Sentencia Definitiva N° 293/2021

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 27 de julio de 2021. No. 293 VISTOS : Para sentencia definitiva estos autos caratulados: “OLIVERA, NOEMI con SUPREMA CORTE DE JUSTICIA . Acción de nulidad” (Ficha No. 374/2018). RESULTANDO : I) Surge de fs. 2 que, con fecha 11 de junio de 2018, compareció la accionante entablando demanda de nulidad contra la Resolución Nº 124/2017 de 30 de octubre de 2017, dictada por la Suprema Corte de Justicia, que dispuso “ No tramitar la denuncia formulada en los presentes” (fs. 32 a 39 de los A.A.). Reseñó los antecedentes del acto enjuiciado. Comenzó por relatar que , en ejercicio del derecho consagrado por la Ley 18.987, había concurrido a una entidad del Sistema Integrado de Salud (CAMS -Soriano) y cumplido con todos los requisitos requeridos por la ley para proceder a la interrupción del embarazo que cursaba. Continuó indicando que el Sr. Mariano Boné había promovido acción de amparo y recurso de inconstitucionalidad a efectos de suspender el procedimiento que ella había iniciado, que se había tramitado ante el Juzgado Letrado de Primera Instancia de Mercedes de 3er. Turno a cargo de la Jueza Dra. Pura Concepción BOOK y en el que había recaído la Sentencia Nº 6/2017, que había hecho lugar a la demanda “disponiendo la suspensión por parte de CAMS del proceso previsto en la ley 18.987 respecto de la Sra. Olivera, dirigido a la interrupción del presente embarazo atento a la falta de prueba por falta de registro en el cumplimiento de los requisitos previstos en el art. 3, inc. 1 de dicha ley.” Agregó que había apelado dicho fallo, que posteriormente había abortado espontáneamente y lo había comunicado a la Sede, y que por Sentencia Nº 44/2017 el Tribunal de Apelaciones había declarado que el recurso de apelación carecía de objeto a la luz del hecho nuevo denunciado. Manifestó que en setiembre de 2017 había presentado ante la Suprema Corte de Justicia una denuncia administrativa contra la Jueza BOOK, la que detalló, y postuló que la inobservancia de las reglas procesales por parte de dicha Magistrada daba cuenta de su falta de idoneidad para el cargo. Afirmó que la Jueza había incurrido en errores inexcusables que exorbitaban lo que era admisible en un proceso jurisdiccional y que un/a Juez/a medio/a no cometería, básicamente porque había fallado según sus convicciones personales, en contra de las leyes vigentes y con desconocimiento de la normativa nacional e internacional aplicable al caso. Adujo que esos errores habían hecho incurrir a la Magistrada en la hipótesis de responsabilidad funcional prevista en el artículo 112 numeral 1º de la Ley No. 15.750, por haber actuado judicialmente en forma gravemente omisiva y negligente, de lo que se derivaba que hubiera correspondido que la Suprema Corte de Justicia le iniciara el procedimiento sumarial correspondiente. Concluyó que la resolución impugnada (de no tramitar la denuncia) había violado su derecho al acceso a la justicia y al debido proceso. Asimismo, recordó que la Suprema Corte de Justicia, como “custodio de los custodios” tenía la obligación de ejercer su potestad disciplinaria y que su negativa a ejercerla, como en el caso, significaba convalidar la actuación de la Dra. BOOK que –como se había expuesto- había estado plagada de graves errores de procedimiento y de sustancia y había sido violatoria de sus derechos. En definitiva, solicitó la anulación del acto impugnado. II) Con fecha 16 de agosto de 2018 comparecieron los representantes de la demandada, contestando la demanda incoada (fs. 31 y ss.). Invocaron la falta de legitimación causal activa, argumentando que si bien la actora tenía un interés legítimo en que la Suprema Corte de Justicia le diera curso a la denuncia formulada, no tenía un derecho subjetivo protegido a que, en definitiva, la Magistrada denunciada fuera sancionada. Afirmaron que se trataba de un ámbito discrecional de la Suprema Corte de Justicia, a quien le competía exclusivamente determinar las eventuales sanciones que pudieren corresponder a sus funcionarios, razón por la cual no era posible que el Tribunal ingresara a la valoración de la decisión adoptada. Controvirtieron que la resolución impugnada fuera contraria a una regla de Derecho y que se hubiera actuado con desviación o abuso de poder, Sostuvieron que en momento alguno se le había impedido a la actora el acceso a la justicia y que, por el contrario, la denuncia formulada había sido correctamente tramitada, respetando la legalidad de cada instancia y el debido proceso de todo lo