no indica en qué medida sería lesivo de su interés. El acta de constatación, como instrumento público que es, hace plena fe sobre su fecha y del hecho de haberse otorgado. La falta de firma no menguó en la hipótesis a estudio ninguna garantía del sancionado, a quien, como surge de los antecedentes, se le confirió vista para que realizara los descar gos que estimara correspondientes previo a la aplicación de la sanción. Desde la doctrina, VIERA enseñaba: “La cuestión de la autenticidad de los documentos es previa a la de su eficacia, porque sólo resuelta de manera positiva la primera se podrá abordar la segunda. Autenticidad es la calidad de lo auténtico y por tal se entiende verdadero, legítimo, genuino. Desde el punto de vista jurídico, auténtico es lo que debe ser legalmente por cierto. (…) El instrumento público es, por sí mismo auténtico. Ello qui ere decir que no necesita de otra prueba ni procedimiento para acreditar su autenticidad. Ello es consecuencia de la autoridad que le confiere el agente público que lo autoriza. Autorizar y autenticar son dos conceptos necesariamente complementarios. Es la autoridad del agente que autoriza el instrumento el que convierte a éste en auténtico, es decir, en obligatoriamente creíble y esa autoridad surge del carácter de oficial público del autorizante.” (Viera, Luis. A.; “Prueba Documental” en Curso de Derecho Procesal. T. II. 1974). Por ello, lo que pretende el actor es una cuestión de derecho resuelta por la tasa legal atribuida al instrumento público (arts. 1574 y 1575 del Código Civil), la que, para ser rebatida, precisa de algo más que la mera afirmación de no haber podido ser firmada por representante del local o de la empresa accionante.”. Corresponde estar a las reglas de la valoración probatoria sin acudir a una suerte de complot para perjudicar a la empresa sin que se haya acreditado siquiera un indicio. Se estaría especulando con una conspiración de la Administración para perjudicar a Monte Paz sin que la persona física que deja const ancia de los hechos en el Acta -no impugnada - recibiera beneficio alguno, lo cual contraria la recta valoración probatoria. Siendo, además, una hipótesis excepcional es carga de quien lo alega probarlo. Por tanto, el Acta evidentemente destruye la presunción de inocencia invocada. Además, en el numeral vii) expresa “que desconocen las firmas que están sobre dicha acta ”: pues otra vez lo mismo , ni la impugnaron ni la denunciaron. Las imputaciones que hace la actora son de una gravedad tal que debería haber hecho un mínimo de esfuerzo probatorio para acreditarlo. Tampoco probó que hubiese sido iniciativa del propietario del loc al haber puesto el papel publicitario expuesto al público fs. 12 AA). Están prohibidas todas las formas de promoción y patrocinio. También la constatada en el Acta y en el folleto agregado a los antecedentes administrativos lo que determina que confirme el acto impugnado. Dra. S elva K lett DISCORDE: Por cuanto entiendo que el acto impugnado debe ser confirmado. La sanción impuesta a la empresa actora tiene su origen en la constatación realizada por funcionarios del Programa Nacional de Control de Tabaco del MSP, con fecha 12 de diciembre de 2017, en el local “ROTISERÍA LA ARMONÍA”, sito en Av. Garibaldi Nº 2600, de Montevideo por la cual se consigna: “Cartel con publicidad de la marca “NEVADA 14 BOX” promocionando el precio a $ 90” (Cf. Acta Nº 2779, fs. 3 vto. AA y gráfico que luce a fs. 16 vto. ibídem). La firma accionante, en la instancia administrativa, sostuvo que “los volantes informativos del NEVADA Box 14 a $ 90 fue ron entregados por Monte Paz S.A. a los concesionarios para su uso exclusivo de s us cadenas de distribución especificándolo en el propio volante que refiere a una parte “mensaje dirigido a los integrantes de la cadena de distribución de Monte Paz” y luego también refiere “Información comercial dirigida exclusivamente a representantes d e ventas, distribuidores y comerciantes de