Sentencia Definitiva N° 237/2021

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 27 de abril de 2021. No. 237 VISTOS : Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: “LUCERO, DIANA con ADMINISTRACION NACIONAL DE EDUCACION PUBLICA. Acción de Nulidad” (Ficha No. 217/2018). RESULTANDO : I) La actora dedujo pretensión anulatoria contra la Resolución Nº 1, Acta Extraordinaria Nº 9, de 30 de junio de 2017, mediante la cual el Consejo de Educación Secundaria dispuso instruirle un sumario con separación del cargo y retención del cincuenta por ciento de sus haberes (fs. 2 a 3, infolios y fs. 59 a 60, en carpeta verde de 87 fojas, A.A.). En su demanda, reseñó los antecedentes del caso y refirió a que la contactaron un grupo de madres y le solicitaron autorización para realizar charlas-seminarios sobre sexualidad y afectividad, en el marco del plan de acercamiento a la comunidad que lleva a cabo la institución educativa a la que pertenece. Dentro de los temas tratados estuvieron el ejercicio de la sexualidad, la concepción y el aborto, haciendo hincapié por parte de las disertantes que no se pretendía imponer ninguna ideología, despojándose de cualquier connotación religiosa. Como soporte de estos, se emitieron videos sobre la concepción y también sobre testimonios de mujeres que habían abortado, para intentar exhibir todas las caras de una misma realidad. Al final de la segunda de las charlas, tuvo lugar el hecho que provocó un sinfín de despropósitos contra su persona, en su condición de Directora del Liceo Nº 1 de Salto. En dicha oportunidad, tras haberse retirado la compareciente, un grupo de alumnos solicitó se les facilitara material adicional. Con el afán de colaborar, las madres expositoras les entregaron algunos folletos que trataban el tema de la concepción, el desarrollo embrional y el aborto. En uno de ellos lucía una imagen que podría ser alegórica a una virgen. Sin embargo, su contenido trataba el tema del aborto desde un punto de vista científico, sin ningún tipo de connotación religiosa, tal como lo explicitaron las disertantes en el comunicado que emitieron a la opinión pública. El 30 de junio de 2017, la Diputada Manuela Mutti difundió a través de redes sociales una supuesta violación a la laicidad de parte de la accionante e inmediatamente, el mismo día, se inició un procedimiento de información de urgencia en el cual se le tomó declaración. Luego, el 3 de julio de 2017, se le notificó de la Resolución del 30 de junio. Llama la atención que en menos de veinticuatro horas se diligenció toda la prueba de la información de urgencia (que básicamente consistió en la declaración de la Directora) y se dictó la Resolución impugnada. En necesaria síntesis, expresó como agravios los siguientes: a) desde el punto de vista formal : i) la decisión impugnada carece de motivación suficiente; ii) existieron vicios en el procedimiento previo al dictado de la Resolución; y iii) no se designó al funcionario instructor en la Resolución que establece el sumario. b) desde el punto de vista material: i) se violó el principio de verdad material; ii) se violó el principio del debido proceso; iii) el acto se dictó con desviación de poder; iv) la Resolución se dictó en contra del principio de buena administración; v) la Resolución se dictó en violación de derechos funcionales de la recurrente; vi) las charlas se presentaron respetando el marco normativo legal vigente; vii) el accionar de la Administración se contradice rotundamente con medidas tomadas en casos similares; y viii) la Administración violó el principio de igualdad. En cuanto a los vicios formales del procedimiento , el acto recurrido carece de motivación adecuada , tanto del punto de vista fáctico como jurídico. Del punto de vista fáctico, no se reflejan los hechos tal como se presentaron en la realidad, ni de forma completa. Del punto de vista jurídico, no se expresan con precisión los fundamentos de derecho, ni la falta que pretende imputarse a la actora. El procedimiento previo está viciado porque: i) la Administración debió realizar una investigación administrativa; ii) el procedimiento de información de urgencia no fue adecuado y todo se resolvió en menos de veinticuatro horas; iii) no procedía la adopción de medidas precautorias dado que no se probó la falta grave; iv) a casi un año de haberse instruido el sumario aún no está resuelto. Por otra parte, el acto no designó al funcionario instructor, tal como lo establece el artículo 183 de la Ordenanza Nº 10. Con relación a los vicios sustanciales del acto impugnado , destacó que la Administración no se ajustó al principio de verdad material porque la Administración no contaba con elementos fácticos y jurídicos suficientes para proceder a la instrucción del sumario. El sumario se disparó a partir de la denuncia de FENAPES del 3 de julio de 2017, ante el CES y la Resolución se dictó el 30 de junio de 2017. Hay algo que no cierra. Hay una evidente premura y ansiedad de la Administración por decretar la instrucción del sumario contra la Sra. Lucero cuando no se tenían pruebas suficientes para ello. Si se hubiesen analizado las circunstancias con seriedad no se lo habría dispuesto. La Resolución también incumplió el principio del debido proceso, lo que se refleja en distintos aspectos como lo son: i) la falta de motivación del acto; ii) la extrema y sorprendente rapidez de la información de urgencia; iii) la falta de notificación del supuesto informe de la referente de educación sexual del Liceo Nº 1 citado en la Resolución; y iv) la existencia de una denuncia de FENAPES que no se conoció al momento de la instrucción del sumario y se empleó como disparador del expediente. En otro orden, sostuvo que el acto impugnado fue dictado con desviación de poder . La forma en la que se ha actuado pareciera que fue con el único fin de “castigarla,” en una suerte de “caza de brujas”, lo que es claramente un fin distinto al debido. Las propias declaraciones de la Consejera Jaureguy en el Diario el Observador del 9 de abril de 2018, aludiendo a un “sumario culminado” así lo reafirman. Además, el acto violó el principio de buena administración . Claramente no es eficaz, ni lo más idóneo, ni conveniente para la Administración iniciar un sumario cuando lo que correspondía era una investigación administrativa para primero determinar la existencia de una falta. A su vez, el acto impugnado violó sus derechos fundamentales, como el derecho funcional a la justa remuneración. No se dieron los supuestos para proceder a la retención del cincuenta por ciento de su salario. No está dado el supuesto fundamental para que se le instruya el sumario y tampoco pueden adaptarse medidas provisionales. Las charlas no violaron el principio de laicidad . La laicidad no es sinónimo de anti - religiosidad. Se respetó la independencia de conciencia moral y cívica de los alumnos y no se los adoctrinó, ni se les impuso ningún tipo de idea. Fue una instancia imparcial y crítica. El accionar de la Administración se contradijo rotundamente con medidas tomadas en casos similares como: i) el de un audio de una profesora a sus alumnos convocándolos a irrumpir en el MEF en el marco de la lucha presupuestal del sindicato docente (se dispuso una investigación administrativa); ii) el de las charlas del embajador de Palestina denunciadas por el Comité Israelita (se dispuso una exhaustiva investigación administrativa); iii) el de la charla de Marenales en el Liceo Nº 22 (donde el CES dispuso una investigación de urgencia); iv) distintas charlas de diversidad sexual (en donde no se tomó ninguna decisión como la de autos); y v) visitas del obispo de Canelones a las escuelas públicas (que fueron autorizadas por el CODICEN en el entendido que no se violaba la laicidad porque no se dio clases a los alumnos). En definitiva, demandó la nulidad del acto administrativo encausado (fs. 