Sentencia Definitiva N° 282/2021

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 20 de julio de 2021. No. 282 VISTA : Para sentencia definitiva, venida a conocimiento del Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación esta causa: “ONILUX S.A. con ESTADO. MINISTERIO DE T RANSPORTE Y OBRAS PÚBLICAS. Acción de nulidad” (Ficha No. 153/2019). RESULTANDO : I) En este proceso, Marcelo PORRA en representación de ONILUX S.A., dedujo pretensión anulatoria contra la Resolución No. 4.427 dictada el 13 de agosto de 201 8 por el Ministerio de Transporte y Obras Públicas (en adelante: M.T.O.P.) por la que se dispuso: “1°) DESÍGNASE para ser expropiada por causa de utilidad pública, declarándose urgente su ocupación, una fracción de terreno, Padrón No. 417.190 urbano, ubicada en la Localidad Catastral Montevideo, destinada a la obra ‘Readecuación del trazado de Vía Férrea Montevideo – Paso de los Toros’ en el tramo Montevideo Urbano, de conformidad con la Planimetría aprobada por Resolución del Ministerio de Transporte y Obras Públicas en ejercicio de las atribuciones delegadas de fecha 20 de junio de 2017. 2°) Previamente a que el Organismo que expropia, apruebe la tasación de los bienes y disponga la prosecución de los procedimientos correspondientes, deberá efectuarse la i mputación preventiva a efectos de asegurar la disponibilidad de crédito de la misma.” (...). (fs. 35 vto. - 36 de los A.A.). II) Como fundamento de su pretensión anulatoria alegó que la utilidad pública esgrimida para proceder a la expropiación se encuentra condicionada a la confirmación de la instalación de una nueva planta de celulosa de UPM en la localidad de Tacuarembó. En su mérito, se agravia por cuanto considera que la utilidad pública no se conformará hasta tanto no se concrete el proyecto por parte del privado. Invocó en apoyo de su posición lo ocurrido en el proyecto del Puerto de Aguas Profundas del departamento de Rocha, el cual no se concretó y generó graves daños. Entiende que la Administración debe brindar certeza jurídica real respecto de la configuración de la utilidad pública que alega, para justificar la expropiación. Y hasta tanto ello no ocurra no puede determinarse una expropiación sin fundamento válido. Concluyó que, no existiendo un proyecto concreto y manejando solamente hipot éticos, no es posible fundamentar con bases sólidas el carácter de “utilidad pública” de la expropiación por parte de la Administración. En definitiva, bregó por la nulidad del acto enjuiciado. III) Conferido traslado, la Administración demandada defendió la validez del acto, argumentando que su actuar resulta en un todo conforme a Derecho. Invocó en apoyo de su posición el artículo 32 de la Constitución, así como también el artículo 59 de la Ley de Participación Público - Privada No. 18.786 y el artículo 2º del Decreto No. 280/2018. Controvirtió las afirmaciones de la parte actora en el sentido de que la expropiación se realice sin la supuesta confirmación de la instalación de una nueva planta de UPM. Señaló en cambio que, el padrón de referencia se encuentra designado para expropiar por motivo de las obras del Proyecto Ferrocarril Central. Destacó que el mismo es independiente a cualquier otro proyecto. Al respecto, afirmó que el padrón de referencia no es expropiado en su totalidad, sino el 2% del mismo. Por otra parte, señaló que ya fue adjudicada la Licitación Pública Internacional 35/17 - Proyecto Ferrocarril Central, habiéndose firmado el contrato con la empresa adjudicataria, por lo que la construcción de la nueva vía ferroviaria ya es un hecho. Finalmente, citó doctrina y jurisprudencia en el sentido de que la declaración de utilidad pública es de resorte privativo de la Administración sin que corresponda control jurisdiccional sobre su necesidad u oportunidad. En definitiva, solicitó la confirmación del acto impugnado. IV) Por Resolución No. 3871/2019 se abrió a prueba por el plazo de 60 días, diligenciándose la que luce agregada y certificada a fs. 66, agregándose por cuerda separada los antecedentes administrativos (carpeta de tapas verdes, en 102 y 149 fojas). V) Las partes alegaron por su orden (fs. 69 - 72 y fs. 75- 78 vto., respectivamente) VI) El Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante el D ictamen No. 556/2020, aconsejando la confirmación del acto impugnado (fs. 81 - 83 vto.). VII) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 85). CONSIDERANDO : I) En el as pecto formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente habilitan el exa men de la pretensión anulatoria (Constitución arts. 