Sentencia Definitiva N° 309/2021

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 29 de julio de 2021. No. 309 VISTOS : Para sentencia definitiva, venida a conocimiento del Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación esta causa: “ACEIRO, GUSTAVO con ADMINISTRACIÓN NACIONAL DE EDUCACIÓN PÚBLICA. Acción de nulidad” (Ficha No. 567/2017). RESULTANDO : I) En este proceso, el actor Gustavo ACEIRO, dedujo pretensión anulatoria contra los siguientes actos administrativos: i) Resolución No. 67 (Acta 77, de 23 de noviembre de 2016), dictada por el Consejo Directivo Central de la Administración Nacional de Educación Pública (en adelante: A.N.E.P.) y sus modificativas. (Res. 40 Acta 86 de 26 de diciembre de 2016 y Res. 1 Acta 1 del 8 de febrero de 2017). La impugnada dispuso instruir sumario administrativo al actor, por un posible desconocimiento de la decisión del jerarca, impidiendo el acceso a documentación propia del organismo (fs. 82-83 de los A.A.); ii) Resolución No. 472 (Acta 221 de 18 de marzo de 2015), dictada por el Consejo de Educación Técnico Profesional de la A.N.E.P., por la que se denegó el pago de haberes que el actor consideraba se le debían (fs. 350 de los A.A.); iii) Resolución dictada el 4 de octubre de 2016, por el Asesor Letrado del Consejo Directivo Central (en adelante: CO.DI.CEN.) por la que se relevó al actor de las tareas que cumplía en el Departamento de Herencias Yacentes (fs. 64 de los A.A.); y, iv) Resolución No. 29 (Acta 33 del 1° de junio de 2016) del CO.DI.CEN. de la A.N.E.P. por la que se homologó lo actuado por la Dirección Sectorial de Gestión Humana, sobre los informes de calificaciones del personal no docente, en el año 2015 (fs. 297 vto.–298 de los A.A. Todas las referencias a los antecedentes administrativos son a la numeración dispuesta en color rojo.) II) Como fundamento de su pretensión anulatoria alegó que los actos impugnados le causan agravio por haber sido dictados en un procedimiento en el cual no se respetaron las garantías del debido proceso y donde estuvo presente el abuso, la desviación y el exceso de poder. Con respecto a la Resolución 67 que dispuso instruirle sumario administrativo, aseveró que la Administración desconociendo el volumen de documentación de que se trataba y su complejidad, le exigió la entrega de todos los expedientes de la Unidad de Herencias Yacentes. Afirmó que ello, no era materialmente posible de ser cumplido en las 24 horas que se le fijaron, por lo que se inició un procedimiento sumarial por el incumplimiento imposible de una orden. Calificó de absurdo y arbitrario el plazo de 24 horas dispuesto y afirmó que no cometió falta administrativa alguna. En cuanto a la Resolución No. 472 por la que se denegó el pago de haberes que el actor consideraba se le debían, adujo que aun cuando lo que se resolvió fue la retención de los “medios sueldos” , en los hechos se le retuvo la totalidad de sus ingresos, lo que equivale a una destitución y evidencia el actuar abusivo de la demandada. Respecto a la Resolución que dispuso relevarlo de las tareas que cumplía en el Departamento de Herencias Yacentes, señaló que fue el único abogado en esa situación, lo que considera vulneró el artículo 8º de la Constitución. A su vez, indicó que tal desplazamiento le produjo perjuicios. Destacó que, a la fecha de aprobación de la resolución impugnada, no había ningún profesional abogado en funciones en la Unidad de Herencias Yacentes. Afirmó que el acto carece de motivación suficiente, reiterando que el mismo fue dictado con desviación y abuso de poder. Por último, en lo que a la Resolución No. 29 refiere, por la que se homologó lo actuado por la Dirección Sectorial de Gestión Humana sobre los informes de calificaciones del personal no docente, en el año 2015, se agravió por cuanto no se le dio vista previa a la homologación. Asimismo, adujo que el abatimiento de la calificación no se encuentra respaldada por prueba fehaciente, no tiene justificativo, por lo que la calificó de arbitraria. Como corolario expresó que ha sido víctima de acoso laboral, que afectó su dignidad. En definitiva, bregó por la nulidad de los actos enjuiciados. III) Conferido traslado, la Administración demandada defendió la validez del acto, argumentando que su actuar resulta en un todo conforme a Derecho. Con respecto a la Resolución 67, dictada por el Consejo Directivo Central de la A.N.E.P. indicó que por producirse una vacante en la Unidad Contencioso de la Dra. Analía PEREIRA y atento a que en el Departamento de Herencias Yacentes de esta misma Unidad Contenciosa se había asignado funciones en forma exclusiva como abogada a la Dra. Patricia NOYA, el actor fue relevado del cumplimiento de determinadas tareas, solicitándosele la devolución de los expedientes que estaban a su disposición, bajo llave. Tras haber transcurrido 27 días de haber sido relevado de sus tareas y ante el incumplimiento de lo solicitado, el 31 de octubre de 2016 le fue otorgado un plazo de 24 horas, por escrito. El 23 de noviembre, aún no se había cumplido con lo ordenado, lo que se concretó el 30 de noviembre. Afirmó que, habiendo mediado un posible incumplimiento de la orden recibida, se justifica la iniciación del procedimiento disciplinario. Sostuvo que, en la especie, el acto que lo inicia no causa agravio al actor y, por el contrario, le otorga garantías que permitirían justificar su conducta. Descartó, en