Sentencia Definitiva N° 279/2021

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 29 de junio de 2021. No. 279 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “OLVEIRA CURBELO, EDA DAIANA con ESTADO. MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL. Acción de Nulidad” (Ficha No. 118/2018). RESULTANDO : I) La actora compareció y dedujo pretensión anulatoria contra la Resolución Nº 71669, de 30 de noviembre de 2017, mediante la cual el Ministerio de Defensa Nacional dispuso “Desestimar la solicitud presentada por la ex Soldado de 1 era. Daiana Olveira, de revisión de la decisión del Comandante del Batallón “General Leonardo Olivera” de Infantería Mecanizado Nro. 12, de no renovar su contrato de servicio militar” (fs. 2 a 3, infolios y fs. 236 a 237, en carpeta verde de 251 fojas, A.A.). En su demanda, relató que “Contra la misma se interpuso los recursos de revocación y jerárquico con fecha 23 de agosto de 2017, al momento de evacuar la vista conferida, siendo desestimados por considerarlos extemporáneos, manteniendo firme el acto q ue determinó la baja; agotándose la vía administrativa y en consecuencia deduciendo en tiempo el accionamiento por nulidad” (fs. 4, infolios). Seguidamente, indicó que a lo largo del expediente Nº 2017.02241 -8 caratulado como “Denuncia” se pueden evidenciar diversas irregularidades acaecidas durante la instrucción, que se desdobla en dos asuntos: por un lado, la denuncia que presentó ante la IGTSS por acoso laboral, y por el otro, la petición que formuló ante la no renovación del documento de servicio miliar que nunca le fue notificada en debida forma. Ambas cosas se encuentran concatenadas en virtud de la vista conferida el 9 de agosto de 2017, su evacuación y la interposición de los recursos desestimados. La instrucción de la investigación administrativa fue encomendada al Jefe del Batallón donde revistaba la compareciente, por lo que se aprecia a lo largo de la misma la existencia de falta de objetividad. Se percibe claramente del testimonio de los interrogados que todos estaban en conocimiento del contenido literal de la denuncia y repiten con exactitud las mismas palabras en sus respuestas. La Sra. Olveira tomó vista de las resultancias de la investigación con posterioridad a su denuncia de acoso laboral y a su planteo relativo a la baja dispuesta. La Resolución Nº 71669, de 30 de noviembre de 2017, notificada el 11 de diciembre de 2017, considera que se vencieron los plazos para incoar la vía recursiva por la baja, encontrándose firme el acto que la dispuso, resolviendo desestimar la solicitud de revisión de la decisión de no renovar su contrato de servicio militar. En realidad, la resolución por la no renovación nunca existió. No existió jamás un pronunciamiento por escrito del Ministerio con la notificación correspondiente. De esta forma, la Administración busca obstaculizar su derecho a acceder a la revisión del acto y sus fundamentos, causándole una evidente lesión a su derecho al trabajo. Se calificó como denuncia lo que presentó el 2 de mayo de 2017, ante la notificación de su baja, qu e fue una petición ante el MDN. En suma, solicitó el amparo de la demanda (fs. 4 a 6). II) Por D ecreto No. 1987/2018 (fs .8) se fijó a la compareciente un plazo de treinta días a efectos de dar cumplimiento a lo dispuesto por el artículo 59 numeral 3 ) del Decreto - Ley Nº 15.524, atento a la discordancia entre la fecha de notificación de la Resolución que agregó y la de la interposición de los recursos. A continuación, se presentó la actora, quien ratificó que la demanda de nulidad se dedujo contra la Resolución Nº 71669, de 30 de noviembre de 2017, notificada el 11 de noviembre de 2017, que desestimó su solicitud de revisión de la decisión de no renovar su contrato de servicio militar (fs. 10). Por decreto No. 3461/2018 (fs. 12) se otorgó a la par te actora un plazo de diez días para ratificar lo actuado por su letrada, a quien no se había otorgado la representación procesal. Luego de ello, la accionante presentó escrito de ratificación de lo actuado (fs. 14). Por Decreto No. 4528/2018 (fs. 16), se dio otro plazo de diez días a la demandante a efectos de dar correcto cumplimiento a lo dispuesto por el artículo 59 , numerales 3 y 4 del Decreto - Ley Nº 15.524: a saber, determinación concreta del acto originario cuya anulación solicita, fecha de su notificación y de la interposición de los recursos, bajo apercibimiento de tener por no interpuesta la demanda. Es así como la actora se presentó nuevamente y relató que el 2 de mayo de 2017, elevó una nota relatando irregularidades de cuando se le comunicó verbalmente que no se le renovaría su contrato, oportunidad en la que