4 a 34). II) Conferido el correspondiente traslado compareció la Administración Nacional de Educación Pública, que lo contestó oponiéndose al accionamiento. La impugnada tiene su sustento en lo dispuesto por la Ordenanza Nº 10, en sus artículos 180, 183 y 184. En el caso, intervino de urgencia la Inspectora respectiva, jerarca inmediata de la accionante. Basado en dichas actuaciones primarias, que constataron determinados hechos que podrían revestir responsabilidad se consideró por el Consejo de Educación Secundaria que meritaba disponer la instrucción de un sumario administrativo a la accionante. Por su parte, la suspensión preventiva corresponde en aquellos casos en donde los hechos que motivan el sumario constituyen falta grave. El dictado de la Resolución, radica en la existencia de motivos que razonablemente justifiquen la misma, esto es, determinar la responsabilidad o no del funcionario por la falta que se le imputa y la eventual sanción que le pudiera corresponder. La actora padece error en su análisis en cuanto estima que no existió mérito para iniciar el procedimiento ya que no existió prueba de la existencia de un hecho con apariencia irregular. Lo que realiza el procedimiento disciplinario es el estudio y determinación de la comisión o no de falta administrativa por parte de un funcionario. El texto del acto administrativo en sí, es suficiente para determinar su motivación, pero esta surge además de sus antecedentes. En el caso, no se realizó un tratamiento integral de una temática, a efectos que los educandos tomaran una posición consciente sobre el tema, sino que la charla se limitó a una posición determinada. En cuanto a los vicios del procedimiento previo, se realizó una información de urgencia, procedimiento previsto por la normativa. En este se llegó a conclusiones que determinaron la procedencia de instruirle un sumario. No existió ningún feroz prejuzgamiento, sino un accionar legítimo, amparado por la normativa. No correspondía realizar una investigación administrativa. Tampoco existió la pretendida violación al principio de verdad material. Los conceptos de la accionante con relación a si la información de urgencia fue o no suficiente, son meramente subjetivos. La referencia a la denuncia de FENAPES es totalmente impertinente. La Resolución refirió a que la Inspectora Verocai fue informada de los hechos, motivo suficiente para que esta actuara y llevara adelante el procedimiento de urgencia. Además, no se produjo ninguna violación al debido procedimiento. Es más, actualmente se está diligenciando prueba ofrecida por la accionante. En cuanto a la pretendida desviación de poder, obviamente la misma no es tal. La Administración hizo uso de sus poderes y lo realizó conforme a la normativa y para el fin debido. De todo lo que viene de decirse, se desprende claramente que no se violentó el principio de buena administración, sino que se actuó de conformidad al mismo. El hecho que esta considere que debió realizase una investigación administrativa no es suficiente para concluir que el mismo fue infringido. Con relación a lo expresado acerca de la medida de retención del cincuenta por ciento de los haberes de la compareciente, la propia normativa así lo establece. No se produjo ninguna violación a sus derechos funcionales. Finalmente, con respecto a otros casos cuyos actos administrativos no son enjuiciados en autos, no corresponde mayor consideración. El actuar de la Administración debe adecuarse a las circunstancias de cada caso. En suma, abogó por la confirmación del acto enjuiciado (fs. 41 a 45). III) Por decreto No. 4633/2018 (fs. 47) se dispuso la apertura a prueba, diligenciándose la que luce agregada y certificada a fs. 105. IV) Las partes alegaron por su orden (fs. 108 - 117 y fs. 120 - 122 vto., respectivamente). V) El Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante dictamen No. 192/2020 y aconsejó desestimar la demanda (fs. 125 a 125 vto.). VI) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 127). CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente (Constitución artículos 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22 de junio de 1987 artículos 4 y 9) habilitan el examen de la pretensión anulatoria. La Resolución Nº 1, Acta Extraordinaria Nº 9, se emitió el 30 de junio de 2017 (fs. 2 a 3, infolios y fs. 59 a 60, en carpeta verde de 87 fojas, A.A.) y se notificó el 3 de julio de 2017 (fs. 66, A.A.). El 24 de julio de 2017, se interpusieron en tiempo y forma los recursos de revocación y jerárquico en subsidio (fs. 21 a 46 vto., A.A.). El acto conclusivo de la vía administrativa se produjo mediante denegatoria ficta, la que se configuró a los doscientos días sin que la Administración resolviera el último de los recursos, el 9 de febrero de 2018. La demanda se interpuso el 16 de abril de 2018, dentro del término legal (nota de cargo, fs. 35). II) A fin de efectuar un correcto abordaje de la situación planteada corresponde realizar una reseña de los antecedentes relevantes para la resolución de la causa. El 30 de junio de 2017, la profesora Mariela Martínez, Articuladora Regional de Educación Sexual, elaboró un informe, a solicitud de la Inspectora Coordinadora Regional y la Coordinadora Nacional de Educación Nacional del Consejo de Educación Secundaria (fs. 56 a 57, A.A.). En lo medular de su contenido, se consignó: “Desde el día miércoles 28 de junio de 2017 circulan, en la ciudad de Salto, ciertos rumores en relación a una “charla” que se brindó en el Liceo Nº 1 de Salto, el martes 27 de junio de 2017. Estas charlas incluyeron , según los comentarios , la proyección de videos y circulación de volantes digitales en “contra del aborto ”. Sabido es que estas acciones son contrarias a la Ley de Salud Sexual y Reproductiva e IVE, atentando contra los derechos del estudiantado de recibir información seria, responsable, científica y en el marco de Derechos, desprovista de toda ideología moralista o religiosa. La Referente de Educación Sexual nunca se enteró de la realización de estas actividades , las cuales se coordinaron en días que la Referente estuvo con licencia por enfermedad. (…) Al hablar la Directora del Liceo Nº 1 con la Referente, Prof. María Eugenia Fernández, ella le manifestó que, según sus propias palabras, “en contra del aborto no podemos hacer charlas”, sí se puede abordar el tema IVE, en talles de discusión, pero en un marco de Derechos y desde un abordaje multidimensional y con la complejidad que reviste, sin imponer ninguna ideología al respeto (…) Por lo que se percibe, ante esta respuesta de la Referente Fernández, la Directora decide habilitar la realización de estas charlas, sin la participación ni aviso a la Referente de Educación Sexual (…) Se ha comentado también que, luego de vacaciones, estas señoras volverían a trabajar con otros grupos (…), y que hay padres que han ido a hablar al liceo, muy molestos (…); además, en el día de la fecha, comenzaron a circular por Facebook y Whatsapp comentarios diversos en torno a este tema. Anexo la documentación que entiendo puede contribuir a fundamentar este informe ” (fs. 56 a 57, A.A.) (la negrilla y el subrayado no están en el original). En la documentación anexada consta una comunicación realizada por el Sr. Patricio Aponte, quien formula críticas al “carácter y contenido de la actividad y de la folletería exhibida, que aquí comparto” (fs. 53, A.A.) (la negrilla no está en el original). Además, se agrega un relato del Sr. Aponte acerca de los contenidos divulgados en los folletos, como también de otros usuarios que se mostraron indignados y enfatizaron en la necesidad de denunciar los hechos (fs. 53 a 54, A.A.). Al final de la publicación lucen dos fotografías de lo que serían “las tapas” de los folletos. Una de ellas se intitula “Derecho a nacer” y contiene una fotografía de un bebé en gestación, mientras que en la