consecuencia, la presencia del algún vicio en el dictado del acto, haciendo hincapié -en cambio- en la potestad discrecional del jerarca relativa a la asignación de tareas del accionante en forma exclusiva en la Unidad de lo Contencioso. Esto es, la decisión adoptada se encuentra enmarcada dentro de las potestades del Asesor Letrado. Explicó las circunstancias que justificaron tal asignación, que no significa ni degradación ni afectación de los ingresos o de la carrera administrativa. Con relación a la Resolución No. 29 (Acta 33 del 1° de junio de 2016) del Consejo Directivo Central de la A.N.E.P. por la que se homologó la calificación del año 2015 del personal del CO.DI.CEN., entre ellas, la calificación del accionante afirmó que el procedimiento seguido es el contenido en el estatuto del funcionario no docente de A.N.E.P. que no prevé una vista previa a la homologación. A su vez, adujo que la calificación no significa reproche disciplinario, ni ha habido disminución de puntaje por deméritos, con la salvedad de la disminución derivada de las inasistencias. Destacó que el rendimiento y responsabilidad del funcionario fueron calificadas con la mayor ponderación. En cuanto a los demás rubros, destacó que el actor no aportó argumentos concretos para atacarlos. En cuanto a la Resolución No. 472/2015 dictada por el Consejo de Educación Técnico Profesional que dispuso archivar las actuaciones referidas a los medios sueldos no abonados al impugnante por el levantamiento de las medidas preventivas dispuestas con anterioridad, afirmó que ha caducado el derecho de accionar de nulidad, por lo que deberá desestimarse la solicitud. En cuanto a la Resolución de 4 de octubre de 2016, dictada por el Asesor Letrado del CO.DI.CEN. por la que se relevó al actor de las tareas que cumplía en el Departamento de Herencias Yacentes, destacó que se trata de una asignación de tareas y no de un traslado. Ni siquiera se trató de un cambio de unidad. Resaltó que la Administración cuenta con la potestad discrecional para adoptar la mentada decisión, la cual respondió a las necesidades del servicio. Por último, descartó que exista un caso de mobbing. Por el contrario, adujo que todas las voliciones que se impugnan fueron dictadas conforme a Derecho dentro de las potestades de la A.N.E.P. En definitiva, solicitó la confirmación de los actos impugnados. IV) Por Resolución No. 9656/2017 se abrió a prueba por el plazo de 60 días, diligenciándose la que luce agregada y certificada a fs. 180, agregándose por cuerda separada los antecedentes administrativos (carpetas de tapas verdes, en 540 y 73 fojas y carpetas de documentación en 3.326 fojas). V) Las partes alegaron por su orden (fs. 192 – 212 vto. y fs. 217 - 225, respectivamente) VI) El Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante el Dictamen No. 370/2020, aconsejando la confirmación de los actos impugnados (fs. 218 - 232). VII) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 234). CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente habilitan el examen de la pretensión anulatoria. (Constitución arts. 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22.6.87 arts. 4 y 9). Esta cuestión, que fue controvertida, quedó resuelta por sentencia interlocutoria No. 161 del 10 de mayo de 2018 (fs. 82 - 87 vto. de infolios) que declaró bien agotada la vía administrativa e interpuesta en plazo la demanda respecto a: i) la Resolución No. 29 dictada el 1° de junio de 2016 por el CO.DI.CEN., Acta No. 33; ii) la Resolución S/N del Asesor Letrado del CO.DI.CEN. de fecha 4 de octubre de 2016; y, iii) la Resolución No. 67 dictada el 23 de noviembre de 2016 por el CO.DI.CEN., Acta No 77. En cambio, en lo que refiere a la Resolución No. 472 dictada por el Consejo de Educación Técnico-Profesional, Acta No. 221 de fecha 18 de marzo de 2015 se declaró la caducidad del accionamiento. II) Así las cosas, el objeto de este proceso es resolver sobre la pretensión anulatoria deducida contra los siguientes actos administrativos: i) Resolución dictada el 4 de octubre de 2016, por el Asesor Letrado del CO.DI.CEN. por la que se relevó al actor de las tareas que cumplía en el Departamento de Herencias Yacentes (fs. 64 de los A.A.); ii) Resolución No. 67, Acta 77, dictada el 23 de noviembre de 2016 por el Consejo Directivo Central de la A.N.E.P. y sus modificativas. (Res. 40 Acta 86 de 26 de diciembre de 2016 y Res. 1 Acta 1 del 8 de febrero de 2017). Como se adelantara, la impugnada dispuso instruir sumario administrativo al actor, por un posible desconocimiento de la decisión del jerarca, impidiendo el acceso a documentación propia del organismo (fs. 82 - 83 de los A.A.) ; y, iii) Resolución No. 29, Acta 33 dictada el 1° de junio de 2016 por el Consejo Directivo Central de la A.N.E.P. por la que se homologó lo actuado por la Dirección Sectorial de Gestión Humana, sobre los informes de calificaciones del personal no docente, en el año 2015 (fs. 297 vto. - 298 de los A.A.). III) Reseña de los antecedentes. Para realizar un correcto análisis de la cuestión, conviene ensayar una reseña de los hechos establecidos, a partir de las actuaciones que precedieron el dictado de los actos enjuiciados. El 4 de octubre de 2016 el Dr. Aníbal del Campo, Asesor Letrado del CO.DI.CEN. dictó la resolución S/N mediante la cual dispuso: “Dispónese el traslado de la Dra. Analía Pereira -la que se desempeña