productos de tabaco. Prohibida su exhibición al público”. (SIC) (fs. 11 vto. AA). Pues bien, apartándome de la mayoría, estimo que, en el casus, la prueba incorporada en autos, resulta suficiente a efectos de acreditar el incumplimiento de la pretensora a la normativa referida a la publicidad de tabaco. El tenor de la constatación, a la luz del acta labrada, resulta contundente, por lo que se torna innecesaria la prueba complementaria reclamada por la accionante (artículo 1575 C. Civil, artículo 350 CPC). Debe de verse, en tal sentido, que lo que subyace al embate es una suerte de falsedad ideológica del instrumento público, extremo que la actora debió alegar categórica y derechamente, pues es la única form a de derribar la eficacia tasada del acta, lo que no se verificó en la especie. Sobre el particular, el Tribunal ha dicho: “Dicho documento, al haber sido firmado por funcionarios públicos en ejercicio de sus funciones, tiene la calidad de ser un documento público, y como tal, hace plena prueba respecto al hecho de haberse otorgado y a su fecha, presumiéndose auténtico salvo prueba en contrario, conforme lo disponen los arts. 1574 y 1575 del Código Civil y el art. 170 del Código General del Proceso. - Los arts. 1574 y 1575, que establecen una tasa legal en cuanto a la eficacia probatoria del documento público, que hacen que éste surta plena prueba en cuanto a su fecha y al hecho de haberse otorgado. Por tanto, no existen elementos como para desconoc er estos aspectos relativos del documento público luciente a fs. 13 A.A.- Como indicaba PEIRANO refiriéndose a la eficacia probatoria de los instrumentos públicos: “la plena eficacia se extiende a las cosas que el funcionario público dice haber visto rea lizar y de las cuales deja constancia durante la redacción del instrumento público. (…) en el relato de lo que ocurrió en presencia del oficial público, en todo este aspecto sí el instrumento público hace plena fe.” (PEIRANO FACIO, Jorge: “Curso de obligaciones”, T. V, CED, Montevideo, 1968, pág. 103.). - En similar línea argumental, VIERA indicaba: “La cuestión de la autenticidad de los documentos es previa a la de su eficacia, porque sólo resuelta de manera positiva la primera se podrá abordar la segunda. Autenticidad es la calidad de lo auténtico y por tal se entiende verdadero, legítimo, genuino. Desde el punto de vista jurídico, auténtico es lo que debe ser legalmente por cierto. (…) El instrumento público es, por sí mismo auténtico. Ello quiere de cir que no necesita de otra prueba ni procedimiento para acreditar su autenticidad. Ello es consecuencia de la autoridad que le confiere el agente público que lo autoriza. Autorizar y autenticar son dos conceptos necesariamente complementarios. Es la autor idad del agente que autoriza el instrumento el que convierte a éste en auténtico, es decir, en obligatoriamente creíble y esa autoridad surge del carácter de oficial público del autorizante, siempre que sea competente, actúe dentro del límite de sus atribu ciones y con las formas requeridas” (Viera, Luis. A.; “Prueba Documental” en Curso de Derecho Procesal. T. II. 1974, pág. 137/138).” (Cf. Sentencias Nos. 185/2012, 590/2014, 202//2019, 170/2021, entre muchas otras). A partir de lo anterior, el artículo 7º de la Ley Nº 18.256, vigente al momento de la inspección, prohíbe “…toda forma de publicidad, promoción y patrocinio de los productos de tabaco”. Asimismo, queda prohibido: A) El uso de logos o marcas o elementos de marca de productos de tabaco, en p roductos distintos al tabaco. El término ‘elemento de marca’ comprende el aspecto distintivo, el arreglo gráfico, el diseño, el eslogan, el símbolo, el lema, el mensaje de venta, el color o combinación de colores reconocibles u otros indicios de identifica ción de cualquier marca de producto de tabaco o que lo representen. B) El uso de marcas o logos de productos distintos al tabaco en productos de tabaco. C) La elaboración o venta de alimentos, golosinas, juguetes y