otra aparece una imagen representativa de la Virgen María, con un mensaje que dice “lo que realmente es el aborto” (fs. 54, A.A.). Seguidamente, la Profesora Ana Verocai, Inspectora Coordinadora Regional Norte 1 elaboró otro informe en el que señaló lo siguiente: “Se realiza el siguiente informe de urgencia frente a los hechos acaecidos en el Liceo 1 de Salto. Esta inspección ha corroborado que el día martes 27 de junio del corriente se realizó una reunión informativa contra el aborto por parte de un grupo de madres . Esa charla fue autorizada por la Directora del Liceo. Se adjunta el informe presentado por la Prof. Articuladora Regional en Educación para la Sexualidad (PARES) y lo publicado en las redes sociales. Esta inspección tomará declaraciones a la Directora .” (fs. 52, A.A.) (la negrilla y el subrayado no están en el original). A continuación, se constituyeron en el local del Liceo Nº 1 la Inspectora Coordinadora Regional Norte 1, Profesora Ana Verocai, el Inspector de Institutos y Liceos, Profesor Diego Fernández y la Profesora Articuladora Regional de Educación para la Sexualidad, Prof. Mariela Martínez, a los efectos de proceder a interrogar en actas a la Profesora Diana Lucero, Directora efectiva de dicho Centro, en el marco de lo dispuesto por el artículo 177 de la Ordenanza Nº 10 (fs. 61 a 63, A.A.). Al ser preguntada sobre los hechos, relató en detalle la charla que se realizó, mencionando que una psicóloga les dijo a los alumnos que ellos “eran un proyecto de vida” . Destacó que se presentó un video sobre la concepción que lo detuvieron en la doceava semana y surgieron preguntas de ¿por qué se detuvo allí?, ante lo cual los alumnos contestaron que se había interrumpido la vida y se había producido un aborto. Indicó que se plantearon las metodologías de aborto y se presentaron los efectos psicológicos y físicos de la interrupción del embarazo y testimonios de madres que habían decidido abortar y otras que no. Precisó además que a los chicos que así lo quisieron se les entregó “una imagen en yeso de un modelo de feto de 10 semanas” . También se les presentó “un folleto con las etapas del desarrollo de la gestación”. Interrogada específicamente si los materiales brindados contenían alguna imagen religiosa, contestó que no lo percibió en el momento. Se le preguntó, si consultó sobre el tema a la Referente de Sexualidad del Liceo antes de la presentación, a lo que respondió que coordinó una reunión que no se concretó porque esta estaba de licencia médica. Se le inquirió también, si envió previamente una comunicación a los padres de los alumnos (que eran de tercer año de Bachillerato Diversificado, opción Ciencias Biológicas), contestando que no. Asimismo, se le interrogó “En qué momento solicitó autorización a la Inspección”, respondiendo que: “Se consultó telefónicamente a la Inspección Regional y se informó, en los días previos al 20 de junio , que no estaban las Inspectoras Teresita Dos Santos y Ana Verocai , esta última por uso de licencia. Reconozco que no se hizo una solicitud formal. Si se presenta en este momento un informe de la actividad desarrollada (se adjunta a la presente Acta).” , precisando más adelante que no recordaba qué funcionaria realizó la llamada, ni quien la recibió (fs. 62 a 63, A.A.) (la negrilla y el subrayado no están en el original). Finalmente, el 30 de junio de 2017, se dictó el acto encausado (fs. 59 a 60, A.A.). III) El Tribunal habrá de compartir el dictamen del Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo (fs. 125 a 125 vto.) y se pronunciará por la confirmación del acto impugnado , por los fundamentos que se explicitarán. La esencia de los agravios planteados puede sintetizarse así: 1º) del punto de vista formal : i) la decisión impugnada carece de motivación suficiente ; ii) existieron vicios en el procedimiento previo al dictado de la Resolución; y iii) no se designó al funcionario instructor en la Resolución que establece el sumario. 2º) del punto de vista material : i) se violó el principio de verdad material; ii) se violó el principio del debido proceso ; iii) el acto se dictó con desviación de poder; iv) la Resolución se dictó en contra del principio de buena administración ; v) la Resolución se dictó en violación de derechos funcionales de la recurrente; vi) las charlas se presentaron respetando el marco normativo legal vigente; vii) el accionar de la Administración se contradice rotundamente con medidas tomadas en casos similares; y viii) la Administración violó el principio de igualdad. En forma previa al examen de los agravios, se procederá al análisis de la procesabilidad del acto, en cuanto presupuesto procesal para el ejercicio de la acción (Cf. Enrique Tarigo, “Lecciones de Derecho Procesal Civil según el nuevo Código”, tomo I, FCU, Montevideo, 2ª Edición, julio de 1994, p. 279 a 280; “Código General del Proceso. Comentado, anotado y concordado”, Enrique Vescovi y colaboradores, tomo III, Editorial Ábaco, Montevideo, p. 395 a 396; Augusto Durán Martínez, “Contencioso Administrativo”, FCU, Montevideo, 2007, p. 99 a 101; Selva Klett, “Proceso ordinario en el Código General del Proceso” , FCU, Montevideo, 2014; y Maximiliano Cal, “La congruencia en las sentencias del Tribunal de lo Contencioso Administrativo”, Revista de Derecho Público, Año Nº 24, Nº 47, julio 2015, p. 14 a 17, entre otros). IV) Como es sabido, la cuestión de la procesabilidad del acto que dispone el inicio del sumario ha suscitado a lo largo del tiempo diferentes posturas por parte del Tribunal y de sus integrantes. Originariamente, el Colegiado sostuvo la no procesabilidad, con fundamento en su carácter preparatorio o instrumental (véanse sentencias Nº 471/1987, 261/1996 y 405/1996, entre otras). Así, en la primera de las sentencias citadas, se expresaba como argumento central: “Que los actos administrativos impugnados o son preventivos o son provisorios con caracteres de instrumentalidad para preparar o fundar otro ulterior y que , por tanto, no causan agravios ” (sentencia Nº 471/1987) (la negrilla no está en el original). En tanto, en la sentencia Nº 261/1996, se destacó: “en primer término -corresponde señalar que el Tribunal reiteradamente ha expresado que el acto que dispone la instrucción de un sumario administrativo, no constituye un acto definitivo que pueda causar lesión al funcionario que es objeto del sumario ” (la negrilla no está en el original). Esta posición no era compartida por prestigiosa doctrina publicista, que entendía que, aun siendo preparatorio, el acto que disponía el inicio del sumario, así como las medidas provisionales que le accedían, podían resultar procesables. En este sentido, Cajarville señalaba: “La resolución ilegítima que dispone una investigación administrativa no necesariamente agravia a persona determinada , pero si lo hace será impugnable administrativa y jurisdiccionalmente, la que dispone un sumario necesariamente agravia al sumariado, aunque no vaya acompañada de suspensión preventiva , y será impugnable en ambas vías ” (Cf. Juan Pablo Cajarville Peluffo, “Procedimiento administrativo en el Decreto 500/991”, Montevideo, Ediciones Idea, 1992, p. 66.) (la negrilla y el subrayado no están en el original). En similar línea de razonamiento, Flores expresaba: “Indudablemente el acto que dispone un sumario administrativo es provisorio, pero debemos preguntarnos si esa provisoriedad prevalece frente al daño en el honor o patrimonio debidamente probado . La hipótesis podría darse cuando la resolución carezca de motivo, motivación, o si el órgano que lo dispone es incompetente, etc. En definitiva, creemos que debe analizarse cada caso concreto porque la provisoriedad alegada no debería imponerse frente a la lesión debidamente acreditada en el honor o patrimonio del ilegítimamente sumariado” (Cf. Rubén Flores Dapkevicius, “¿Es impugnable una resolución que