actualmente en la Unidad de Contencioso- con destino a la Asesoría Letrada para paliar necesidades perentorias de la misma. Dicho traslado deberá concretarse antes del día 07.010.16. Como forma de compensar la vacante dejada por la Dra. Analía Pereira, y atento a la asignación de funciones como abogada, en el Departamento de Herencias Yacentes, de la Dra. Patricia Noya, relévase de las tareas que viene desempeñando en dicho Departamento, interviniendo en procedimientos voluntarios o contenciosos, al Dr. Gustavo Aceiro, el que pasará a cumplir su labor, en exclusividad, en los restantes procedimientos que tiene a su cargo la Unidad de Contencioso. (Fs. 64 de los A.A.). Este es uno de los actos que se procesa en los presentes obrados. Con fecha 31 de octubre de 2016 y, conforme a lo dispuesto por la Asesoría Letrada de la Unidad Contencioso de la A.N.E.P. se dispuso: “(…) ante la demora en la entrega de todas las carpetas correspondientes a procesos judiciales vinculados con herencias yacentes, se le otorga (al actor) un plazo de 24 horas para que haga efectiva la entrega de dicha documentación.”. (Fs. 66 de los A.A.). Ese mismo día, se notificó al actor de la mentada decisión (fs. 66 de los A.A.). Con fecha 3 de noviembre de 2016 el Departamento de Herencias Yacentes elevó una nota al Director de la Unidad Contencioso, informando que a la fecha “no se han recibido en este Departamento las carpetas relativas a los procesos contenciosos vinculados a herencias yacentes, que debían ser entregadas por el Dr. Gustavo Aceiro”. (Fs. 219 de los A.A.). Posteriormente, el 23 de noviembre de 2016, la Subdirección de la Unidad Contencioso labró una nota a efectos de informar al Asesor Letrado del CO.DI.CEN. que a la fecha su Departamento aún “no cuenta con la totalidad de los falsos expedientes pertenecientes a los procesos contenciosos vinculados a Herencias Yacentes que estuvieron a cargo del Dr. Gustavo Aceiro”. Asimismo, hace referencia a la dificultad que ello genera, al impedir que se lleve a cabo un adecuado seguimiento de los expedientes judiciales, con los riesgos consiguientes. (Fs. 78 de los A.A.). Ese mismo día, el Consejo Directivo Central de la A.N.E.P. dictó la Resolución No. 67, Acta 77, mediante la cual resolvió instruir un sumario administrativo al accionante, con separación del cargo y retención de haberes. (Fs. 82 - 83 de los A.A.). Esta volición constituye otra de las decisiones que se procesa en estos autos. Con fecha 2 de diciembre de 2016 se deja constancia de que el 30 de noviembre de 2016 el actor habría devuelto la totalidad de los falsos expedientes que se encontraban en su poder. Se sugirió dejar sin efecto la medida cautelar de suspensión preventiva que se dispusiera al decretar el sumario administrativo (Fs. 85 de los A.A.), lo que se llevó a cabo mediante la Resolución No. 40, Acta No. 86 del 26 de diciembre de 2016. (Fs. 97 y 116 de los A.A.). Sin perjuicio de ello, emerge de los antecedentes que el 23 de enero de 2017 fue el día en que el Dr. ACEIRO completó realmente la entrega total de falsos expedientes. (Fs. 157 de los A.A.). En el marco del sumario administrativo iniciado, se le tomó declaración al actor asistido por su asesor letrado (fs. 125 - 128 de los A.A.), así como también al encargado de la Unidad de Contencioso de CO.DI.CEN., Dr. Álvaro RACHETTI (fs. 135 - 136 de los A.A.), a la Encargada Sub Dirección de la Unidad de Contencioso, Dra. Rosario ROMERO, (fs. 138 - 145 de los A.A.) y al Sr. Ulises SÁNCHEZ, funcionario de Herencias Yacentes (fs. 148 - 149 de los A.A.). Vale aclarar que en todas las declaraciones estuvo presente el sumariado y su asesor letrado. El 24 de abril de 2015 el instructor sumariante elaboró un informe, en el que en lo medular concluyó: “La falta administrativa en que ha incurrido el sumariado se califica como leve, en virtud de que si bien no cumplió con el plazo indicado sí lo hizo con la obligación de entrega”. (Fs. 152 - 158 de los A.A.). Se le dio vista al actor (fs. 165 de los A.A.), la que fue evacuada a fs. 166 y ss. de los recaudos adjuntos. En lo medular expuso que no existió falta administrativa alguna, calificando el plazo de 24 horas como exiguo y humanamente imposible de cumplir. Los descargos realizados por el accionante fueron desestimados por la sumariante, expresando que los mismos no hacen más que confirmar la existencia de la falta administrativa. (Fs. 160 vto. de los A.A.). Las actuaciones fueron elevadas a la Unidad Letrada, quien compartió la graduación de la falta como leve, “teniendo en cuenta que en definitiva la entrega de las carpetas se realizó y que no existió un mayor perjuicio para el Ente” así como también la falta de antecedentes del funcionario en el cargo de Abogado en el Consejo Directivo Central; se sugirió la aplicación de una sanción consistente en un apercibimiento con anotación en el legajo funcional. (Fs. 182 vto. de los A.A.). Con fecha 7 de noviembre de 2017, el CO.DI.CEN. de la A.N.E.P. dictó la Resolución No. 13, Acta No. 73, mediante la cual dispuso: “Aplicar al Dr. Gustavo Aceiro del Consejo Directivo Central una sanción consistente en un apercibimiento con anotación en el legajo funcional”. (Fs. 187 – 188 de los A.A.). IV) A juicio del Tribunal, y de conformidad con el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, los agravios esgrimidos por el actor no logran demostrar la ilegitimidad de los actos