Sentencia Definitiva N° 291/2000

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 26 de abril de 2000. No. 291 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “SOMMA, CARMEN Y OTRO con ESTADO. MINISTERIO DE SALUD PÚBLICA. Acción de nulidad” (No. 211/97). RESULTANDO : I) Que con fecha 20 de marzo de 1997 comparecieron Carmen SOMMA y Miguelo NAPILOTI entablando demanda de nulidad, en tiempo y forma, contra la Resolución dictada por el Ministro de Salud Pública en virtud de la cual se determinaron los criterios de distribución de la partida presupuestal, asignada a dicho Ministerio por el Art. 389 de la ley No. 16.736 (fs. 1 autos). No habiendo sido notificada ni publicada en el Diario Oficial, interpusieron recurso de revocación el 24/5/96 (fs. 15 de A.A. y dichos de la parte actora no controvertidos, art. 65 D. Ley No. 15.524), desestimando por resolución de fecha 10/12/96 (fs. 181 a 182 de A.A.), notificada “los primeros días de enero”. Surge de los A.A. que dicho acto fue notificado a la Federación de Salud Pública el 8/1/97 (fs. 183 de A.A.). De acuerdo a ello, la demanda anulatoria fue interpuesta en tiempo útil. La parte actora se agravia respecto del acto en causa, ya que, a su juicio, ha sido dictada en contravención a la norma que reglamenta. Expresa que, mediante el art. 389 de la Ley No. 16.736, se asignó una partida para “complementar las retribuciones de los funcionarios presupuestados y contratados”, sin establecer que fuera sólo para algunos, como lo prevé la reglamentación impugnada. Agrega que no existieron dudas, al aprobarse el texto legal, de que esa partida se distribuiría entre la totalidad de los funcionarios contratados y presupuestados, siendo ilegítimo que, por vía reglamentaria, se modifique lo establecido por el legislador, percibiendo la partida presupuestal sólo determinados Programas y Renglones. II) Que a fs. 27 compareció la demandada estableciendo que el acto impugnado se ajusta plenamente a derecho. Se remite a los informes que lucen a fs. 152 y 153, Ref. Adm. 3493/96 (2ª Pieza), realizados por el Director de Economía y Finanzas y por la abogada informante de esa Secretaría de Estado. Agrega que la Administración demandada, actuó en ejercicio del principio de discrecionalidad ínsito en la actuación administrativa, solicitando que, en definitiva, se desestime la demanda. III) Que se abrió el juicio a prueba por el término legal a fs. 29, habiéndose producido la que obra certificada a fs. 36. IV) Que alegaron las partes por su orden a fs. 48 y 53, respectivamente. Fue oído el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo quien, por dictamen No. 655/99 de fs. 56 a 57, aconsejó desestimar la demanda, confirmando la resolución impugnada. V) Que citadas las partes para sentencia (fs. 59), se dispuso el pase a estudio de los Sres. Ministros, quienes la acordaron y dictaron en legal y oportuna forma. CONSIDERANDO : I) Que, en la especie, conforme a lo establecido en la normativa vigente (Ley No. 15.869), se han satisfecho debidamente los presupuestos esenciales habilitantes para el accionamiento en nulidad. II) Que la Corporación, por mayoría y en su actual integración, concordando nuevamente con el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, ratificará la posición ya asumida sobre la problemática planteada en la presente causa y, en su mérito, se pronunciará por el rechazo de la pretensión anulatoria movilizada. En efecto. En sentencia No. 1.168, de 13/X/1999, recaída en autos “BATALLA ANGEL Y OTRO C/ESTADO. MINISTERIO DE SALUD PÚBLICA. ACCIÓN DE NULIDAD”, ficha 210/97, expresó el Tribunal en conceptos que se revalidan en la especie: “II) Que la resolución impugnada en autos es la número 84/96 del Poder Ejecutivo, del 12/6/96, que determinó la forma de distribución de la partida presupuestal de $32.300.000 asignada a los funcionarios del Ministerio de Salud Pública por el art. 389 de la Ley No. 16.736 del 5/1/96 (fs. 12 a 13 de los A.A.) los actores, se agravian de esta resolución, por entender que desconoce el texto legal que otorga el beneficio a todos los funcionarios, al seleccionar a determinados Programas y Renglones a cuyos funcionarios solamente, otorga ese beneficio.” “III) Que la cuestión objeto de controversia en autos es de puro derecho y su dilucidación depende de la interpretación de una norma legal de redacción algo confusa, como lo es el inc. 2º del art. 389 de la ley No. 16.736.” “El art. 389 mencionado establece textualmente : “Asígnase al Ministerio de Salud Pública una partida de $32.300.000 en los rubros 0 (“Retribuciones de Servicios Personales”) y 1 (“Cargas Legales sobre Servicios Personales”), para complementar las retribuciones de los funcionarios presupuestados y contratados” (inc. 1º ). Y el inciso 2º del mismo artículo, establece que “el Poder Ejecutivo, a iniciativa del citado Ministerio, efectuará la distribución de esta partida entre los programas y funcionarios de cada Unidad Ejecutora. Dicha distribución será realizada dentro del término de 90 días a contar de la vigencia de la presente ley, con informe previo de la Contaduría General de la Nación, dando cuenta a la Asamblea General.” “La distribución que realiza el acto encausado prevé un incremento del sueldo básico de los funcionarios de los Escalafones “B”, “D” y “F” en los distintos Programas 001 (“Administración Superior”); 006 (“Administración de la Red de Establecimientos Agudos de Montevideo”); 007 (“Administración de la Red de Establecimientos de Agudos del Interior”) y 008 (“Administración de los Establecimientos de Crónicos y Especializados”) (fs. 30 de autos). Es valor entendido, que por la vía reglamentaria no se puede enervar la aplicación de la ley que se reglamenta, puesto que obsta a ello, el principio