jamás se le notificó dicha decisión conforme a derecho, no pudiendo en consecuencia recurrir dicho acto. Por ello interpuso los recursos de revocación y jerárquico el 23 de agosto de 2017, cuando se le confirió vista de la investigación administrativa tramitada a raíz de su denuncia ante el MTSS, los que fueron desestimados por la Resolución Nº 71669, por considerarlos extemporáneos. De la demanda se deduce que el acto cuya nulidad s e pretende es la Resolución Nº 71669, de 30 de noviembre de 2017, notificada el 11 de diciembre de 2017, que desestima su solicitud de revisión de la decisión de no renovar su contrato de servicio militar y considera que se vencieron los plazos para incoar la vía recursiva por la baja dispuesta (fs. 18 a 19). III) Conferido el correspondiente traslado compareció el Ministerio de Defensa Nacional, que se opuso al accionamiento oponiendo excepción de falta de agotamiento de la vía administrativa y solicita ndo prórroga para contestar la demanda. El acto por el cual se agravió la actora es la Resolución Nº 71669, de 30 de noviembre de 2017, notificada el 11 de noviembre de 2017. Contra dicha Resolución no se interpuso recurso administrativo alguno, quedando en consecuencia firme. Asimismo, el acto que dispuso la baja con fecha 30 de abril de 2017, por no renovación del documento de servicio militar (DSM), no fue objeto de impugnación por lo que adquirió firmeza jurídica. La parte actora al evacuar la vista conferida de los resultados de la investigación administrativa interpuso en forma intempestiva recursos de revocación y jerárquico contra su “BAJA Y DESTITUCIÓN” , acaecida el 30 de abril de 2017. La Sra. Eda Olveira pretendió extemporáneamente y por ví a oblicua que la Administración reviera su acto de baja cuando este ya estaba firme. En función de los fundamentos invocados, solicitó se hiciera lugar a la excepción interpuesta y se le otorgara prórroga para contestar la demanda (fs. 23 a 25). IV) Por D ecreto No. 6340/2018 (fs. 27) se confirió traslado del excepcionamiento opuesto y se hizo lugar a la solicitud de prórroga para contestar la demanda. A continuación, el Ministerio de Defensa Nacional formuló su contestación de la demanda defendiendo la legitimidad de la Resolución impugnada, que se dictó en estricto apego a la normativa vigente en virtud de haberse configurado la situación prevista por el artículo 219 de la Ley Orgánica de las Fuerzas Armadas, Decreto - Ley Nº 14.157. De las actu aciones administrativas surge que la ex soldado de 1º Olveira no cumplió con las obligaciones del Estado Militar. En cuanto a la investigación administrativa, dicho procedimiento no es objeto del presente accionamiento. No obstante, corresponde señalar que de la misma surge con claridad que no sólo no existió acoso a la accionante y que su baja fue como consecuencia de su inadaptación a la vida militar. En definitiva, abogó por el rechazo de la demanda (fs. 29 a 33 vto.). V) Por D ecreto No. 6947/2 018 (fs. 35) se tuvo por contestada la demanda. Seguidamente, se presentó la actora a evacuar el traslado de la excepción de falta de agotamiento de la vía administrativa , oportunidad en la que reiteró los hechos que había reseñado con anterioridad: a) presentación de solicitud de 2 de mayo de 2017; b) concurrencia al Batallón el día 28 de abril de 2017, donde se le indicó que no se le renovaría su contrato pero jamás se la notificó conforme a derecho de tal decisión, no pudiendo recurrir dicho acto; c) interposición de los recursos de revocación y jerárquico contra la baja al evacuar la vista de la investigación administrativa, el 9 de agosto de 2017; y d) dictado de la Resolución Nº 71669, de 30 de noviembre de 2017, notificada el 11 de diciembre de 2017, que desestimó su solicitud de que se reviera la decisión de no renovarle su contrato de servicio militar por considerar que ya habían vencido los plazos para recurrirla (fs. 36 a 37). Por Decreto No. 7398/2018 (fs. 39) los autos pasaron en vista al Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, que por Dictamen Nº 657/2018 aconsejó amparar el excepcionamiento opuesto y declarar que no se agotó en debida forma la vía administrativa (fs. 40 a 40 vto.). Por D ecreto No. 10122/2018 se pusieron los autos para resolución (fs. 42). Por sentencia interlocutoria No. 135 , de 21 de marzo de 2019 , se desestimó la excepción de falta de agotamiento de la vía administrativa (fs. 43 a 44 vto.). VI) Por D ecreto No. 3248/2019 (fs. 48) se dispuso la apertura a prueba, diligenciándose la que luce agregada y certificada a fs. 64. VII) La parte actora fue acusada (fs. 67 a 67 vto.) y declarada en rebeldía (fs. 69). En tanto la parte demandada alegó por su orden (fs. 70 a 75) VIII) El Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante D ictamen No. 315/2020 y aconsejó desestimar la demanda y confirmar el acto impugnado (fs. 78 a 81). IX) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 83). CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal, las exigencias que según la normativa vigente (Constitución arts. 