actuado. Agregaron que los hechos que habían motivado la denuncia eran de naturaleza jurisdiccional, por lo que regía la independencia técnica de los Magistrados, y que lo relativo a la responsabilidad estatal por acto jurisdiccional excedía ampliamente la competencia de este Cuerpo. En definitiva, solicitaron el rechazo de la demanda. III) Abierto el juicio a prueba, se produjo la que obra certificada a fojas 107. IV) Alegaron las partes por su orden: la actora a fs. 110 y ss. y la demandada a fs. 116 y ss. V) Se confirió vista al Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, que produjo el Dictamen No. 256/2020 que obra a fs. 121 y ss., aconsejando confirmar el acto impugnado. VI) Se llamó para sentencia, girando los autos a estudio de los Sres. Ministros, quienes acordaron su dictado en forma legal. CONSIDERANDO : I) En la especie, se han acreditado los extremos legales habituales requeridos por la normativa vigente (arts. 4 y 9 de la Ley No. 15.869) para el correcto accionamiento de nulidad. En efecto, se demanda la nulidad de la Resolución Nº 124/2017 de 30 de octubre de 2017, dictada por la Suprema Corte de Justicia, que dispuso “No tramitar la denuncia formulada en los presentes” (fs. 32 a 39 de los A.A.). Contra dicha decisión, notificada a la accionante el 9 de noviembre de 2017 (fs. 46), se interpuso en tiempo y forma el recurso de revocación el 17 de los mismos mes y año (fs. 49 a 55 A.A.). Por Resolución Nº 16/2018 de la Suprema Corte de Justicia de fecha 19 de marzo de 2018, no se hizo lugar al recurso de revocación (fs. 82 a 86 A.A.), notificándose el 10 de abril del mismo año (fs. 93 A.A.) Finalmente, la demanda de nulidad fue introducida en tiempo útil (el 11 de junio de 2018 - nota de cargo fs. 25). II) El Tribunal, por unanimidad y coincidiendo con lo dictaminado por el Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, desestimará la demanda por falta de legitimación causal activa según los fundamentos que se pasan a exponer. III) Emerge de los antecedentes administrativos allegados al proceso que e l 7 de setiembre de 2017, la Sra. Noemí Olivera presentó denuncia ante la Suprema Corte de Justicia por la actuación de la magistrada Dra. Pura Concepción Book en el expediente IUE 431-86/2017, describiendo los motivos y hechos que la sustentaban, y solicitando que “… se inicie el procedimiento, se investiguen los hechos y se sancione a la magistrada denunciada”. (fs. 1 a 9 AA). El 18 de setiembre de 2017 la Suprema Corte de Justicia dispuso, de mandato verbal, que la Dra. Book informara sobre los hechos mencionados en la denuncia (fs. 10 A.A.). La Magistrada lo cumplió en los términos que surgen de fs. 23 a 30 de los antecedentes administrativos. El 26 de setiembre de 2017 la Prosecretaria Letrada de la Suprema Corte de Justicia recibió el informe requerido y el expediente original IUE 431-86/2017 en 191 fojas (fs. 31 A.A.). Finalmente, la Suprema Corte de Justicia dictó la resolución Nº 124/2017 que se procesa en autos, por la que dispuso: “1º) No tramitar la denuncia formulada en los presentes. 2º) Oportunamente, cortar cuerda de los autos IUE 431-86/2017 para su remisión a la Sede de origen; y cumplido, archivar” (fs. 32 a 39 A.A.). IV) El Tribunal ha tenido oportunidad de pronunciarse en casos similares al de autos, en los que los accionantes revestían la calidad de denunciantes en procedimientos administrativos y consideró que no habían justificado encontrarse en una situación jurídica subjetiva que se viera afectada por los efectos del acto atacado (Sentencias No. 566/2014, 932/2017 y 291/2019). Al respecto, y en términos que, mutatis mutandi, aplican al presente, en Sentencia No. 291/2019 se citó lo expuesto en Sentencia No. 566/2014, a saber: “La situación jurídica que legitima a accionar es un presupuesto del examen de regularidad del acto y existe o no existe antes de que se determine la legitimidad o ilegitimidad del acto, pues justamente, es un presupuesto que habilita examinar la regularidad del acto que se enjuicia. La situación jurídica legitimante del accionamiento no se produce a consecuencia de un obrar administrativo desarreglado a Derecho” (sentencia N° 289/2014). VIII) Pues bien; realizado el precedente y necesario encuadre teórico, cabe analizar si, en la presente instancia, la actora cuenta con legitimación causal activa para contender contra el acto en proceso. Para una adecuada categorización de la situación jurídica de la que es titular la pretensora, corresponde analizar los siguientes aspectos: a) Régimen jurídico del acto procedimental que moviliza