dispone un sumario administrativo?” , en Revista de Derecho Público, FCU, Montevideo, 1999, Nº 15, p. 184) (la negrilla no está en el original). Más adelante en el tiempo, y específicamente sobre las medidas de suspensión en la función y retención de medios sueldos , Cajarville destacaba: “la suspensión preventiva del funcionario sumariado , en atención al interés público comprometido, adelanta provisoriamente los efectos que eventualmente se lograrán con la resolución final , y al mismo tiempo, con ellos, los efectos lesivos que causará al sumariado una eventual sanción disciplinaria de suspensión o destitución; el agravio que causa al funcionario es tan incuestionable como lo es el que causará la resolución definitiva; la provisoriedad no tiene que ver con su carácter lesivo, sino únicamente con su acotación en el tiempo ; su impugnabilidad jurisdiccional parece fuera de discusión ” (Cf. Juan Pablo Cajarville Peluffo, “Recursos Administrativos”, FCU, 3ª edición, 2000, p. 146 a 147) (la negrilla y el subrayado no están en el original). Es así, que, al influjo de los desarrollos de la doctrina administrativista, el Colegiado mudó su postura inicial, y a partir de la sentencia Nº 419/2002 , ha venido afirmando la procesabilidad del acto que dispone el inicio del sumario , como también de las medidas provisionales de suspensión en la función y retención de medios sueldos (sentencias Nº 20/2006, 29/2008, 475/2012, 203/2013, 219/2013, 679/2013, 334/2014, 464/2014, 561/2014, 352/2015, 525/2017, 593/2017 y 49/2018, entre otras), en tesis que actualmente sostienen la mayoría de sus integrantes (sentencias Nº 356/2020 y 719/2020, entre otras). Esta línea de razonamiento ha sido compartida por Durán Martínez, quien concluye su análisis sobre la cuestión señalando que: “El acto que dispone un sumario es sí un acto instrumental , pero puede causar agravio y si adquiere la condición de definitivo no existe ningún obstáculo para que sea objeto de una demanda de nulidad (…). En mi opinión, pues, el acto que dispone la instrucción de un sumario administrativo -con o sin suspensión preventiva- es perfectamente impugnable con la acción de nulidad ” (Cf. Augusto Durán Martínez, “Contencioso Administrativo”, FCU, 2ª edición, marzo de 2015, p. 81 a 82) (la negrilla y el subrayado no están en el original). En definitiva, y sin dejar de reconocer la complejidad de la cuestión, la mayoría de los integrantes de la Corporación considera del caso revalidar lo expresado en sentencia Nº 20/2006 , en la cual se expresó: “(…) el Tribunal, en su actual integración, adhiere a la tesis de la procesabilidad del acto administrativo que dispone la instrucción de un sumario en el ámbito de un proceso disciplinario. No sólo porque un acto de tal naturaleza puede tener contenidos que excedan el simplemente instrumental , sino también porque no se puede decidir como cuestión formal lo que es en realidad una cuestión de mérito, aunque con ello no se resuelva el objeto principal. Como es de principio , deberán existir motivos que justifiquen razonablemente la medida adoptada , que además deberá ser idónea para lograr su fin legítimo: determinar la responsabilidad del funcionario involucrado, su grado de participación en la comisión de la falta que se le imputa, y en su caso, la eventual aplicación de la sanción correspondiente (Dec. 500/91, art. 183).” (la negrilla y el subrayado no están en el original). V) Ahora bien, siguiendo una concepción diferente, que ha sido plasmada en sentencias Nº 356/2020 y 719/2020, las Sras. Ministras, Dra. Selva Klett y Dra. Nilza Salvo, entienden como no procesable la porción de la resolución que dispuso la iniciación del sumario, en virtud de tratarse de un acto de procedimiento, netamente instrumental, escindible de las medidas de naturaleza cautelar adoptadas por la Administración. Consideran las citadas Ministras, en términos mutatis mutandi trasladables a la solución que se propugna, que nuestra doctrina sostuvo con respecto a la anulación parcial de los actos administrativos: “El Tribunal sólo confirma o anula el acto administrativo; no puede reformarlo, ni dictar un acto sustitutivo, ni dar órdenes o mandatos a la administración. Cabe admitir la posibilidad de la anulación parcial, siempre que el acto parcialmente extinguido no constituya un todo inseparable” (Cf. Enrique Sayagués Laso, “Tratado de Derecho Administrativo”, 5ª Edición, Clásicos Jurídicos Uruguayos, FCU, agosto de 1991, tomo II, p. 593 a 594). En similar sentido, se pronunció Héctor Giorgi: “(…) La anulación parcial, cuando procede la separación de la disposición atacada, del resto de la decisión administrativa, no constituye una reforma del acto. Estaríamos frente a una reforma, si se anulara parcialmente un acto cuyas distintas posiciones formaran un todo indivisible o inseparable. En este supuesto sólo es jurídicamente posible la anulación total, pues la anulación parcial afectaría íntegramente la resolución administrativa implicando una modificación de la misma. Verbigracia, si la decisión atacada es un presupuesto o motivo esencial de la declaración de voluntad de la Administración, es indiscutible que afecta de nulidad a todo el acto, no siendo susceptible de separársela de resto, para declarar su nulidad. Pero si la disposición ilegítima no es un presupuesto esencial del acto, si no ha sido motivo determinante de su formulación, y si cabe el fraccionamiento de la decisión administrativa, no hay razón jurídica para oponerse a su anulación parcial” (Cf. Héctor Giorgi, “El Contencioso Administrativo de Anulación” , Biblioteca de Publicaciones Oficiales de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la Universidad de la República, Sección III - CI, Montevideo, 1958, p. 59 a 60). Más adelante en el tiempo, Cajarville precisó: “La sentencia definitiva sólo puede desechar la pretensión del actor y “confirmar” el acto impugnado, o de lo contrario anularlo; en ningún caso puede reformarlo, aunque se admite la anulación parcial en tanto no signifique una reforma de la sustancia del acto” (Cf. Juan Pablo Cajarville Peluffo, “Sobre Derecho Administrativo” , Segunda Edición Ampliada, Setiembre de 2008, FCU, tomo II, p. 583). Estas consideraciones, claro está, redundan en la posibilidad de que la Corporación pueda declarar la no procesabilidad de un segmento del acto y analizar la legitimidad de los restantes que -por imperio de la Constitución y la ley - queden abarcadas en el marco del contralor jurisdiccional ejercido por el Tribunal. Ello no es más que lo que acontece en la especie, desde que la aplicación de medidas cautelares de carácter provisional es, por su propia naturaleza, accesoria a la decisión de iniciar un sumario administrativo. Asimismo, huelga precisar que ésta ha sido, a vía de ejemplo, la posición seguida por el Cuerpo en supuestos en los que se solicita la reforma de la cédula jubilatoria y el cobro retroactivo de lo que oportunamente debió pagarse (sentencias N° 629/2019, 323/2019, 232/2019, 167/2019, por citar algunas de las más recientes). Sentado lo anterior, y conforme fuera anunciado, consideran que el dispositivo que resolviera la iniciación de sumario a la actora constituye un acto no procesable ante esta jurisdicción contencioso - anulatoria. Precisamente, el sumario es el procedimiento tendiente a determinar la existencia de una falta administrativa y los responsables en su comisión (con carácter general así lo prevé el artículo 183 del Decreto N° 500/1991). De su propio concepto deriva, entonces, la naturaleza instrumental de dicho segmento del acto, puesto que el sumario, considerado aisladamente de las medidas que podría traer aparejadas, constituye un acto de procedimiento. Siguiendo las enseñanzas de Cajarville, es posible distinguir los actos preparatorios de los actos finales del procedimiento. Los actos preparatorios, son