otros objetos que tengan forma de productos de tabaco. D) La colocación de marcas, logos o elementos de marca de productos de tabaco en juegos, video juegos o juegos de computadora. E) El uso de dibujos de tipo animado en envases de productos de tabaco. La prohibición dispuesta en el inci so primero comprende el patrocinio de actividades nacionales o internacionales, culturales, deportivas o de cualquier otra índole o de participantes de las mismas, por parte de la industria tabacalera. Asimismo, prohíbese la exhibición de los productos d e tabaco, sus derivados y accesorios para fumar en dispensadores y cualquier otra clase de estantería ubicada en los locales donde se expendan los productos de tabaco. En dichos locales solo se permitirá la colocación de una lista textual de los producto s de tabaco que se expenden con sus respectivos precios y deberá exhibirse la información del Ministerio de Salud Pública que advierta sobre el perjuicio causado por el consumo y por el humo de los productos de tabaco, de conformidad con la reglamentación que el Poder Ejecutivo dicte al respecto .” (El texto de este fue dado por la Ley Nº 19.244, de fecha 25/07/2014.). Por su parte, el artículo 18 de la Ley Nº 18.256, en redacción dada por el artículo 206 de la Ley Nº 18.996, dispone que: “En lo que refier e al Artículo 7º sobre publicidad, promoción y patrocinio, serán responsables las empresas fabricantes o importadoras de productos de tabaco.” Finalmente, el art. 9 del Decreto Reglamentario Nº 284/008, edita: “...Los espacios disponibles para publicidad a que refiere el Artículo 7° de la Ley que se reglamenta, deberán estar en el interior de los puestos de venta…”. De manera que resulta inobjetable la responsabilidad endilgada a la actora en la colocación del cartel, con tenor publicitario, en tanto la norma prohíbe toda forma de promoción y publicidad, tanto directa como indirecta. Como expresa con acierto el letrado informante: “Cuando la norma dice toda forma, refiere simplemente al hecho de no dejar de lado ninguna fuera, ni esta, ni anteriores, ni las que puedan imaginarse, en resumen ninguna. Es por lo menos altamente llamativo que un comunicado interno sea una calcomanía para pegar en un vidrio, que tenga el logo y colores prohibidos de NEVADA, que tenga tanta presentación y colorido (…). La marca NEVADA está a texto expreso, así como los colores que identifican la misma en la publicidad. Los productos se pueden diferenciar por el nombre ya que existe la presentación única que los identifica . No importa en el caso cual fue la intención de Monte Paz S. A. y a quien fue en esa intención dirigida su publicidad, sino que su conducta infringe la normativa y la responsabiliza. La industria tabacalera innova, sus estrategias son de permanente cambio en las formas de promoción y patrocinio hace que la sanc ión deba ser mayor”. (Subrayado me pertenece). (fs. 34 y vto. AA). En cuanto al argumento de deslindar responsabilidad, resulta ajustado, así lo reconoce la normativa aludida, que el principal responsable en la colocación y el mantenimiento de todos lo s mecanismos directos e indirectos de publicidad y promoción de los productos de tabaco, es la empresa fabricante o importadora de productos de tabaco, es decir, Monte Paz S.A.- En referencia a lo alegado acerca de que no está probado que la publicidad por la que se sanciona a la actora, sea posterior a la vigencia del artículo 206 de la Ley Nº 18.996, resulta de entero rechazo. Debe de verse que la publicidad constatada, en diciembre de 2017, se corresponde al lanzamiento de un nuevo producto, por lo qu e resulta claramente posterior a la vigencia de la aludida norma. Sobre el otorgamiento de vista al propietario, en todo caso, dicho extremo corresponde se haga valer por el propio propietario, verdadero legitimado para ello, y no por la aquí reclamante. En definitiva, estimo no le asiste razón a la parte actora, por lo que se impone la confirmación de la volición resistida.