que se resisten, por lo que se habrá de llegar a una solución confirmatoria. Es un valor entendido, que los funcionarios públicos se encuentran sujetos a un régimen estatutario. A diferencia de los trabajadores privados, cuyos derechos y obligaciones tienen su fuente en el contrato de trabajo o relación laboral, los trabajadores públicos se encuentran sujetos al estatuto respectivo, que es fijado en forma unilateral por la Administración y puede, también, ser variado unilateralmente. Como enseña CASSINELLI, en virtud del carácter de la especial relación que liga a los funcionarios públicos con el Estado, éstos no tienen un derecho adquirido a que se conserve su situación, es decir, sus derechos o deberes. Así, al ingresar al empleo público, un sujeto adquiere los derechos y asume las obligaciones y deberes que emergen de su situación estatutaria, y que tiene su fuente en reglas de Derecho, disposiciones de carácter general que describen en abstracto los derechos y obligaciones de cada categoría. Agrega CASSINELLI, en relación a los estatutos que presiden el vínculo de los trabajadores públicos: “que no se establecen por ley son establecidos discrecionalmente por la respectiva autoridad competente, pero con algunas limitaciones. En primer lugar, es obvio que todos los Estatutos deben respetar las disposiciones constitucionales sobre funcionarios públicos y deben también respetar las normas que alcanzan a los funcionarios no por ser funcionarios sino por pertenecer a categorías más amplias o diversas (por ser persona, por ser habitante de la República, o por ser empleado u obrero, o por ser profesional universitario, o por ser ciudadano, o por ser jubilado, o por ser cónyuge, etc.), como es el caso de los convenios internacionales del trabajo y de aquellas normas constitucionales o legislativas aplicables a los trabajadores sin tomar en cuenta si actúan en el sector público o en el privado”. (CASSINELLI MUÑOZ, Horacio. Derecho Público. FCU, Montevideo, 2009. Pág.427, 472). De modo que constituye potestad de la Administración organizar los servicios a su cargo en función de los cometidos asignados por la Constitución y la Ley. Específicamente en el ámbito de la Administración Pública, corresponde relevar -una vez más- el principio medular que consagra el art. 59 de la Constitución en cuanto dispone que: “...el funcionario existe para la función y no la función para el funcionario”. Es así que este tiene derecho a su salario y a que no se modifique arbitrariamente su carrera funcional; sin embargo, ello no implica un derecho subjetivo a ejercer su función en las mismas condiciones desde el inicio de su relación funcional hasta el fin, sino que tendrá en todo caso, una mera expectativa. En la misma línea, esta Corporación siguiendo a MARIENOHOFF ha señalado que si la Administración tiene atribuciones para nombrar, promover y destituir a sus empleados, atribuciones que en este orden de ideas son las potestades “extremas”, con mayor razón tiene facultades para ejercer potestades “intermedias” a las indicadas, como ascender, trasladar, suspender, etc., al personal; desde luego tanto y en cuanto ello no se halle viciado de falta de juridicidad (arbitrariedad, irrazonabilidad, agravio a una situación esencial, etc.) (Cf. MARIENHOFF, Miguel S.: “Tratado de Derecho Administrativo” t. III-B, pág. 55, y Sents. 154/92, 751/93, 212/00, 147/06). Tales conceptos son enteramente aplicables al caso de autos. V) Sobre la alegada ilegitimidad de la Resolución S/N dictada el 4 de octubre de 2016, por el Asesor Letrado del CO.DI.CEN. por la que se relevó al actor de las tareas que cumplía en el Departamento de Herencias Yacentes (fs. 64 de los A.A.). Del examen de las actuaciones allegadas al proceso, emerge que desde el año 2013 el Dr. Gustavo ACEIRO -actor de las presentes actuaciones- se desempeñaba en el Departamento de Herencias Yacentes dentro de la Unidad Contencioso de la Asesoría Letrada de A.N.E.P. - CO.DI.CEN. entendiendo en asuntos atinentes a esa materia, así como otros temas de naturaleza contenciosa de la mentada Unidad. A su vez, surge de los antecedentes administrativos que en la época en que se dictó el acto que se procesa, varios funcionarios vieron modificadas sus tareas y no solo el actor, como éste sostiene. Así, se advierte que en la Unidad Contencioso se produjo la vacante de la Dra. Analía PEREIRA y a su vez, la Dra. Patricia NOYA fue asignada en forma exclusiva como abogada en el Departamento de Herencias Yacentes. De la volición que se resiste, signada por el Dr. Aníbal del CAMPO, Asesor Letrado del CO.DI.CEN. se establece que: “Dispónese el traslado de la Dra. Analía Pereira -la que se desempeña actualmente en la Unidad de Contencioso- con destino a la Asesoría Letrada para paliar necesidades perentorias de la misma. Dicho traslado deberá concretarse antes del día 07.010.16. Como forma de compensar la vacante dejada por la Dra. Analía Pereira, y atento a la asignación de funciones como abogada, en el Departamento de Herencias Yacentes, de la Dra. Patricia Noya, relévase de las tareas que viene desempeñando en dicho Departamento, interviniendo en procedimientos voluntarios o contenciosos, al Dr. Gustavo Aceiro, el que pasará a cumplir su labor, en exclusividad, en los restantes procedimientos que tiene a su cargo la Unidad de Contencioso. (Fs. 26 vto. de los A.A.). Asiste razón a la Administración cuando