aquellos destinados instrumentalmente al dictado del acto que resolverá sobre el fondo del tema planteado, y por ende le preceden, en tanto el acto final o principal, es el que resuelve sobre el fondo del tema planteado en el procedimiento administrativo. Todos los actos procedimentales, en tanto actos administrativos, son susceptibles siempre de ser impugnados mediante los recursos administrativos correspondientes (porque el artículo 317 de la Carta prevé que todos los actos administrativos, sin distingo alguno, son recurribles). Empero, en cuanto a su impugnación jurisdiccional la situación es bien distinta: los actos de procedimiento - también llamados de mero trámite por el autor citado- solo son impugnables jurisdiccionalmente “(...) si hacen imposible o suspenden en forma indefinida la tramitación, decidiendo así directa o indirectamente el fondo del asunto.” -art. 24, inciso 3º, del Decreto Ley Nº 15.524- (Cf. Juan Pablo Cajarville Peluffo, “Procedimiento Administrativo” , Idea, Montevideo, 1997, muy especialmente págs. 55 a 61). Así pues, el citado art. 24 inciso 3º establece una limitante para la procesabilidad ante el TCA de los actos de procedimiento, por lo que, en caso de que éstos sean ilegítimos, por limitar sus efectos solo al procedimiento, esta clase de actos solamente pueden lesionar derechos o intereses a través del acto final. Por ello, si hubieran sido ilegítimos y dicha ilegitimidad revistiera trascendencia, se hará valer en la impugnación del acto final definitivo, como vicio de procedimiento (Cf. Juan Pablo Cajarville Peluffo, op. cit., p. 60). Último párrafo que aplica perfectamente al caso de autos. En consecuencia, consideran la Sras. Ministros , Dras. Selva Klett y Nilza Salvo, que la porción del acto por la cual se dispusiera la iniciación del sumario no resulta, en tanto acto por antonomasia de procedimiento, impugnable ante esta jurisdicción. VI) Formuladas estas precisiones, se procederá al examen de los agravios, por su orden. En primer lugar, la actora afirmó que la decisión impugnada carece de motivación suficiente. Al respecto, conviene recordar lo expresado sistemáticamente por la Corporación, en reiterados pronunciamientos, en el sentido que la motivación puede surgir tanto del acto como de sus antecedentes (sentencias Nº 21/2006, 881/2010, 374/2011, 325/2012, 312/2013, 539/2016, 311/2017, 397/2017, 342/2018, 130/2019, 581/2019 y 39/2021 , entre otras). El Tribunal ha destacado que: “(…) esa fundamentación del acto puede y debe surgir del acto mismo, o de sus antecedentes . Como enseña MARIENHOFF, la motivación del acto administrativo -aunque ella fuera obligatoria- puede resultar acreditada en cualquiera de los dos momentos que integran o pueden integrar la forma del acto , en el proceso de “formación” o en el de “expresión” de la voluntad de la Administración Pública. En otras palabras, la motivación puede ser concomitante o contemporánea con la expresión de dicha voluntad o anterior a tal expresión apareciendo en este último caso en el proceso de formación de la voluntad administrativa . En suma , debe tratarse de una motivación idónea y eficaz , para lo cual se requiere que ella sea “suficiente” para apreciar con exactitud los motivos determinados del acto (Op. Cit. págs. 334/336).” (sentencia Nº 21/2006 ) (la negrilla y el subrayado no están en el original). Del mismo modo, precisa Rotondo que la motivación “ Puede ser escueta, en tanto reúna los caracteres de “idónea y suficiente” (…); también expresarse simultáneamente con el acto o ser anterior a él , pero nunca posterior porque se trasladaría el problema al saneamiento del acto. No es, pues, un problema de forma sino de que exista una fundamentación congruente (los motivos, normas, razones indicadas deben aparecer como premisas de las que se extraiga la conclusión que es la decisión) y exacta (las razones de derecho deben corresponder a los textos invocados, los hechos deben ser ciertos)” (Cf. Felipe Rotondo, “Manual de Derecho Administrativo” , Del Foro, Montevideo, 2009, págs. 329-330) (la negrilla y el subrayado no están en el original). Pues bien, en el casus, se advierte que la Administración fundamentó suficientemente la plataforma fáctica y los criterios de aplicación de las normas, todo lo cual emerge tanto del acto como de sus antecedentes. El hecho central que se le atribuyó prima facie a la actora consistió en haber autorizado la realización de una charla a un grupo de madres en contra del aborto (Considerando I), el cual fue liminarmente constatado a través de las medidas de urgencia que adoptó la Inspectora Coordinadora Regional Norte 1 del CES, Profesora Ana Verocai (Considerando V), recabando un informe de la Profesora Articuladora Regional de Educación Sexual (Considerando VI) y labrando actas a la actora (Considerando IV) (fs. 59 a 60, A.A.). En cuanto a la imputación jurídico-normativa , se hizo referencia a que los comentarios, videos y afiches en contra del aborto “atentan contra las garantías que se debe otorgar a los estudiantes liceales al momento de abordar una temática polémica como en este caso” (Considerando II), que al mantener un diálogo con la Directora la Profesora Referente en Educación Sexual le expresó que no se podían hacer charlas en contra del aborto (Considerando VI), en atención a la necesidad que el tema fuera tratado mediante un abordaje multidimensional, y sin imponer ninguna ideología (Considerando VII) (fs. 60, A.A.). De esta manera, y con este encuadre básico, se concluyó: “de acuerdo a lo explicitado, los hechos ocurridos pueden considerarse graves en relación al posible incumplimiento del Artículo 3 del Estatuto del Funcionario Docente por parte de la Dirección Liceal (…)” (Considerando VII) (fs. 60, A.A.) (la negrilla no está en el original). El artículo 3º del Estatuto del Funcionario Docente, aprobado por la Ordenanza Nº 45 del CODICEN, Acta Nº 86, Resolución Nº 9, de 20 de diciembre de 1993, establece lo siguiente: “Son deberes específicos del funcionario docente: a) Mantener idoneidad y ejercer sus funciones con dignidad, eficacia y responsabilidad. b) Responder a las exigencias de una educación integral del alumno, propendiendo al libre y armónico desarrollo de su personalidad. c) Respetar la individualidad de los educandos, ajustándose en su conducta a los principios de dignidad, igualdad y solidaridad humana. d) Garantizar plenamente la independencia de la conciencia moral y cívica del educando, ya que la función docente obliga al tratamiento integral, imparcial y crítico de las diversas posiciones o tendencias relativas al estudio y la enseñanza de la asignatura respectiva. e) Abstenerse de hacer proselitismo de cualquier especie, en el ejercicio de sus funciones o en ocasión de las mismas, ni permitir que los bienes o el nombre del Ente sean usados con tales fines. La violación de este inciso será preceptiva causal de destitución. f) Desempeñar los cometidos ordinarios y extraordinarios que determine la autoridad de la que depende, en atención a la naturaleza del cargo. g) Cumplir y hacer cumplir las disposiciones legales y reglamentarias del Ente y respetar el Estatuto del Funcionario Docente y respetar el orden de las jerarquías funcionales.” (la negrilla no pertenece al texto original). A la luz de las consideraciones de hecho y de derecho, plasmadas tanto en el acto en sí, como en sus antecedentes, el Tribunal no advierte la insuficiencia en la motivación a la que alude la actora. En cuanto a los cuestionamientos referentes a la falta de reflejo de los hechos tal como se presentaron en la realidad y de forma completa, se entiende que no fue así. Por el contrario, la Administración realizó las primeras y más urgentes medidas tendentes al esclarecimiento de los hechos (recabando informes, adjuntando prueba documental e interrogando en actas a la actora) y a partir de la evidencia