Sentencia Definitiva N° 291/2021

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 27 de julio de 2021. No. 291 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “EDIFICIO CIUDADELA con PODER EJECUTIVO -URSEA. Acción de nulidad ” (Ficha No. 270/2018). RESULTANDO : I) Con fecha 4 de mayo de 2018 compareció, en representación del Edificio Ciudadela, el Sr. Daniel Roberto Ferreiro, y dedujo pretensión anulatoria en contra de la Resolución N° 305/017 de 31 de octubre de 2017, mediante la cual el Directorio de la Unidad Reguladora de Servicios de Energía y Agua (en adelante URSEA) desestimó el reclamo formulado por la actora contra la Administración Nacional de Usinas y Trasmisiones Eléctricas (en adelante UTE), a través del cual le pretendió atribuir responsabilidad por la rot ura de varios componentes de los tres ascensores del edificio (fs. 91 vto. - 92 A.A.). En lo inicial, relató que el día 7 de noviembre de 2014 se verificó la rotura de componentes de los tres ascensores con que cuenta la torre D del Edificio Ciudadel a y ex plicó que el desperfecto coincidió temporalmente con las tareas llevadas a cabo por una cuadrilla de la UTE , en la Sub - Estación del edificio. Apuntó que luego de realizarse la denuncia a la URSEA y de sustanciarse parcialmente las actuaciones, el órgano je rarca de dicha unidad, aun contra la prueba técnica agregada, procedió al archivo de las actuaciones, sin ulteriores consecuencias para la UTE. En lo medular de sus agravios, indicó que la URSEA, con dicho proceder, abdicó de las potestades jurídicas esta blecidas por la ley y desarrolladas a través de diferentes reglamentos. Cuestionó, así, que la URSEA no realizara el pedido de información al distribuidor, regulado en el Reglamento de Distribución de Energía Eléctrica, aprobado por Decreto N° 277/002. Afirmó que si bien el requerimiento de información es potestativo, la URSEA, a efectos de una mejor instrucción del asunto, debió necesariamente solicitar información al ente, máxime cuando la complejidad del asunto así lo reclamaba. Explicó que, no obstan te ello, el trámite de la investigación fue llevado a cabo por la propia denunciada, que estableció cuantitativa y cualitativamente qué información brindar a la URSEA. De esa forma, la demandada no sirvió con objetividad a los intereses generales, sino que actuó de manera absolutamente parcial. Seguidamente, postuló que no cabe duda que el art. 14, lit. d) de la Ley N° 17.598 otorgó a la URSEA la potestad de sancionar al prestador o distribuidor de energía eléctrica que se aparte de los niveles de calidad y potencia establecidos en la reglamentación respectiva. En virtud de ello sostuvo que, en tanto en la presente hipótesis el propio informe técnico elaborado por la URSEA reconoció la vulneración de lo preceptuado en la reglamentación, no existió margen de apreciación alguno en cuanto a decidir sancionar o no a UTE. En puridad, a su entender, la URSEA claudicó de su potestad sancionatoria cuando, en realidad, carecía de margen para apreciar el mérito de la consecuencia normativa. Finalmente, señaló que el acto padece error en los motivos. En este derrotero, marcó y remarcó que la sobrecarga de la línea que alimenta el edificio es un hecho incontestable, incontrovertible, cuyo acaecimiento prueba la concomitancia entre el desajustado actuar de la UTE y la rotura de los componentes de los ascensores. Por estas razones y por entender violados los principios de verdad material, de impulsión de oficio y otras normas de derecho positivo, solicitó el amparo de la demanda y la consecuente anulación del acto impugnado (fs. 4 a 9 vto.). II) Corrido el traslado de precepto compareció, en representación del Poder Ejecutivo - URSEA, el Dr. Marcelo Laborde, quien contestó la demanda impetrada de forma contradictoria y bregó por la solución confirmatoria del acto en causa. En lo central de sus defensas, luego de reseñ ar los antecedentes del acto y los agravios movilizados en la demanda, indicó que es desacertado sostener que la URSEA no ejerció la potestad de requerir información a la UTE, ya que, en más de una oportunid ad, se le requirió al ente la proporción de información y la realización del correspondiente registro de tensión. Igualmente, manifestó que la URSEA fue quien dirigió el trámite del procedimiento, pues solicitó información, evaluó técnicamente el asunto y concluyó que no surgía fehacientemente acreditado que los daños ocurridos tuvieran como causa maniobras operativas del distribuidor. Las actuaciones se iniciaron en virtud del reclamo, frente al cual se instruyó una investigación que culminó con una ajusta da ponderación de todos los elementos en juego. Sostuvo que no es cierto que se haya incurrido en error en los motivos, por cuanto la