afirma que esta resolución no significa un traslado del funcionario, ni una modificación en sus tareas que no eran otras que el ejercicio de la actividad de abogado en juicios contenciosos con la salvedad que no asume más el deber de representar al Ente en procesos voluntarios y contenciosos referentes a Herencias Yacentes. El actor alega que el cambio de tareas le ocasionó perjuicios, pero omite especificar cuáles fueron. A juicio del Tribunal, la Administración actuó tomando en cuenta las necesidades del servicio, buscando una forma más eficiente en la organización de la Unidad Contencioso, actuando dentro de la discrecionalidad propia del jerarca del servicio. Se comparte lo consignado por el Sr. Procurador del Estado en su dictamen, en cuanto a que: “No corresponde considerar, en la medida en que no se desconoce la actividad profesional propia del cargo, que un funcionario tenga una suerte de propiedad sobre el destino que tenía asignado y que dicho destino sea inmutable. Parece claro que la designación de un cometido determinado, propio de la condición profesional, no afecta el principio de igualdad”. (Fs. 231 de infolios). Por otra parte, el acto se encuentra suficientemente motivado, habiendo esgrimido la Administración, sin prueba en contrario de la parte actora, que la tarea asignada implica el contralor de uno de los cometidos de la Unidad Contencioso. Lo resuelto se inscribe en el poder-deber de la Administración de organizar el servicio y dirigir su actuación velando por los intereses del servicio. En consecuencia, se arriba a la conclusión que tanto la decisión de relevar al actor de las tareas del Departamento de Herencias Yacentes, así como la asignación de labores en la Unidad Contencioso que se resisten, funcionalmente no causan lesión al actor, en la medida que mantiene su cargo escalafonario, grado y retribución, por lo que el acto resulta legítimo. (Cfme. Sentencia No. 956/10). VI) Sobre la alegada ilegitimidad de la Resolución No. 67 dictada el 23 de noviembre de 2016 por el Consejo Directivo Central de la ANEP, mediante la cual se dispuso el sumario administrativo al actor. Liminarmente, corresponde precisar que, a juicio de la minoría del Tribunal, integrada por el Ministro Dr. Vázquez y el redactor, el acto impugnado resulta procesable; en este sentido, la Sala ha sostenido: “...el Tribunal en su actual integración, adhiere a la tesis de la procesabilidad del acto administrativo que dispone la instrucción de un sumario en el ámbito disciplinario. No solo porque un acto de tal naturaleza puede tener contenidos que excedan el simplemente instrumental, sino también porque no se puede decidir como cuestión formal lo que es en realidad una cuestión de mérito, aunque con ello se resuelva el objeto principal.”. (Sentencia No. 127/2018) Y continúa sentenciando: “Como es de principio, deberán existir motivos que justifiquen razonablemente la medida adoptada, que además deberá ser idónea para lograr el fin legítimo: determinar la responsabilidad del funcionario involucrado, su grado de participación en la comisión de la falta que se le imputa, y en su caso, la eventual aplicación de la sanción correspondiente” (Cfme. Sentencia No. 20/2006, publicada en Anuario de Derecho Administrativo (ADA), T. XIV, pág. 115y ss.).” Y ello es precisamente lo que constituye parte del objeto de esta litis, esto es, determinar si existieron motivos legítimos que justifiquen el dictado del acto que dispuso el inicio del sumario administrativo a la parte actora. Como expresaba este redactor en la Sentencia No. 719/2020 “...sostuve en Discordia en la sentencia número 292/2018, me aflige que se comience a construir una jurisprudencia de limitación de acceso a la justicia, y, por ende, al debido procedimiento. Lo expreso sin soberbia ni humildad, como diría Borges, con la serena escrupulosidad de la gente acostumbrada a rehuir a los giros altisonantes, pero no debe permitirse convertir el proceso en una teoría ilusoria. No pretendo tener demasiada razón, ya que aprendí que es peligroso tener toda la razón, porque entonces no hay espacio para el disenso y, peor aún, resulta de menosprecio la opinión ajena. Cincuenta años – la vida entera- costó para que la Corporación diera a luz la sentencia líder, la conocida número 419/2002 cuyos argumentos fueron ampliados por las diversas integraciones de este Cuerpo en pro de amparar el derecho de impugnación del justiciable, frente a la siempre poderosa Administración. Entre multitudes destaco la sentencia número 579/2012, en un caso donde se polemizaba acerca de la procesabilidad de la resolución que solo disponía la apertura del sumario, con la inconfundible redacción de nuestro talentoso amigo y jurista Dr. Juan Pedro Tobía: “...cabe reiterar la procesabilidad de la resolución que dispuso la instrucción de sumario, cabe reiterar la posición más reciente de la Sede (sentencias 873/2011,631/2011, 476/2011, 130/2011, entre otras); que en síntesis establece: “Al respecto se sostuvo que no solo porque un acto de tal naturaleza puede tener contenidos que excedan el simplemente instrumental, sino también porque no se puede decidir como cuestión formal lo que es en realidad una cuestión de mérito, aunque con ello no se resuelva el objeto principal. Como es de principio deberán existir motivos que justifiquen razonablemente la medida adoptada, que además deberá ser idónea para lograr