el procedimiento: la denuncia en vía administrativa; b) Características comúnmente reconocidas en el concepto de interés legítimo. Sobre lo primero, debe necesariamente convenirse que la denuncia puede ser definida como el acto por el cual se pone un hecho en conocimiento de una autoridad, en el caso administrativo. Difiere de una petición, en cuanto es meramente la comunicación de un conocimiento, y no la expresión de la pretensión de un comportamiento concreto de su destinatario. La petición puede fundarse en ciertos hechos que se ponen en conocimiento de la Administración, pero en tal caso la petición absorbe a la denuncia. A la inversa, la denuncia no cambia de naturaleza si se acompaña un pedido de que la autoridad ejerza sus potestades respecto a esos hechos, si ese pedido no implica la pretensión de un comportamiento concreto de la Administración (Cfme. CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo: “Procedimiento Administrativo en el Decreto 500/991”, Ediciones IDEA, 1997, págs. 64/65) (….) En tal sentido, y entrando al análisis del segundo aspecto señalado, estima la Sede que la promotora no ostenta legitimación causal activa, desde que no resulta titular de un derecho subjetivo (cuyo correlato sería la obligación de la Administración de realizar un comportamiento debido) ni de un interés legítimo (…) En particular, como destaca CAJARVILLE cuando existe un interés legítimo, su titular también pretende o puede legítimamente pretender de la Administración un determinado comportamiento que le es favorable, pretensión que no es arbitraria o caprichosa, sino basada en reglas de derecho que regulan o encausan la actuación de la Administración (Cfme. CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo: “Procedimiento Administrativo…” cit. pág. 49; véase también del mismo autor: “Conceptos constitucionales definitorios de la legitimación del actor. Relaciones entre derecho subjetivo, interés legítimo e interés general”-Conferencias Magistrales- en Revista de Derecho Público FCU, Año 22, Número 43, Agosto 2013, pág.144 diferenciando el interés legítimo del interés simple) (…) Con tales entendimientos, procede necesariamente convenir que, en la especie, no se asiste a una situación jurídica legitimante habilitante del accionamiento anulatorio. Como postula CALVO VÉRGEZ, no cabe considerar al denunciante como interesado en aquellas actuaciones administrativas que se inicien, ni como parte legitimada para la interposición de recursos o reclamaciones en relación con los resultados de dichas actuaciones. (Cfme. CALVO VÉRGEZ, Juan: Inicio y Desarrollo del Procedimiento de Inspección Tributaria: Cuestiones Conflictivas”, Thomson Reuters Aranzadi, 1ª Edición, Navarra, 2013, págs. 54/55). En definitiva, teniendo presente que el supuesto normativo, esto es, la disposición creada por el acto administrativo impugnado no alcanza en su dimensión subjetiva a la accionante, no cabe otra solución que la desestimatoria de la demanda incoada, por ausencia de legitimación causal activa”. Y también en la citada Sentencia No. 219/2019 se expuso que: “Más recientemente, la Sala analizó un caso en el cual se demandó la nulidad de una resolución por la cual se dispuso la clausura de las actuaciones relacionadas con una denuncia presentada contra la actuación de un Fiscal Letrado y siguiendo una línea de razonamiento similar, se señaló: “(…) el actor instó a la Administración mediante el mecanismo de denuncia para que ésta iniciara un procedimiento investigativo -de naturaleza disciplinaria- cuyo objeto consistió en la determinación de la existencia o no de las irregularidades denunciadas para determinar el ejercicio del poder disciplinario. Como indica Frugone Schiavone, “El procedimiento disciplinario, atendiendo a la clasificación de los procedimientos administrativos, se nos presenta como un procedimiento administrativo de oficio, especial y de orden interno, siendo su objeto la regulación de los poderes disciplinarios de la Administración sobre sus funcionarios, en defensa del buen orden y de la regularidad y eficiencia de la función pública” (Cf. Héctor Frugone Schiavone, “Procedimiento Disciplinario”, en “Procedimiento Administrativo (Decreto 500/991, de 27 de setiembre de 1991)”, Serie Congresos y Conferencias N° 5, Universidad Católica, “Revista Uruguaya de Derecho Constitucional y Político”, 2ª Edición, Montevideo, 1996, p. 94) (…). Los sujetos del poder disciplinario son la Administración (sujeto activo que ejerce (o no) la potestad disciplinaria) y el denunciado (sujeto pasivo funcionario público