reunida, encontró elementos que prima facie le permitieron atribuirle responsabilidad ante el acaecimiento de hechos de gravedad, que podrían constituir infracciones a sus deberes funcionales ante una eventual infracción a la laicidad que debe regir en el ámbito de la enseñanza, cuestión que naturalmente deberá dirimirse en el decurso del procedimiento disciplinario sumarial. De ahí que tampoco pueda exigírsele a la Administración que para el dictado del acto que dio inicio al sumario esta deba reflejar la realidad “de forma completa”. Como explica Cajarville, “ Si existieran motivos suficientes para imputar razonablemente a un funcionario la comisión de una falta administrativa (art. 169), se dispondrá un sumario administrativo , que es el procedimiento tendiente a comprobar la comisión de la falta y determinar la responsabilidad del funcionario imputado (art. 183) (…) Si no existieran motivos que (…) permitan razonablemente imputar una falta a un funcionario, esa resolución estará viciada en los motivos y será por ende ilegítima ” (Cf. Juan Pablo Cajarville Peluffo, “Procedimiento administrativo en el Decreto 500/991”, ediciones Idea, Montevideo, 1997, p. 66) (la negrilla no está en el original). En definitiva, y de la lectura atenta del acto y sus antecedentes, cabe concluir que emergen suficientemente justificados los motivos, que permitieron razonablemente atribuir una falta a la actora, todo lo cual desembocó en que la Administración se encontrara en una situación jurídica de poder - deber que le exigía disponer la correspondiente realización del procedimiento disciplinario tendente a su comprobación. VII) Continuando con el análisis de los agravios, la actora sostuvo que el procedimiento previo está viciado porque: i) la Administración debió realizar una investigación administrativa ; ii) el procedimiento de información de urgencia no fue adecuado y todo se resolvió en menos de veinticuatro horas; iii) no procedía la adopción de medidas precautorias dado que no se probó la falta grave; iv) a casi un año de haberse instruido el sumario aún no está resuelto. Asimismo, la demandante cuestionó que el acto no designó al funcionario instructor , tal como lo establece el artículo 183 de la Ordenanza Nº 10. En lo que respecta a la pretendida investigación administrativa, ella no resultaba procedente , desde el momento en que ya existía una presunta responsable individualizada y existían elementos de convicción suficientes para atribuirle prima facie responsabilidad en los hechos. Al respecto, cabe tener presente un reciente pronunciamiento del Tribunal en el cual se distinguió la procedencia de la investigación y del sumario de la siguiente manera: “Véase que no se estaba ante la necesidad del esclarecimiento de hechos presuntamente irregulares respecto de los cuales no se supiera quién podría ser el presunto autor. Ya desde la vigencia del Decreto Nº 640/1973, Prat se refería a la investigación administrativa y al sumario en los siguientes términos: “Ambos tienen de común que son procedimientos iniciados de oficio por la Administración, aun cuando medie denuncia (arts. 184 a 188 inclusive) o se haya realizado una información de urgencia, ordenada por el jefe o encargado de la repartición (art. 189). Se diferencian en que en la investigación administrativa existe una irregularidad o un ilícito, pero no se han individualizado el o los responsables . En el sumario , ya hay un funcionario imputado y se trata de determinar su responsabilidad o esclarecer su participación en el hecho o en el acto irregular . No olvidemos que el concepto de falta susceptible de sanción disciplinaria lo provee el art. 181 del decreto. En la investigación administrativa se trata de determinar el autor del “acto o de la omisión”, mientras, que en el sumario, ya hay un autor a quien se le imputa dicho “acto u omisión” (Cf. Julio A. Prat, “Investigaciones administrativas y sumarios”, en “Procedimiento Administrativo. Régimen Disciplinario de la Función Pública”, Editorial Acali, Montevideo, 1977, págs. 159 a 160). Tal como lo explicaba Durán Martínez, “Sumario e investigación administrativa son procedimientos distintos pero muy, relacionados entre sí. A tal punto que, cuando en el curso de una investigación administrativa se individualiza al responsable, se decretará el sumario y las actuaciones realizadas se incorporarán a éste. Y si la individualización se produce al final de la investigación no es necesario instruir el sumario; basta con realizar todos los trámites posteriores, a la instrucción regulados por los artículos 224 al 230 (artículo, 193).” (Cf. Augusto Durán Martínez, “El Régimen Disciplinario en la Administración Central”, ONSC, Montevideo, 1975 y La Ley Uruguay, cita online, D2081/2009). Actualmente, bajo el sistema instaurado a partir del Decreto Nº 500/1991, la situación no difiere sustancialmente de aquella . Así, enseña Cajarville: “(…) Sumario e investigación difieren , entonces, en la existencia o inexistencia de imputación de falta a un funcionario determinado; por ello, desde que en la investigación administrativa fueran individualizados uno o más imputados, debe decretarse el sumario en las mismas actuaciones (art. 184)" (Cf. Juan Pablo Cajarville Peluffo, “Procedimiento Administrativo en el Decreto 500/991, Ediciones Idea, Montevideo, 1997, p. 66). En similar sentido, Frugone Schiavone precisaba: “la investigación administrativa, como analogado (sic) del presumario penal, busca determinar o comprobar la existencia de irregularidades y la individualización de los responsables (art. 182)” (Cf. Héctor Frugone Schiavone, “Procedimiento Disciplinario”, en “Procedimiento Administrativo (Decreto 500/991, de 27 de setiembre de 1991)”, Serie Congresos y Conferencias N° 5, Universidad Católica del Uruguay Dámaso Antonio Larrañaga, Revista Uruguaya de Derecho Constitucional y Político, 2ª Edición corregida y actualizada, Montevideo, 1996, pág. 95) (la negrilla y el subrayado no están en el original). En el casus , ya existía la individualización de un presunto responsable al que prima facie se le atribuyó la participación en determinadas conductas presuntamente irregulares (…)” ( sentencia Nº 428/2020) (la negrilla y el subrayado no están en el original). En lo que respecta a la no adecuación del procedimiento de información de urgencia , el Tribunal no repara que hayan existido vicios de forma que revistan trascendencia para infringir de nulidad al enjuiciado. Por lo demás, y en lo que respecta a la duración de veinticuatro horas, se encuentra dentro de los márgenes previstos por la reglamentación para su instrucción. En lo que concierne a la no procedencia de la adopción de medidas precautorias, en virtud que no se probó la falta grave , debe tenerse presente, que lo que exige la reglamentación es que se reúnan los elementos de convicción suficientes para atribuir razonablemente la comisión de una falta de esa entidad, lo que ciertamente no es lo mismo. En el presente caso, y ante la gravedad de los hechos liminarmente constatados mediante la información de urgencia, la Administración adoptó las medidas provisionales que preceptivamente correspondían de conformidad con lo previsto por el artículo 184 de la Ordenanza Nº 10 del CODICEN, en decisión que se encuentra plenamente justificada. En cuanto a la no resolución del sumario pese a que ya transcurrió un año desde su inicio , se trata de una cuestión que excede el objeto del presente proceso, que versa sobre la pretensión de anulación de la Resolución que dispuso el inicio del sumario, con imposición de las medidas cautelares de mención. Por último, y con referencia a la no designación del funcionario instructor en el acto que dispuso el sumario , se trata de un vicio de forma que no resulta susceptible de irrogar de nulidad el encausado , máxime cuando la instructora fue designada días