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22 de junio de 1987, arts. 4 y 9) habilitan el análisis de la pretensión anulatoria fueron inicialmente considerados en la sentencia interlocutoria No. 135, de 21 de marzo de 2019 (fs. 43 a 44 vto.). Ahora bien, en la presente instancia, y por aplicación de la previsión del artículo 216 del Código General del Proceso (artículo 104 del Decreto - Ley Nº 15.524), el Tribunal considera que lo resuelto es pasible de revisión al momento de dictarse la sentencia definitiva. Ello por cuanto constituye una sentencia interlocutoria que no pone fin al proceso y adquiere exclusivamente eficacia de cosa juzgada formal, por lo que puede ser ulteriormente revisada, en solución que no importa retrotraer el proceso alterando el principio de preclusión ( sentencias Nos. 891/2017 y Nº 216/2020, entre otras). En este sentido, reconsiderando lo decidido en la sentencia interlocutoria No. 135, de 21 de marzo de 2019, y ante un nuevo examen de la situación de obrados, corresponde a juicio del Tribunal, declarar que no se agotó correctamente la vía administra tiva, por los fundamentos que se habrán de explicitar. Como es sabido, la exigencia en análisis ingresa dentro de los presupuestos procesales para el ejercicio de la acción, que requieren un examen previo puesto que de no verificarse obstan la decisión de mérito (Véase con carácter general, Eduardo J. Couture, “Vocabulario Jurídico”, tercera edición actualizada y ampliada por Ángel Landoni Sosa, editorial B de F, Montevideo - Buenos Aires, 2006, p. 583 a 584; Enrique Tarigo, “Lecciones de Derecho Procesal Civil según el nuevo Código” , tomo I, FCU, Montevideo, 2ª Edición, julio de 1994, p. 279 a 280, Enrique Vescovi y colaboradores, “Código General del Proceso. Comentado, anotado y concordado”, tomo III, Editorial Ábaco, Montevideo, p. 395 a 396 y Selva Klett, “Proceso ordinario en el Código General del Proceso” , tomo I, FCU, Montevideo, 2014, p. 60. Específicamente, puede consultarse Eduardo J. Couture, “El agotamiento de la vía administrativa como presupuesto procesal”, en Revista de Derecho, Jurisprudencia y Administración, tomo 52, Montevideo, 1954, p. 257 a 260, Enrique Tarigo, “Enfoque procesal del contencioso administrativo de anulación” , FCU, Montevideo, 2ª edición, octubre de 2004, p. 31 a 34, Augusto Durán Martínez, “Contencioso Administrativo”, FCU, 1ª edición, enero de 2007, p. 99 a 101, Felipe Rotondo, “Manual de Derecho Administrativo”, talleres gráficos Tradinco S.A., Montevideo, 8ª edición, marzo 2014, p. 432 a 434 y Maximiliano Cal, “La congruencia en las sentencias del Tribunal de lo Contencioso Administrativo”, Revista de Derecho Público, Año Nº 24, Nº 47, FCU, Montevideo, julio 2015, p. 14 a 17. Otros autores también se han referido al tema como condiciones de admisibilidad de la acción de nulidad, en un enfoque que no difiere sustancialmente del anterior. Así por ejemplo, Héctor Giorgi, “El Contencioso administrativo de Anulación” , Biblioteca de publicaciones oficiales de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la Universidad de la República, Montevideo, 1958, p. 139, Enrique Sayagués L aso, “Tratado de Derecho Administrativo” , tomo II, FCU, Montevideo, 5ª edición, agosto de 1991, p. 580 a 582 y Juan Pablo Cajarville Peluffo, “Breve presentación de la jurisdicción contencioso - administrativa”, Revista de la Facultad de Derecho de la Univ ersidad de la República Nº 23, Montevideo, 2004, p. 127 a 129). Si bien la identificación del acto que causa agravio a la actora resulta por demás confusa, la Corporación entiende que, con un considerable esfuerzo interpretativo de la demanda, se puede sostener que la actora se alzó contra la decisión de no renovación su contrato de servicios militares, siendo que la Resolución Nº 71669, de 30 de noviembre de 2017, fue la que desestimó los recursos que interpuso (Sobre las pautas de interpretación de la d emanda, cabe remitirse al clásico estudio sobre el tema del Dr. Héctor Luis Odriozola, “Interpretación de la demanda” , en Revista Judicatura Año 1, No. 10, volumen II, Montevideo, Diciembre 1976, p 249 a 250. En jurisprudencia, pueden verse las sentencias SCJ Nos. 347/2012 y 130/2016 como también las sentencias TCA Nº 216/2019 y 202/2020, entre otras). Ello, en el entendido que en el