su fin legítimo: determinar la responsabilidad del funcionario involucrado, su grado de participación en la comisión de la falta que se le imputa, y en su caso, la eventual aplicación de la sanción correspondiente ... porque podrían existir hipótesis donde una resolución ilegítima, por falta de motivos u otros vicios, cause el daño exigido” sin perjuicio de que la resolución que dispone el sumario pueda estar decidiendo también otro tipo de cuestiones (Conforme sentencias 484/2007y 20/2006 entre otras)”. (Sentencia No. 719/2020). Ahora bien, para estos Ministros, desde el punto de vista formal, conforme emerge de la reseña de las actuaciones realizada en el Considerando III) del presente fallo, se advierte que la instrucción del sumario se cumplió de legal forma, habiéndose respetado las garantías del funcionario sumariado. En cuanto a lo sustancial, dicho procedimiento se dispuso al actor a los efectos de esclarecer y determinar su responsabilidad en lo que corresponde al cumplimiento de la entrega de las carpetas correspondientes a los procesos judiciales vinculados con herencias yacentes. Esto es, el 31 de octubre de 2016 la Unidad de Contencioso de A.N.E.P., de conformidad con lo dispuesto por la Asesoría Letrada, dispuso: “(…) ante la demora en la entrega de todas las carpetas correspondientes a procesos judiciales vinculados con herencias yacentes, se le otorga (al actor) un plazo de 24 horas para que haga efectiva la entrega de dicha documentación.”. (Fs. 66 de los A.A.). El actor se agravia por entender que es humanamente imposible de cumplir la tarea requerida en el exiguo plazo de 24 hs. otorgado. Considera que se le inició un procedimiento sumarial por el incumplimiento imposible de una orden. A juicio del redactor y del Ministro Dr. Vázquez, el agravio no es de recibo. Del estudio de los antecedentes administrativos emerge que el 4 de octubre de 2016 el promotor fue relevado de las tareas que cumplía en la Unidad de Herencias Yacentes; va de suyo que, una vez que una tarea deja de ser responsabilidad de un funcionario y pasa a estar a cargo de otro, debe darse el correspondiente pasaje de documentación e información propia de la tarea. Ello implica que, desde que el actor fue notificado de la mentada resolución, estaba implícito que el pasaje de información de un funcionario a otro debía llevarse a cabo y, a fin de que el servicio no se viera afectado, dicho pasaje debía cumplirse con celeridad. (Huelga aclarar que, si bien no surge de los antecedentes administrativos fecha en la cual se notificó expresamente al Dr. ACEIRO, el recurso de revocación y jerárquico, interpuesto por el actor el día 24 de octubre de 2016, a fs. 3 - 4 de los A.A., se consideró interpuesto en plazo por la Administración). Ahora bien; también se desprende de los antecedentes administrativos que la resolución que impuso al actor el plazo de 24 horas para cumplir con la entrega de los expedientes de Herencias Yacentes fue una especie de medida extrema o “ultimátum” que la Administración se vio obligada a adoptar ante la actitud omisa del Dr. ACEIRO frente a los múltiples “requerimientos informales” que se le habían formulado. Así las cosas, el Asesor Letrado del CO.DI.CEN., el 15 de junio de 2017, tras tomar conocimiento de lo manifestado por el actor en oportunidad de evacuar la vista conferida, destacó: “Se permite advertir, tan solo, que no es exacta la afirmación del Dr. ACEIRO en cuanto a que solo dispuso de 24 horas para devolver las carpetas relativas a los asuntos que tuviera a su cargo en el Dpto. de Herencias Yacentes. Desde que se resolviera su traslado (03.06.16) a la fecha en que procedió a la devolución de esas carpetas (30.11.16) -luego de numerosos requerimientos que resultaran infructuosos y después, incluso, que se decretara el sumario (23.11.16)- transcurrieron, ciertamente, más de 24 horas”. (Fs. 272 de los A.A.). Por lo tanto, no son de recibo los agravios planteados por el actor donde califica de exiguo el plazo de 24 horas, ni la idea de que se le inició un sumario por incumplir con una orden humanamente imposible de cumplir. Ahora bien; resulta ser un hecho no controvertido que una vez dictado el acto que le impuso al actor las 24 horas para cumplir con la entrega de documentación, éste no cumplió con el mismo. Sin perjuicio de lo señalado con anterioridad, se comparte lo expresado por la instructora sumariante -en oportunidad de analizar los descargos efectuados por el funcionario sumariado- en cuanto consideró que: “(…) si el sumariado entendía que la situación en la que se encontraba justificaba la imposibilidad de cumplir con el plazo fijado, debió haber comunicado y solicitado la ampliación del mismo con las formalidades que la propia intimación le imponían”. (Fs. 160 vto. de los A.A.). A su vez, emerge de los antecedentes administrativos que se le proporcionó al actor la colaboración de funcionarios de la Unidad de Contencioso para la remisión de la documentación. Sin embargo, a pesar de ello, la entrega de todos los expedientes se cumplió recién a fines del mes de enero de 2017. (Fs. 78 – 78 vto. y 157 de los A.A.). En efecto, en oportunidad de tomársele declaración a la Dra. Rosario ROMERO, Sub Directora de la Unidad de Contencioso, atestiguó: “Una vez que tomo conocimiento de esa resolución me pongo en contacto con el Dr. Aceiro telefónicamente, y él me manifiesta que obviamente debía hacer