de “jerarquía normativa” (ver sentencias Nos. 30/90 y 519/98 del Tribunal).” “En el caso de autos, la resolución impugnada constituye un “reglamento de Ejecución” del art. 389 de referencia, por lo que es claro que está sujeto a la misma limitación.” “Si, como lo entienden los actores, el art. 389 hubiera determinado que la distribución de la partida votada debía efectuarse entre todos los funcionarios del Ministerio, la resolución impugnada sería ilegal, al limitar la misma a determinados funcionarios.” “IV) Que el Tribunal entiende, por mayoría, que el art. 389 otorga al Poder Ejecutivo una discrecionalidad no limitada, para efectuar la distribución de esa partida, ya que de otro modo, no tendría razón de ser el inc. 2º que comete a ese Poder la distribución en cuestión, con la única condición de que se realizara dentro de los 90 días de la vigencia de la ley, previo informe de la Contaduría General de la Nación y posterior dada cuenta a la Asamblea General.” “Suscita dudas el inc. 2º , cuando establece que la distribución se efectuará “...entre los programas y funcionarios de cada Unidad Ejecutora.” Cabe advertir no obstante que, si tal limitación existiera, se habría estado votando una partida complementaria que, distribuida entre todos los funcionarios del Ministerio, significaría el pago de una suma tan exigua e irrisoria a cada funcionario, que no pudo ser ese el propósito perseguido por el legislador. A ello cabe agregar que, como lo señalara el Tribunal de Apelaciones en lo Civil de 3er. Turno, decidiendo en segunda instancia sobre el “Recurso de Amparo” interpuesto por los mismos actores contra el acto encausado en autos, “en idénticos términos están formuladas todas las (normas) que establecen partidas genéricas para complementar retribuciones” en cada inciso de la ley presupuestal. Así pueden señalarse los arts. 240, 296, 308, 311, 336, por ejemplo, con casi idéntica redacción. En todos los casos se facultó al Poder Ejecutivo para instrumentar la distribución de las partidas sin darle pautas para ello. Sin embargo, existen otras variadas disposiciones en las que la ley determinó claramente la forma en la que se distribuirían partidas complementarias que se le otorgaban a los incisos de las retribuciones de algunos sectores o grupos de funcionarios (ver por ejemplo los arts. 394 y 395 de la ley citada) (sentencias No. 86/96, fs. 32 de los A.A.).” “De todo ello se desprende como conclusión, que no ha existido violación de la regla de derecho.” “V) Que la discrecionalidad otorgada a la Administración nunca puede ser irrestricta, dado que siempre está limitada por la “razonabilidad” instrumentada en la motivación y pautada por el propósito de contemplar el interés del servicio, y en caso como el de autos, indirectamente, el interés de los funcionarios.” “En ausencia de “razonabilidad”, la discrecionalidad podría llegar a convertirse en “arbitrariedad”, configurativa de desviación de poder (ver A.D.A., t. V, págs. 159 a 163, cs. Nos. 123, 125, 128, 129, 133, 138 y 140).” “En la especie, no parece discutible la “razonabilidad” con que ha actuado la Administración, al privilegiar sectores o áreas de funcionarios en atención a la calidad y condición de las tareas que cumplen, en este caso, funcionarios que atienden directamente y están en contacto permanente con los pacientes, con el objeto de mejorar la prestación del servicio de salud (fs. 19 de autos y num. 1º del acto encausado).” En definitiva, por los expresados fundamentos y los concordantes del dictamen de la Procuraduría del Estado, el Tribunal por mayoría, FALLA : Desestímase la demanda y confírmase por ende, el acto administrativo impugnado. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la suma de $ 4.000 ( pesos uruguayos cuatro mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, y archívese. Dr. Mercant, Dr. Baldi, Dr. Bermúdez (r.), Dr. Brito del Pino, Dr. Borges. Dra. Petraglia (Sec. Letrada). Discordia del Dr. Baldi: Discorde: por estimar que la facultad de distribuir la partida que le asiste al Poder Ejecutivo, no está limitada a repartir la suma sólo entre algunos de los programas presupuestales, sino “...entre los programas y funcionarios de cada Unidad Ejecutora”. Como se establece por la Asesoría Jurídico-Notarial del M.S.P., en la primera parte de su interpretación de la norma (fs. 10 de autos), “...la ley no limitó de modo expreso al no establecer taxativamente categorías funcionales...” lo que lleva a inferir el alcance general de la ley, al no excluir determinados funcionarios. Si en la norma no se estableció literalmente que alcanzaba la totalidad de los funcionarios, ello no autoriza a sostener una conclusión contraria. Para limitar el alcance general y comprensivo de todos, era necesario que se estableciera en forma expresa dicha exclusión. Entiendo que los reclamantes tienen razón, porque la ley 16.376 cuando dispone la asignación de la partida, dispone, expresamente, que la misma será para los rubros 0, “Retribuciones de Servicios Personales” y 1 “Cargas Legales sobre Servicios Personales”, con un alcance genérico, sin determinar que la misma comprenda a sólo algunos de los programas presupuestales, sino que por el contrario, ratifica el alcance general, al especificar, que son “para COMPLEMENTAR las retribuciones de los funcionarios presupuestados y contratados”. En definitiva, admito que el Poder Ejecutivo tiene facultad para distribuir la partida de dinero, pero, sólo a efectos de los porcentajes en razón de cada uno de los programas presupuestales y, en función, de las mayores o menores necesidades de cada sector para la mejor prestación del servicio, pero no para distribuir a determinados funcionarios excluyendo otros, cuando la ley 16.376 no lo dice.