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22.6.87 arts. 4 y 9). El acto impugnado fue notificado a la accionante el 12 de setiembre de 2018 (fs. 48 de los A.A.) , quien lo resistió el 19 de setiembre de 2018 mediante la interposición de los recursos de revocación y jerárquico, en subsidio (fs. 6 de los A.A.). Habiendo transcurrido 200 días desde la interposición de los recursos, al 16 de febrero de 2019 operó la denegatoria ficta, que por ser día inhábil se prorrogó al 18 de febrero de 2019 (art. 10 de la Ley No. 15.869), siendo deducida la demanda anulatoria el 29 de marzo de 2019 (nota de cargo fs. 9 infolios). II) Como se ha señalado, el objeto de este proceso es resolver sobre la pretensión anulatoria deducida contra la Resolución No. 4.427 dictada el 13 de agosto de 2018 por el M.T.O.P. por la que se dispuso: “1°) DESÍGNASE para ser expropiada por causa de utilidad pública, declarándose urgente su ocupación, una fracción de terreno, Padrón No. 417.190 urbano, ubicada en la Localidad Catastral Montevideo, destinada a la obra ‘Readecuación del trazado de Vía Férrea Montevideo – Paso de los Toros’ en el tramo Montevideo Urba no, de conformidad con la Planimetría aprobada por Resolución del Ministerio de Transporte y Obras Públicas en ejercicio de las atribuciones delegadas de fecha 20 de junio de 2017. 2°) Previamente a que el Organismo que expropia, apruebe la tasación de los bienes y disponga la prosecución de los procedimientos correspondientes, deberá efectuarse la imputación preventiva a efectos de asegurar la disponibilidad de crédito de la misma.” (...). (Fs. 35 vto. - 36 de los A.A.). III) Habiendo analizado los argumentos de la actora y la normativa vigente, el Tribunal, compartiendo lo aconsejado por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, se pronunciará por el rechazo de la pretensión anulatoria y, en consecuencia, confirmará el acto impugnado, por los fundamentos que se explicitan a continuación. IV) En lo inicial, es importante hacer algunas puntualizaciones sobre el contenido del acto enjuiciado. En particular a su ubicación dentro del procedimiento expropiatorio. Como señala SAYAGUÉS LASO, el procedimiento de expropiación comienza con la individualización del bien a expropiar. Se trata de un acto administrativo que designa cuáles bienes serán expropiados. Es menester que exista una ley que previamente califique a bienes objeto de la expropiación como de necesidad o utilidad pública, de lo contrario, el acto de designación será nulo. Este acto administrativo que designa los bienes que serán expropiados, como enseña el autor, no produce otro efecto que el de iniciar el procedimiento e xpropiatorio. Recién luego de designado el bien a expropiar, es que se inicia el respectivo expediente, que deberá encabezarse con el plano del inmueble a expropiarse y el anteproyecto de la obra, requisitos que se exigen, como explica el autor, para que e l expropiado pueda controlar la regularidad de la designación . Señala, además, que es menester iniciar tantos expedientes como bienes se vayan a expropiar. (SAYAGUÉS LASO, Enrique: “Tratado de Derecho Administrativo”, T. II, FCU, Montevideo, 1987, págs. 36 5 a 367, el destacado no se encuentra en el texto original). Más recientemente DELPIAZZO, explicando estas cuestiones, apunta en idéntico sentido y detalla los pasos del procedimiento expropiatorio que se desarrolla en sede administrativa. Dice el referid o autor que el procedimiento expropiatorio comienza con el dictado del acto administrativo de designación de él, o los bienes a ser expropiados, el cual debe estar enmarcado en una declaración genérica o específica de necesidad o utilidad públicas realizad a por el legislador previamente. En el ámbito departamental, conforme al art. 275, numeral 7º, de la Constitución de la República, es competencia del Intendente -con anuencia de la Junta Departamental- el designar los bienes a expropiarse por causa de nece sidad o utilidad pública. Añade que el acto administrativo de individualización del bien no produce otro efecto que el de iniciar el procedimiento expropiatorio, de modo que no afecta el dominio del bien, que continúa siendo de su propietario. Una vez des ignado el bien a expropiar, de acuerdo con lo previsto en el art. 15 de la Ley No. 3.958, deberá formarse un expediente con cada bien a expropiar, con la inclusión del plano del mismo. Acto seguido, se mandará poner “de manifiesto en la oficina, por el tér mino de ocho días, notificándose al efecto a los propietarios conocidos y presentes y a los apoderados de los ausentes, sin perjuicio del llamado que se hará por igual término y por medio de edictos con las indicaciones del caso sobre personas y propiedades.”