un informe de los distintos trámites que él tenía y eso implicaba un trabajo especial con respecto a ese tema, y no recuerdo exacto la palabra que me dijo, si era que necesitaba colaboración para realizarlo y puse a disposición al funcionario Ulises Sánchez para que trabajara con él y de hecho lo hizo…”. (Fs. 138 - 139 de los A.A.). (El subrayado no se encuentra en el texto original). Asimismo, surge que en varias oportunidades el funcionario Ulises SÁNCHEZ concurrió a la oficina del actor y no pudo llevar a cabo la tarea ya que éste le indicaba que no podía atenderlo porque se encontraba haciendo otros trabajos, lo que evidencia cierto desinterés por parte del impugnante en dar cumplimiento a la orden impartida por su jerarca. Textualmente, surge de la declaración de la Dra. ROMERO que: “En varias oportunidades el mismo fue a trabajar con el Dr. Aceiro y en algunos momentos sí realizaba esa tarea y en otras oportunidades me manifestó que no lo había podido hacer porque el Dr. estaba con otros trabajos y volvía en otra oportunidad”. (Fs. 143 de los A.A.). Así las cosas, emerge que recién el 23 de enero de 2017 el actor cumplió con la entrega total de las carpetas requeridas. (Fs. 157 de los A.A.). En consecuencia, se comparte lo dictaminado por la asesora sumariante en cuanto a que el Dr. ACEIRO cometió una falta administrativa por no haber cumplido con la orden dispuesta por su jerarquía. “En este sentido, se ha configurado falta administrativa por no observar lo establecido en el art. 3 literal g del Estatuto del Funcionario No Docente, es decir, por no acatar las directivas que en materia de su competencia le imparten sus superiores jerárquicos”. (Fs. 158 de los A.A.). En definitiva, para estos Ministros, la Resolución No. 67 impugnada, mediante la cual se dispuso la iniciación de un sumario administrativo al actor, se encuentra plenamente justificada, habiendo sido una medida óptima para asegurar las garantías del funcionario sumariado. Esto es, ante la posibilidad de que se estuviera cometiendo una falta administrativa (incumplimiento de una orden del jerarca) se resolvió instruir un procedimiento sumarial a efectos de determinar la responsabilidad del funcionario implicado. Cabe señalar que, por Resolución No. 40, Acta 86 de fecha 26 de diciembre de 2016 (fs. 97 y 116 de los A.A.) se dejó sin efecto la medida cautelar de suspensión preventiva dispuesta por la Resolución No. 67, Acta 77 dictada el 23 de julio de 2016. Por otra parte, para la mayoría de los miembros integrantes del Tribunal, la Resolución N° 67 de fecha 23 de noviembre de 2016 que dispuso instruir un sumario al actor, no resulta procesable ante esta Sede. En efecto, adhieren a la posición que sostuvo este Tribunal en el pasado, en el sentido de que el acto que ordena la instrucción de un sumario administrativo es un acto de procedimiento, que carece de la nota de definitividad, y por tanto, no resulta procesable. Dicha interpretación jurisprudencial fue abandonada al influjo de los desarrollos de la doctrina administrativista y a partir de la Sentencia N°419/2002, donde comenzó a admitirse que, pese a su carácter de acto preparatorio, el acto en cuestión podía resultar lesivo de la esfera jurídica del sumariado. En primer lugar, corresponde distinguir que la procesabilidad (o no) del acto administrativo resulta una cuestión de previo pronunciamiento respecto de su eventual lesividad. En la especie, se impugna un acto de procedimiento, netamente instrumental, y que no contiene ninguna medida de naturaleza cautelar accesoria. Resulta aplicable la distinción efectuada por CAJARVILLE entre actos preparatorios y actos finales del procedimiento. Los actos preparatorios son aquellos destinados instrumentalmente al dictado del acto que resolverá sobre el fondo del tema planteado, y por ende le preceden, en tanto el acto final o principal es el que resuelve sobre el fondo del tema planteado en el procedimiento administrativo. Todos los actos procedimentales, en tanto actos administrativos, son susceptibles siempre de ser impugnados mediante los recursos administrativos correspondientes (Cfe. art. 317 de la Constitución). Sin embargo, los actos de procedimiento - o de mero trámite- solo son impugnables jurisdiccionalmente “...si hacen imposible o suspenden en forma indefinida la tramitación, decidiendo así directa o indirectamente el fondo del asunto.” – Cfe. art. 24, inciso 3º, del Decreto Ley No. 15.524- (Cfme. CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo; “Procedimiento Administrativo”, Idea, Montevideo, 1997, p. 55). Sabido es que el sumario es un procedimiento tendiente a la averiguación de los hechos liminarmente imputables al funcionario, y que puede culminar con una sanción o con la “absolución” del sumariado. Entonces, la resolución que dispone la instrucción de un sumario constituye un mero acto instrumental que opera la “apertura” de ese procedimiento, en ejercicio del poder-deber de la Administración de esclarecer los hechos que pueden dar lugar a la imposición de sanciones disciplinarias (Cfe. SAYAGUÉS LASO cit., T.I., Ed. 1963, pág. 332 No. 194). En igual sentido, véase Sentencias Nos. 405/96, 747/98, 1078/98, 1260/99, 181/2002. Por los fundamentos expuestos, el Tribunal en mayoría, considera que la Resolución No. 67 dictada el 23 de noviembre de 2016 por el Consejo Directivo Central de la ANEP, mediante la cual se