escrito de evacuación de vista también interpuso recursos de revocación y jerárquico contra la “BAJA Y DESTITUCIÓN” (fs. 213 a 214 vto., A.A.). En esta línea de razonamiento, cabe entender que la actora dirigió su intento anulatorio contra el acto que puso fin a la vía administrativa y que, por aplicación de lo dispuesto por el artículo 60 del Decreto - Ley Nº 15.524, su dem anda debe entenderse dirigida contra el acto originario generador del perjuicio , que fue aquel por el cual se decidió la no renovación de su contrato de servicios militares. De lo contrario, habría que concluir que al no haber recurrido la Resolución Nº 71669, de 30 de noviembre de 2017 (acto que esta identifica en sus escritos como el impugnado), la actora no agotó correctamente la vía administrativa. Partiendo del primer enfoque , el Tribunal considera como acto impugnado al que dispuso su baja al 30 d e abril de 2017, que le fue notificado a la actora el 28 de abril de 2017, negándose ésta a firmar (véase la constancia expedida el 28 de abril de 2017, a fs. 30 en birome azul , en carpeta rosada de 154 fojas, A.A.). Al respecto, debe de señalarse que l a falta de firma de la interesada en la notificación no le quita validez, debiendo presumirse veraz la constancia puesta por los funcionarios públicos actuantes. Incluso, por si alguna duda quedara, es la propia actora quien en su escrito presentado ante el Ministerio de Defensa el 2 de mayo de 2017, manifiesta que fue convocada a notificarse de la renovación del contrato, concurrió el día 28 de abril de 2017, se le solicitó firmara la documentación donde se establecía que se le daba la baja y no la firmó (fs. 15, A.A.). Todo esto además de relatar con claridad su pleno conocimiento que en dicha oportunidad se le comunicó que no se le renovaría su contrato de servicios. En consecuencia, al haberse producido la notificación de la decisión de no renovarl e su contrato el día 28 de abril de 2017 (fs. 30, en carpeta rosada, A.A.), los recursos interpuestos el 23 o el 24 de agosto de 2017 (la actora expresa que lo hizo el 23 de agosto, pero la constancia obrante a fs. 215 de los antecedentes data del 24 de agosto de 2017) lo fueron de manera extemporánea. Sobre el particular, Cajarville define que acto firme “es aquel que no admite impugnación alguna , ni en vía administrativa ni jurisdiccional. Un acto adquiere esa firmeza, en nuestro Derecho, cuando ha tran scurrido el plazo de interposición de los recursos administrativos sin que se presentaran , o habiéndose agotado la vía administrativa no se ha promovido la acción de nulidad dentro del plazo debido, o interpuesta se ha fallado confirmando el acto” (Cf. Juan Pablo Cajarville Peluffo, “Procedimiento Administrativo en el Decreto 500/991”, Montevideo, ediciones Idea, 1997, p. 55) (la negrilla y el subrayado no están en el original). En similar sentido, Rotondo señala que “el acto resulta firme en las siguientes situaciones: a) si no se lo recurre dentro del plazo de diez días corridos, lo que da lugar al acto consentido ; b) si no se acciona de nulidad en el plazo correspondiente (60 días), luego de la notificación del acto definitivo expreso o, en su caso, de la configuración de la denegatoria ficta; c) si el TCA confirma el acto, en cuyo caso la firmeza coincide con la cosa juzgada de la sentencia” (Cf. Felipe Rotondo Tornaría, “Manual de Derecho Administrativo”, op. cit. p. 354) (la negrilla y el subrayado no están en el original). En definitiva, sea que se concluya que la actora recurrió extemporáneamente el acto por el cual se decidió la no renovación de su contrato de servicios, o que no recurrió el acto cuya nulidad demandó , es claro que no cumplió con e l presupuesto procesal del agotamiento de la vía administrativa. En términos trasladables al sub - judice, el Tribunal ha fallado señalando que: “La omisión de la parte actora , al no haber procedido como legalmente correspondía , configuró el incumplimien to de uno de los presupuestos de orden público que subordinan la validez del accionamiento anulatorio , o sea , el debido agotamiento de la vía administrativa previa .” (sentencia Nº 140/2011) (la negrilla y el subrayado no están en el original). Por los fundamentos explicitados, el Tribunal, FALLA : Declárase que la presente demanda de nulidad no pudo incoarse válidamente, por no haberse agotado correctamente la vía administrativa. Sin sanción procesal específica. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora, en la cantidad de $39.000 (pesos uruguayos treinta y nueve mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dra. Salvo, Dr. Vázquez Cruz (r.), Dr. Corujo, Dra. Klett, Dr. Simón. Dr. Marquisio (Sec. Letrado).