. Vencido dicho manifiesto de ocho días, “el propietario o su apoderado o representante y el poseedor u ocupante, tendrá un nuevo plazo de ocho días para que, justificando su calidad y la posesión con la respectiva planilla de Contribución Inmobiliaria, se puedan hacer sobre la designación de los bienes a expropiarse las observaciones que juzguen pertinentes” (DELPIAZZO, Carlos E: “Derecho administrativo uruguayo”, Porrúa, Unam, México, 2006, pág. 388 y 389. Véase también FLORES DAPKEVICIUS, Rubén y ROCC A, María Elena: “El procedimiento expropiatorio” , Montevideo, 2000, en especial págs. 37 a 42). En suma, lo que debe quedar claro entonces, es la ubicación del acto residenciado dentro del iter procedimental del procedimiento expropiatorio. Como ya se señaló, dicho acto es el que designa el bien para expropiar, y se trata de un acto que, como enseñan SAYAGUÉS LASO y DELPIAZZO, no tiene otro efecto que el de iniciar el procedimiento expropiatorio. V) De los antecedentes administrativos agregados a la causa emerge que el 20 de junio de 2017, el Ministerio de Transporte y Obras Públicas, en ejercicio de atribuciones delegadas, dictó la Resolución No. 5666, mediante la cual se aprobó la Planimetría General de la readecuación del trazado de la Vía Férrea entr e las progresivas 0km0000 y 265km474, en los Departamentos de Montevideo, Canelones, Florida y Durazno (fs. 7 – 7 vto. de los A.A. en 149 fs.). Con fecha 3 de julio de 2018, la Dirección Nacional de Topografía elevó un informe al mentado Ministerio, relati vo a la expropiación parcial de un predio a efectos de que sea designado para la “Readecuación del trazado de Vía Férrea Montevideo – Pasos de los Toros” por resolución del Poder Ejecutivo (fs. 2 vto. – 3 de los A.A. ibídem). Habiéndose confeccionado el proyecto de resolución para designar el padrón a expropiar, el mismo no mereció objeción alguna por parte del Área de Servicios Jurídicos (fs. 10 de los A.A. en 149 fs. y 23 de los A.A. en 102 fs.). Finalmente, el 13 de agosto de 2018 el Presidente de la Re pública dictó el acto que se procesa en estos obrados (fs. 20 vto. – 21 de los A.A.). VI) En cuanto al marco normativo que regula la cuestión sometida a decisión de la Corporación, debe consignarse que e l artículo 32 de la Constitución Nacional establece: “La propiedad es un derecho inviolable, pero sujeto a lo que dispongan las leyes que se establecieren por razones de interés general. Nadie podrá ser privado de su derecho de propiedad sino en los casos de necesidad o utilidad públicas establecidos por una ley y recibiendo siempre del Tesoro Nacional una justa y previa compensación. Cuando se declare la expropiación por causa de necesidad o utilidad públicas, se indemnizará a los propietarios por los daños y perjuicios que sufrieren en razón de la dura ción del procedimiento expropiatorio, se consume o no la expropiación; incluso los que deriven de las variaciones en el valor de la moneda”. A su vez el artículo 231 de la Carta Magna prevé: “La ley dictada por mayoría absoluta del total de componentes d e cada Cámara podrá disponer expropiaciones correspondientes a planes y programas de desarrollo económico, propuestas por el Poder Ejecutivo, mediante una justa indemnización y conforme a las normas del artículo 32”. Pues bien, conforme al referido mandato constitucional, la Ley No. 18.786, en su art. 59, establece que: “A los efectos de lo previsto en el art. 32 de la Constitución, se declaran de utilidad pública y comprendidos en el artículo 4 de la ley No. 3.958 y sus modificativas, los bienes inmuebles destinados a ejecución de proyectos de Participación Público -Privada definidos en el art. 3 de la presente ley, quedando por tanto sujetos a expropiación”. Por su parte, el artículo 2 del Decreto No. 280/2018 dispone que el transporte ferroviario es un ser vicio público de interés general y esencial para la comunidad. A juicio del Tribunal, en la especie, los elementos de la expropiación se han cumplido, no habiendo probado la accionante que el acto resistido vulnere una regla de Derecho, por lo que se consi dera que el acto que se procesa es legítimo. En efecto, existe