cuya conducta da lugar (o no) al ejercicio del poder disciplinario) (Cf. Felipe Rotondo Tornaría, “Manual de Derecho Administrativo”, 8ª Edición, Ampliada y Actualizada a enero de 2014, p. 223 a 224). El acto encausado es el resultado de la tramitación de la denuncia de presuntas irregularidades y concluyó ordenando la clausura de las actuaciones. Es decir que no encontró mérito para ejercer los poderes disciplinarios y en el marco de éstos sustituir al Fiscal denunciado, como lo impetrara el actor. Siendo que el procedimiento administrativo tiene por objeto “la regulación de los poderes disciplinarios de la Administración sobre sus funcionarios, en defensa del buen orden y de la regularidad y eficiencia de la función pública” y sus sujetos son la Administración (sujeto activo) y el denunciado (sujeto pasivo), no se advierte cómo se vería afectado el actor en una situación de interés que resulte directo y personal. El sujeto que en todo caso podría verse beneficiado o perjudicado (en forma directa y personal) por el acto es el denunciado pero el actor no se encuentra en una situación jurídica que lo legitime activamente para contender contra el acto enjuiciado. El no acogimiento a una mera pretensión de que un tercero fuera investigado (para eventualmente ser sancionado y sustituido) no importa para el denunciante un cambio (ni favorable ni adverso) en su esfera jurídica personal y directa. La eventual responsabilidad administrativa funcional que puso de manifiesto mediante la presentación de su denuncia sólo afecta al funcionario y al órgano público. Para el promotor, no pasa de ser un mero interés simple a la legalidad o buena administración, situación no tutelada ante la jurisdicción del Tribunal según lo dispuesto por el art. 309 de la Constitución. En definitiva, teniendo presente que el supuesto normativo, esto es, la disposición creada por el acto administrativo impugnado no alcanza en su dimensión subjetiva al accionante, no cabe otra solución que la desestimatoria de la demanda incoada, por ausencia de legitimación causal activa (…)” (sentencia Nº 932/2017)”. En el caso, como se reseñara supra, la actora denunció la existencia de presuntas irregularidades en el expediente IUE 431-86/2017, considerando que la conducta de la magistrada que denunció, Dra. Pura Concepción Book, configuraba una verdadera denegación de justicia en su contra y solicitó la aplicación de correctivos disciplinarios respecto de la denunciada (fs. 1 a 9 A.A.). La Suprema Corte de Justicia, siguiendo los lineamientos trazados por la Acordada Nº 6995 de 23/12/1988 (hoy derogada por la Acordada Nº 8078 de 9 de julio de 2020) no rechazó en forma liminar la denuncia por su impertinencia sino que, en el ejercicio legítimo de sus potestades, requirió informe a la Sra. Juez interviniente (fs. 10 A.A.), lo que formalizó mediante oficio agregado a fs. 12 A.A. y, recibido (fs. 23 a 30 A.A.), entendió que “… los asuntos de naturaleza jurisdiccional (salvo la hipótesis excepcional prevista por el art. 26.3 del CGP, que no se advierte configurada en el caso) se encuentran excluidos del control que ejerce la Corte, conforme a las potestades atribuidas por el art. 239.2 de la Constitución Nacional” . (fs. 37 vto. A.A.), y dispuso no tramitar la denuncia formulada (fs. 32 a 39 A.A.). Entonces, como los efectos del acto no recaen ni repercuten en forma directa y personal sobre la situación jurídica de la denunciante sino sobre la de la denunciada, aquélla carece de legitimación activa. Por otra parte, cabe reiterar que si bien la presentación de una denuncia no resulta un acto jurídicamente indiferente e implica un poder- deber de la Administración de recibirla y de darle trámite, en el presente la Suprema Corte de Justicia dio curso a la petición formulada, requirió y recibió las explicaciones de la Jueza denunciada y, recién después resolvió no tramitar la denuncia, con fundamento en que los asuntos de naturaleza jurisdiccional están excluidos del control de la Corte, salvo hipótesis de error inexcusable que no se advertía configurado en el caso. En definitiva, por las razones expuestas, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Tribunal, FALLA : Desestímase la pretensión anulatoria y, en su mérito, confírmase el acto administrativo impugnado. Sin sanción procesal específica. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $39.000 (pesos uruguayos treinta y nueve mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dra. Salvo (r.), Dr. Vázquez Cruz, Dr. Corujo, Dra. Klett, Dr. Simón. Dr. Marquisio. (Sec. Letrado).