decisión se fundó en acertadas conclusiones técnicas contenidas en los dictámenes elaborados en el seno de la URSEA. En suma, por estos argumentos, peticionó por el rechazo de la demanda y la confirmación de la resolución en proceso (fs. 20 a 24 vto.). III) Abierto el juicio a prueba por Decreto N° 6496/2018 (fs. 26) las partes produjeron la que obra agregada y certificada a fs. 64. IV) Las partes alegaron por su orden, haciéndolo la actora en el escrito que corre de fs. 67 a 70 vto. y la demandada en el que luce de fs. 73 a 78. V) El Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, mediante Dictamen N ° 193/2020, aconsejó no hacer lugar a la demanda y confirmar el acto resistido (fs. 81 y ss.). VI) Por auto N° 2704/2020 (fs. 86) se citó para sentencia, la que se acordó en legal y oportuna forma, previo estudio de los Sres. Ministros. CONSIDERANDO : I) Desde el punto de vista formal se han cumplido adecuadamente los requisitos exigidos por las normas respectivas para habilitar el presente accionamiento anulatorio (art. 309 de la Constitución). II) El Tribunal, por unanimidad d e sus i ntegrantes naturales, compartiendo el temperamento expuesto por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo en su dictamen, procederá a desestimar la demanda y a declarar que la actora carece de legitimación en la causa. III) Sobre la legitimación de la actora: ausencia de un derecho subjetivo o de un interés que revista las notas de directo, personal y legítimo. III.I) El Tribunal ya ha tenido oportunidad de pronunciarse ante casos similares al de autos, en los que se consideró que el demandante, por su calidad de denunciante en el procedimiento administrativo, no es titular de una situación jurídica subjetiva habilitante para movilizar el contencioso administrativo de anulación (sentencias Nos. 566/2014, 932/2017 y 541/2019, por citar solo algunas). En este sentido, por sentencia Nº 566/2014, este Colegiado precisó en conceptos perfectamente revalidables al presente: “(…) A juicio del Tribunal, corresponde desestimar la pretensión anulatoria incoada, en virtud de que la accionante carece de legitimación causal activa para impugnar de nulidad el acto encausado. En lo inicial, deben recordarse las enseñanzas del Maestro GIORGI, tantas veces citado por la Sala, en cuanto señala que no existe un derecho subjetivo a la legalidad, y que e l sólo interés legítimo a la legalidad, que pertenece a todos los habitantes de la República, no es suficiente como legitimación para promover este contencioso. La acción de nulidad no es una acción popular. Por consiguiente, el titular de la acción debe j ustificar la existencia de un interés directo de inmediata satisfacción personal, fundado en una situación jurídica particular respecto al acto impugnado ” (Cfme. GIORGI, Héctor: “El Contencioso Administrativo de Anulación”, Biblioteca de Publicaciones Ofic iales de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales, Universidad de la República, Montevideo, 1958, pág. 187; en ju risprudencia véase Sentencias Nos. 69/2003 y 106/2007, entre muchas otras). Como consecuencia de lo anterior, “quien pretende un fallo anulatorio debe acreditar, imprescindiblemente, hallarse en esa particular situación frente a la volición administrativa que impugna ” (sentencias N° 612/1988, 879/1996 y 333/1997, entre otras). Más recientemente ha dicho la Sede, citando al Prof. CAJARVILLE, que “la situación jurídica de interés legítimo no puede concebirse tampoco como perfeccionada con la violación de una norma, como la explica GUICCIARDI, mera “situación reaccional” al decir de GARCÍA DE ENTERRÍA-FERNÁNDEZ. Esta posición no es admisible com o interpretación de la Carta uruguaya, porque de sus disposiciones, y muy especialmente de su art. 318, surge claramente que el interés legítimo preexiste a la actividad ilegítima que lo lesiona e incluso a toda actividad legítima o ilegítima. La preexistencia de la situación de interés legítimo con respecto a la actividad de la entidad estatal, además, es la que hace posible que ésta lesione el interés legítimo, como prevén explícitamente los arts. 258 y 309 inc. 3°; mal podría concebirse que la actividad de la entidad estatal, siendo ilegítima, fuera lesiva de la situación jurídica, si fuera ella precisamente la que le diera origen (Cajarville Peluffo, Juan Pablo; “Apuntes sobre el concepto de “interés legítimo” en la Constitución Uruguaya”, en Revista de Derecho Público, Año 2012, Número 41, pág. 20; en similares términos se ha expedido en “Sobre Derecho Administrativo”, FCU, 3ª Edición, 2012, pág. 623/625). Y bien, aplicando las enseñanzas del autor, en el caso, los promotores no lograron acreditar la ti tularidad de la situación jurídica subjetiva, sin ingresar en dicha comprobación