después, el 5 de julio de 2017 (fs. 68 vto., AA), recibiendo la actora la notificación en la misma fecha (fs. 80, AA). Como se ha dicho por la doctrina y la jurisprudencia, de acuerdo con el principio general de trascendencia en materia de nulidades , no todo incumplimiento en las formas o vicio de carácter adjetivo determina la nulidad del acto, sino solamente aquel que provoca una efectiva disminución o grave lesión al derecho de defensa o que impide que el acto cumpla con el fin que le es propio (Cf. Juan Pablo Cajarville Peluffo, “Procedimiento Administrativo en el Decreto 500/991” , op. cit., págs. 57 a 58; Carlos Labaure Aliseris, “Evolución de la jurisprudencia con respeto al cumplimiento de las formalidades en el procedimiento administrativo” en “Estudios Jurídicos en Homenaje al Profesor Juan Pablo Cajarville Peluffo”, FCU, Montevideo, 2011, p. 295 a 301; y Eduardo García de Enterría y Tomás Ramón Fernández, “Curso de Derecho Administrativo” , tomo I, 5ª Edición, Civitas S.A., Madrid, 1989, p. 621; entre otros) (sentencias Nº 787/1997, 146/2004, 282/2011, 238/2012, 103/2013, 256/2013, 348/2013, 620/2019, 810/2019, 166/2020, entre otras). Ninguno de estos supuestos se verifica en el caso, donde la simple omisión de no haber designado a la instructora en el mismo acto que ordenó el sumario se revela como carente de trascendencia. VIII) La accionante también esgrimió como vicio sustancial que la Administración no se ajustó al principio de verdad material, porque no contaba con elementos fácticos y jurídicos suficientes para proceder a la instrucción del sumario. Agrega además, que el sumario se disparó a partir de la denuncia de FENAPES del 3 de julio de 2017, ante el CES y la Resolución se dictó el 30 de junio de 2017, con lo cual hay algo que no cierra. A su juicio, hubo una evidente premura y ansiedad de la Administración por decretar la instrucción del sumario cuando no se tenían pruebas suficientes para ello. El Tribunal no comparte la postura de la actora y por el contrario entiende que la Administración obró conforme a derecho, adoptando las medidas que debía, en función de la gravedad de los hechos liminarmente constatados. En lo que respecta a la afirmación acerca de la denuncia de FENAPES del 3 de julio de 2017, como disparadora de los procedimientos, se trata de un aserto carente de respaldo probatorio, que tampoco resulta congruente con la motivación emergente del acto y de sus antecedentes. Al respecto, cabe recordar que lo que dio sustento al inicio del procedimiento sumarial fue lo actuado en el procedimiento de urgencia instruido por la Inspectora Coordinadora Regional Norte 1, Profesora Ana Verocai, quien recabó evidencia documental, por informes y testimonial para que luego la Administración dispusiera el correspondiente sumario con medidas provisionales. En este sentido, se observa que los elementos reunidos en el procedimiento previo al inicio del sumario revestían suficiente eficacia convictiva para atribuir razonablemente a la actora la presunta comisión de una falta grave , todo lo cual, justificó el inicio del correspondiente procedimiento disciplinario con suspensión en la función y retención de medios sueldos. XI) En otro orden, la demandante cuestionó que la Resolución también incumplió el principio del debido proceso , lo que se refleja en distintos aspectos como lo son: i) la falta de motivación del acto; ii) la extrema y sorprendente rapidez de la información de urgencia ; iii) la falta de notificación del supuesto informe de la referente de educación sexual del Liceo Nº 1 citado en la Resolución; y iv) la existencia de una denuncia de FENAPES que no se conoció al momento de la instrucción del sumario y se empleó como disparador del expediente. En honor a la brevedad, cabe remitirse a los análisis ya efectuados ut supra con relación a la falta de motivación del acto, la rapidez de la información de urgencia y la existencia de la denuncia de FENAPES que no se conoció al momento de la instrucción del sumario. Ahora bien, en lo que tiene que ver con la falta de notificación del informe de la referente de educación sexual , debe de verse que no surge ningún elemento que permita comprobar que esta haya solicitado acceder al mismo para ejercer adecuadamente su derecho de defensa en el decurso del sumario. Al respecto, no basta con afirmar genéricamente, al pasar, y sin ninguna explicación, la falta de notificación de dicho informe , sino que se requiere el necesario cumplimiento de la carga de afirmación o fundamentación del agravio (artículo 59, numerales 5) y 6) del Decreto - Ley 15.524) (véanse sentencias Nº 828/1996, 83/2016 y 39/2021 , entre otras). Por otra parte, si la sumariada deseaba acceder al mismo, o a cualquier otra actuación, debió hacerlo saber oportunamente a la Administración para que esta resolviera en consecuencia. XII) En último término, restan por analizar una serie de agravios que apuntaron a: i) desviación de poder; ii) violación al principio de buena administración; iii) violación a los derechos fundamentales ; iv) inexistencia de violación a la laicidad de las charlas ; y v) contradicción con medidas tomadas ante casos similares. Siguiendo a Cajarville, existirá desviación de poder “(…) siempre que el “fin querido” por la “voluntad” de la Administración, apreciado subjetivamente, no coincida con el “fin debido” impuesto por las reglas de derecho” (Cf. Juan Pablo Cajarville Peluffo, “Sobre Derecho Administrativo”, tomo II, FCU, 3ª edición, 2012, pág. 80). En similar sentido, Rotondo destaca que la desviación de poder se perfila cuando el fin querido por el órgano emisor del acto, se aparta del fin de interés general debido, según las normas atributivas de competencia (Cf. Felipe Rotondo, “Las causales en el Contencioso Administrativo de Anulación”, en temas de Derecho Administrativo, editorial Universidad Ltda., Montevideo, 1989, pág. 21). Para la acreditación de la causal desviación de poder “(…) el Tribunal ha exigido desde siempre una prueba contundente y seria para acreditar la existencia de este vicio en un acto que , como señala el profesor DIEZ, tiene como supuesto el haber sido emitido formalmente dentro de la competencia del órgano y de los límites de su poder , pero que sirve para fines distintos de los establecidos por el legislador y aún distintos de los propios del poder que se ejerce (autor citado por Emilio Fernández Vázquez en su Diccionario de Derecho Público). Los órganos del Estado deben actuar de acuerdo con una determinada conducta, que es querida por la ley para alcanzar la finalidad prevista por la norma y que es “el interés público ”. Según MARIENHOFF esa finalidad debe ser verdadera, no encubierta, ni falsa ni distinta de la que corresponde al objeto o contenido del acto . De no ser así, el acto adolecería del vicio de desviación de poder , lo cual faculta al órgano jurisdiccional ante el cual se recurre, para pronunciarse sobre la validez del acto impugnado. Como contrapartida de ello , doctrina y jurisprudencia han requerido una prueba contundente , seria, inequívoca que debe ser demostrada por quien la invoca por cualquiera de los medios de prueba admisible. En el caso era necesario -según SAYAGUES- haber acreditado en forma fehaciente, la inexactitud o discordancia en los motivos que aparentemente justifican el acto, extremo que en la causa no se ha cumplido . Sólo cabe pues desestimar la defensa invocada.” (sentencias No. 47/2003, 119/2012 y 704/2020, entre otras) (la negrilla y el subrayado no están en el original). En el casus, el Tribunal no repara que la Administración haya obrado con la intencionalidad de “castigar” a la actora , en una suerte de “caza de brujas”, y con un fin distinto al debido como se alega. En cuanto a las expresiones de la Consejera Jaureguy al Diario El Observador, aludiendo a un “sumario culminado” , tampoco constituyen una demostración que se haya obrado con la desviación de poder invocada. En lo que respecta a la violación del principio de buena administración, tampoco se repara que el sumario instruido no fuera el procedimiento eficaz, ni el más idóneo. Por el contrario, era este el procedimiento que se imponía ante las constataciones que liminarmente se efectuaron por la Inspectora Coordinadora Regional actuante. En términos trasladables al sub - judice, la Corporación señaló: “IV.7.