dispuso el sumario administrativo al actor, no resulta procesable ante la Sede. VII) Sobre la alegada ilegitimidad de la Resolución No. 29 (Acta 33 del 1° de junio de 2016) del CO.DI.CEN. de la A.N.E.P. El último de los actos que conforma el objeto de este proceso constituye la mentada volición, por la cual, el CO.DI.CEN. homologó lo actuado por la Dirección Sectorial de Gestión Humana, sobre los informes de calificaciones del personal no docente, en el año 2015, entre ellas, la referida al accionante. Al respecto, el principal agravio que esgrime el actor refiere a que previo a que el CO.DI.CEN. homologara la calificación anual, no se le dio vista previa conforme a lo establecido por el Estatuto del Funcionario no Docente, en sus artículos 94, 95, 98 y 101, así como por el artículo 66 de la Constitución. A juicio del Tribunal, el agravio tampoco es de recibo. Cabe señalar que no nos encontramos frente a un procedimiento administrativo disciplinario del cual pueda derivar algún perjuicio para el actor. Se trata de un procedimiento específico de calificación de los funcionarios con su regulación autónoma. Ello conlleva al Tribunal a descartar la aplicación al casus del artículo 66 de la Carta Magna, en tanto, no nos encontramos en presencia de una investigación sobre “irregularidades, omisiones o delitos”. Por su parte, y en lo que al Estatuto de Funcionario No Docente refiere, como acertadamente lo hace notar la Administración demandada, el mentado Estatuto no dispone la necesidad de otorgar vista previa del informe primario de evaluación a la parte interesada. En tal sentido, el artículo 94 del Estatuto establece que el informe primario debe ser remitido por el Jefa de la repartición, al Departamento de Personal no Docente, quien agregará el puntaje de actividad computada y lo elevará al Tribunal de Calificaciones para determinar la calificación anual del funcionario. Obtenida ésta, se elevará a consideración del Consejo la homologación correspondiente según los artículos 96 y ss. del Estatuto citado. Por su parte, el artículo 101 del mismo cuerpo normativo dispone: “De la homologación. Las calificaciones que otorguen los Tribunales Calificadores serán homologadas por los Consejos respectivos. Producida la homologación, el Departamento de Personal No Docente notificará, en forma personal al interesado, antes del 31 de mayo de cada año. Dicha calificación podrá ser recurrida, conforme a derecho”. De la lectura de los citados artículos, no se desprende que el informe primario deba ser notificado al interesado, sino que la notificación está prevista una vez que la calificación haya sido homologada por el CO.DI.CEN., tal como ocurrió en la especie. Precisamente, el art. 101 in fine prevé la posibilidad de que la calificación pueda ser impugnada, una vez notificada al funcionario interesado. Conforme emerge de los recaudos adjuntos, la homologación dispuesta por CO.DI.CEN. fue debidamente notificada al compareciente, por lo que nada cabe objetar al actuar de la Administración a su respecto. Por lo demás, el actor cuestiona en forma genérica la calificación que le fuera otorgada, sin especificar la normativa que se habría vulnerado o el perjuicio ocasionado, por lo que el Tribunal se inclinará por confirmar la resolución impugnada. VIII) Finalmente, cabe abordar el agravio esgrimido por el accionante, en cuanto a que las voliciones resistidas fueron dictadas con desviación, abuso o exceso de poder. La desviación de poder, como enseña el Profesor CAJARVILLE: “existirá siempre que el “fin querido” por la “voluntad” de la Administración, apreciado subjetivamente, no coincida con el “fin debido” impuesto por las reglas de derecho”. En cuanto al abuso de poder: “...existirá toda vez que lo dispositivo no sea objetiva y cuantitativamente adecuado a los motivos, o no sea objetiva y cuantitativamente idóneo para el fin debido. Los motivos existieron, pero sólo hacían necesaria una medida de menor gravedad, dosificación o cuantía; o en el otro caso, el resultado final objetivo coincide con el fin debido, pero para lograr este último hubiera sido suficiente una medida de menor gravedad, dosificación o cuantía”. (CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo. “Sobre Derecho Administrativo.” T II. FCU. Montevideo, 2007.Pág. 80). Nada de ello se infiere de las actuaciones, puesto que no surge ni de los actos en causa, ni de los antecedentes referidos, y, por otra parte, no se realizó esfuerzo probatorio alguno por el accionante, quien tenía la carga de acreditar su ocurrencia, conforme a las reglas generales (arts. 104, D.L. 15.524, y 283, 284, 313, 329, 330 y 331 del C.P.C.) (Cfme. sent.147/06). En virtud de lo anterior, cabe descartar que en la especie se haya configurado un escenario de mobbing, no surgiendo de autos prueba de actos retirados de hostigamiento, ni persecución laboral como denuncia el actor, más omite probar. En definitiva, por las razones expuestas, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación, FALLA : Desestímase la pretensión anulatoria quedando en consecuencia confirmados los actos administrativos impugnados. Sin sanción procesal específica. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $39.000 (pesos uruguayos treinta y nueve mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dra. Salvo, Dr. Vázquez Cruz, Dr. Corujo (r.), Dra. Klett, Dr. Simón. Dr. Marquisio. (Sec. Letrado).