en la lesión que teóricamente el acto enjuiciado provoca en sus esferas jurídicas personales, pues como se ha expuesto, la lesividad no se advierte como un elemento conformante de la legitimación causal activa, sino que se erige, en tal hipótesis, en la consecuencia del obrar administrativo -ilegítimo-” (sentencia N° 126/2013) (…) (…) La situación jurídica que legitima a accionar es un presupuesto del examen de regularidad del acto y existe o no existe antes de que se determine la legitimidad o ilegitimidad del acto, pues justamente, es un presupuesto que habilita examinar la regularidad del acto que se enjuicia. La situación jurídica legitimante del accionamiento no se produce a consecuencia de un obrar administrativo desarreglado a Derecho” (sentencia N° 289/2014). VIII) Pues bien; realizado el precedente y necesario encuadre teórico, cabe analizar si, en la presente instancia, la actora cuenta con legitimación causal activa para contender contra el acto en proceso. Para una adecuada categorización de la situación jurídica de la que es titular la pretensora, corresponde analizar los siguientes aspectos: a) Régimen jurídico del acto procedimental que moviliza el procedimiento: la denuncia en vía administrativa; b) Características comúnmente reconocidas en el concepto de interés legítimo. Sobre lo primero, debe necesariamente convenirse que la denuncia puede ser definida como el acto por el cual se pone un hecho en conocimiento de una autoridad, en el caso administrativo. Difiere de una petición, en cuanto es meramente la comunicación de un conocimiento, y no la expresión de la pretensión de un comportamiento concreto de su destinatario. La petición puede fundarse en ciertos hechos que se ponen en conocimiento de la Administración, pero en tal caso la petición absorbe a la denuncia. A la inversa, la denuncia no cambia de naturaleza si se acompaña un pedido de que la autoridad ejerza sus potestades respecto a esos hechos, si ese pedido no implica la pretensión de un comportamiento concreto de la Administración (Cfme. CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo: “Procedimiento Administrativo en el Decreto 500/991”, Ediciones IDEA, 1997, págs. 64/65). En la especialidad del caso, la promotora de nunció determinados hechos que consideró irregulares y los calificó de “FRAUDE TRIBUTARIO” respecto de otras empresas. La denuncia se fundó en la consideración que hizo la denunciante respecto a que ninguna de las bebidas vendidas por tales empresas es una grapa, sino que se trata de licores, según la definición de la Norma UNIT 979:97 1ª Revisión, aprobada el 19 de marzo de 1997; el escrito concluye con la solicitud de que se tenga presentada la denuncia, y de que se dé a la misma el trámite correspondiente a los efectos que correspondan (reliquidaciones, denuncias penales, etc.) (fs. 169 a 174 A.A.). La denuncia elevada fue considerada, analizada, ponderada y finalmente rechazada mediante el acto atacado. Emerge asimismo de los antecedentes que, en el cur so de la tramitación administrativa, la Administración le dio a la denunciante participación circunstancial en la sustanciación del procedimiento incoado . Ello en virtud de que la actora presentó una solicitud de acceso a la información pública y la Administración no resolvió en el plazo legalmente estipulado, configurándose el silencio positivo previsto en el art. 18 de la Ley 18.381 (fs. 212 A.A.). Tratando la temática de la situación contributiva de otra empresa, el obrar administrativo tenía otro desti natario, por lo que técnicamente no hubiera correspondido dar participación a la denunciante, en aplicación de lo dispuesto en el art. 47 del Código Tributario. Como expresan GUTIÉRREZ PRIETO y VARELA RELLÁN, el Fisco no puede dar información sobre el res ultado o evolución del caso al denunciante en virtud del secreto tributario consagrado en el artículo 47 del Código Tributario. (GUTIÉRREZ PRIETO, Gianni y VARELA RELLÁN, Alberto: “El contribuyente frente a la inspección fiscal”, Amalio M. Fernández, 2ª Edición, 2007, pág. 218). Ahora bien, el hecho de que, impropiamente, la Administración le haya dado a la actora participación circunstancial en la sustanciación del procedimiento, no importa que su situación jurídica sea tutelable por el ordenamiento juríd ico o que el interés simple subyacente en la esfera personal de la promotora transmute en legítimo (protegido por el Derecho). IX) En tal sentido, y entrando al análisis del segundo aspecto señalado, estima la Sede que la promotora no ostenta legitimación causal activa, desde que no resulta titular de un derecho subjetivo (cuyo correlato sería la obligación de la Administración de realizar un comportamiento debido) ni de un interés legítimo (no solicita del órgano