una ley que declara la necesidad o utilidad pública de la expropiación y la decisión adoptada guarda relación con la necesidad de llevar a cabo la r eadecuación del trazado de Vía Férrea Montevi deo - Pasos de los Toros La parte actora centra su defensa en señalar que, a su entender, no se ha acreditado la noción de “utilidad pública” como fundamento de la expropiación. Pues bien, más allá de que la categoría “utilidad pública” se ubica dentro de la noción de conceptos jurídicos indeterminados, en la emergencia y en abstracto, la obra de actualización del ferrocarril Montevideo - Paso de los Toros se enmarca dentro de tal noción de “utilidad pública”. Las circunstancias enunciadas en la demanda re specto a la eventualidad de que se concrete o no la obra de UPM 2, para la cual el Estado se comprometió a mejorar las infraestructuras ferroviarias, no enerva la “utilidad pública” reclamada a los efectos de la expropiación. La concreción de dicha obra es un hecho extrínseco al acto objeto de impugnación que carece de idoneidad a efectos de inficionar de nulidad al acto. Asimismo, la determinación de “utilidad pública” a efectos de la expropiación, procede de actos legislativos, cuyo ajuste constitucional no merece objeciones, ni ha sido cuestionado por la accionante mediante las vías específicas para la declaración de inconstitucionalidad. En cuanto a los efectos de la calificación, tal como lo consigna el Sr. Procurador del Estado de lo Contencioso Admini strativo, “(…) cuando el legislador declara la necesidad o utilidad pública, ejerce una competencia discrecional atribuida a texto expreso por la Constitución. Por lo tanto, esa calificación no puede ser impugnada por los expropiados, ni revisada por la a utoridad judicial. Así lo establece expresamente el artículo 16 inc. 2 de la ley.” (Fs. 83 de infolios). Por lo demás, ha dicho el Tribunal en conceptos que resulta oportuno reeditar “(...) la declaración de necesidad o utilidad pública es de resorte privativo de la Administración, sin que corresponda que el control jurisdiccional se expida sobre la oportunidad, utilidad o necesidad del acto (Cf. Anuario, T. IV Nº 87, entre otros)” (Cfme. Sentencias Nos. 297/1996, 101/2012, 745/2016). En la misma línea de r azonamiento, GIORGI sostiene que: “El examen de la justicia, conveniencia, oportunidad o mérito del acto, desborda su competencia, en tanto dichos elementos no integran la juridicidad o legalidad del mismo, y su consideración se libra a la discrecionalidad de la Administración” (Cf. GIORGI, Héctor, “El Contencioso Administrativo de Anulación”, Montevideo, Ed. 1958, p. 195). Esa discrecionalidad legislativa se refiere a la apreciación de si está configurada la necesidad o utilidad pública. Por lo tanto, si la ley adoleciera de defectos formales, podría ser impugnada mediante la acción de inconstitucionalidad. VII) En suma, del examen del acto impugnado se advierte un doble contenido: por un lado, se designa para ser expropiado el 2% del padrón propiedad de la demandante; y, por otro, se procede a la toma urgente de posesión del mismo. Ambas decisiones implican una valoración de mérito (oportunidad o conveniencia) que excede la competencia de este Tribunal, en tanto dichos elementos no integran la juridicidad o legalidad del mismo, y su consideración se libra a la discrecionalidad de la Administración (Cfme. GIORGI, Héctor. El Contencioso Administrativo de Anulación. Montevideo. 1958. Pág. 195). Coadyuva con la solución confirmatoria que el principio gene ral en materia de expropiaciones es que el expropiado no puede resistirse a la expropiación, y solamente tiene derecho a exigir una justa y previa compensación, excepto casos de desviación de poder en el dictado del acto de calificación, lo que no surge acreditado en el caso de autos. VIII) En definitiva, la reclamante no ha logrado acreditar que el acto encausado vulnere una regla de Derecho, ni que la actuación de la Administración se encuentre viciada por abuso o desviación de poder. Por las razones e xpuestas, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación, FALLA : Desestímase la pretensión anulatoria y, en su mérito, confírmase el acto administrativo impugnado. Sin especial condena procesal. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la suma de $39.000 (pesos uruguayos treinta y nueve mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dra. Salvo, Dr. Vázquez Cruz, Dr. Corujo (r.), Dra. Klett, Dr. Simón. Dr. Marquisio (Sec. Letrado).