público la realización de un acto). En pa rticular, como destaca CAJARVILLE cuando existe un interés legítimo, su titular también pretende o puede legítimamente pretender de la Administración un determinado comportamiento que le es favorable, pretensión que no es arbitraria o caprichosa, sino basa da en reglas de derecho que regulan o encausan la actuación de la Administración (Cfme. CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo: “Procedimiento Administrativo…” cit. pág. 49; véase también del mismo autor: “Conceptos constitucionales definitorios de la legitimación del actor. Relaciones entre derecho subjetivo, interés legítimo e interés general”-Conferencias Magistrales- en Revista de Derecho Público FCU, Año 22, Número 43, Agosto 2013, pág.144 diferenciando el interés legítimo del interés simple). (…) En la espec ie, la actora NO PRETENDE UN DETERMINADO COMPORTAMIENTO DEFINIDO QUE LE SEA FAVORABLE y que esté contenido o cristalizado en reglas de Derecho. Del análisis contextual del escrito que contiene la denuncia, no se advierte la solicitud dirigida al órgano pú blico para brindar una respuesta definida y direccionada respecto de los hechos presuntamente irregulares cuyo conocimiento se exterioriza. Precisamente, solicitó que se le tuviera por presentada la denuncia y se le diera a la denuncia el trámite correspondiente a los efectos que correspondan (…) (…) el referido acto no califica como petición calificada (no se exige actividad prestacional concreta) y la situación jurídica en examen no califica siquiera de derecho debilitado o interés legítimo, porque como adelantara, no se advierte la pretensión de un comportamiento definido y favorable al interés del actor”. X) Con tales entendimientos, procede necesariamente convenir que, en la especie, no se asiste a una situación jurídica legitimante habilitante del accionamiento anulatorio. Como postula CALVO VÉRGEZ, no cabe considerar al denunciante como interesado en aquellas actuaciones administrativas que se inicien, ni como parte legitimada para la interposición de recursos o reclamaciones en relación con los res ultados de dichas actuaciones. (Cfme. CALVO VÉRGEZ, Juan: Inicio y Desarrollo del Procedimiento de Inspección Tributaria: Cuestiones Conflictivas”, Thomson Reuters -Aranzadi, 1ª Edición, Navarra, 2013, págs. 54/55) ” (el resaltado no pertenece al original). III.II) En la emergencia , de acuerdo a los criterios in extenso analizados por el Tribunal en la sentencia citada, es imperioso concluir que la promotora, en virtud de no encontrarse abarcada por el ámbito subjetivo de aplicación de la norma particular creada por el acto impugnado, carece de un derecho subjetivo o de un interés directo, personal y legítimo que le habilite a contender por la anulación de la resolución que dispuso el archivo de la denuncia y la correspondiente investigación. Y es que además de no perjudicar ni beneficiar lo resuelto por el acto impugnado la esfera de derechos de la actora, debe convenirse que la demandante no cuenta con un derecho o interés a la legalidad de la actuación cuestionada; a que, en definitiva, la Administración ejerza el ius puniendi de tal o cual o manera. III.III) Sin perjuicio de lo cual podría argumentarse que la legitimación, con las debidas licencias, está dada para que la denuncia “no caiga en saco roto”, es decir que, una vez puesto en conocimiento de la Administración la presunta actuación irregular, ésta instrumente los procedimientos correspondientes y que, dichos procedimientos, no sean arbitrarios ni se encuentren viciados con desviación o abuso de poder. Pues bien. Según las resultancias de los antecedentes administrativos, una vez recibida la denuncia por parte de la URSEA se encaró la correspondiente actividad de instrucción. Precisamente, la demandada, actuando dentro de sus facultades legales, ejerció potestades de contralor, solicitó informac ión, analizó descargos y, finalmente, concluyó que correspondía el archivo de la denuncia. En consecuencia, lejos de configurarse una actitud omisa por parte de la Administración ante la denuncia formulada, surge una actitud proactiva, exteriorizada mediante una ajustada actividad de instrucción. IV) Por las razones expuestas, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Tribunal, por unanimidad, FALLA : Desestímase la demanda incoada y, en su mérito, declárase que la actora carece de legitimación en la causa. Sin especial condenación procesal. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios profesionales del abogado de la parte actora en la suma de $39.000 (pesos uruguayos treinta y nueve mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dra. Salvo, Dr. Vázquez Cruz, Dr. Corujo, Dra. Klett (r.), Dr. Simón. Dr. Marquisio (Sec. Letrado).