- Tampoco puede prosperar el agravio vinculado a la violación del principio de “buena administración”. En efecto, si bien no puede desconocerse que la buena administración se la ha vinculado doctrinariamente con el principio de eficacia (Cf. DURÁN MARTÍNEZ, Augusto: “Principio de eficacia y Estado subsidiario” en Estudios de derecho Público, Vol. II, pág. 14) y, más allá de que el Tribunal de lo Contencioso Administrativo actúa como juez de Derecho -en tanto su poder de cognición se limita a la juridicidad del acto, excediendo su competencia el control sobre su mérito u oportunidad- y, que para calificada doctrina la buena administración atañe al mérito del acto por lo que el Tribunal debe juzgar a éste, no con el criterio del “buen administrador” sino, por su conformidad con la regla de derecho (Cf. GIORGI, Héctor: “El mérito y la validez del acto administrativo. El concepto de buena administración en la Constitución uruguaya”, en “Héctor Giorgi, Obras y Dictámenes. Recopilación. LA LEY URUGUAY, 1ª Edición, 2010, pág. 78); lo cierto y concreto es , que luego de todo lo analizado en el presente pronunciamiento definitivo, es posible afirmar que no hubiera actuado guiado por la buena administración el órgano público cuestionado, si ante elementos de juicio bastantes para disponer la instrucción de un procedimiento disciplinario se obviara el inicio del mismo, apartándose del fin debido , esto es , investigar si existió responsabilidad administrativa y actuar en consecuencia . Todo lo cual permite descartar de plano, también, cualquier imputación de abuso o desviación de poder de parte de la demandada; extremo este último, por otra parte, absolutamente huérfano de cualquier prueba de fuste movilizada por el accionante, con arreglo a los principios generales en materia de distribución del “onus” probatorio (Cf. arts. 104 del D.L. Nº 15.524; y 283, 284, 313, 329, 330 y 331 del C.P.C.). Y, consistentemente, la instrucción de sumario al accionante se muestra como una medida administrativa proporcional, idónea y necesaria para dar cumplimiento a ese fin debido que viene de consignarse ( ante la verosimilitud de los hechos reseñados , disponer el inicio de un procedimiento disciplinario con las debidas garantías se advierte como el único vehículo jurídico para determinar la existencia o inexistencia de responsabilidad administrativa (…)” (sentencia Nº 334/2014) (la negrilla no está en el original). En cuanto a la violación a los derechos fundamentales y particularmente el derecho a la justa remuneración, se reitera que el Tribunal considera que se verificaron los elementos necesarios para proceder a disponer el sumario y la adopción de las medidas provisionales que normativamente correspondían, lo cual demuestra que no se produjo la violación invocada. En lo que concierne a lo afirmado por la actora, en cuanto a que las charlas no violaron el principio de laicidad , se trata de una cuestión que hace al fondo del asunto y que deberá dirimirse en el decurso del procedimiento sumarial. Como ha dicho la Corporación: “(...) no resulta adecuado ingresar al análisis de cuestiones sustanciales como determinar si existió o no falta administrativa, lo que será objeto de los procedimientos sumariales , cuya apertura se dispuso por el acto administrativo impugnado, so riesgo de incurrir en eventual hipótesis de prejuzgamiento en referencia al dictado del acto final del procedimiento ” ( sentencias N° 219/2013 y 379/2017) (la negrilla no está en el original). Por último, y acerca de los casos que se citan como ejemplos de que la Administración se contradijo rotundamente con medidas tomadas en casos similares, el Tribunal no cuenta con elementos que le permitan concluir que efectivamente se trate de circunstancias análogas asimilables a las que dieron mérito a la Resolución que se ventila en autos , máxime cuando a partir de la instrucción de urgencia realizada se pudieron realizar una serie de constataciones liminares y ya se tenía individualizada a la presunta responsable. Por las razones expuestas, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo en atención a lo dispuesto por los artículos 309 y 310 de la Constitución. FALLA : Desestímase la demanda anulatoria entablada y, en su mérito, confírmase el acto administrativo impugnado. Sin sanción procesal específica. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $39.000 (pesos uruguayos treinta y nueve mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dra. Salvo, Dr. Gómez Tedeschi, Dr. Vázquez Cruz (r.), Dr. Corujo, Dra. Klett. Dr. Marquisio. (Sec. Letrado). Dr. William Corujo. VOTO CONCURRENTE: 1. En primer término quiero referirme brevemente a la invocada violación del principio de igualdad. Ello deberá ser una cuestión a ser probada durante el sumario por ser decisiva para dirimir este sensible extremo. La parte que lo invoca deberá acreditar que ante dos o más casos eventuales de violación a la laicidad - si es que, en definitiva, este caso lo fuera- a uno se le concede un trato severo conforme a la normativa vigente y a quien ejerce un porfiado proselitismo, de cualquier tipo, se obvia su proceder. Esa es una cuestión de prueba y si se demostrase semejante transgresión se acogería la violación del principio de igualdad con las consabidas consecuencias (art. 3 del Estatuto del Funcionario Docente) 2. La otra puntualización que quiero realizar, atañen a la laicidad y laicismo, ante la expresión que su actuación podría configurar “una eventual infracción a la laicidad que debe regir en el ámbito de la enseñanza” (Considerando VI párrafo 14). Para ello acudo a unas reflexiones del Profesor Gerardo Caetano – insospechado de profesar fe religiosa- porque ha tenido una amplia visión intelectual, despojada del cilicio censor- para analizar tan delicada cuestión. Señala que “ Robert Bellah , autor del texto clásico sobre la “ La religión civil en América” ha destacado que mientras en el caso francés el signo claramente anticlerical de la revolución derivó en un intento de constitución de una religión claramente anticristiana..” y como ha sido destacado en forma reiterada “ la secularización de las mentalidades , las costumbres, las instituciones y la educación ( se constituyío muy pronto en) uno de los síntomas culturales más precisos de la temprana modernidad uruguaya”. “La marginalización institucional de lo religioso y su radicalización paulatina en la esfera privada, como expresión a la vez de la separación entre el Estado y la sociedad civil y de la fractura entre lo político y lo privado... la privatización de lo religioso y la implantación de una religión civil laicizada se constituyeron así, a nuestro juicio, en los dos aspectos centrales del proceso de secularización uruguaya”. “Han transformado a la laicidad en un profundo escepticismo y por ello (…) se ha vuelto un instrumento de carácter negador de la fuerza espiritual, de la razón o de la raíz espiritual de cada uno de nosotros... Estimo que la laicidad tiene que tener, en ese sentido, un significado de respeto pero no de negación, una actitud con la que y desde la que se exprese la manera de pensar” Por su parte el ex Presidente de la República , Dr. Tabaré Vázquez ha liderado también una nueva concepción en torno al concepto de laicidad que , junto con otros de sus pronunciamientos y decisiones no ha dejado de generar controversias: “(...) Expresó en la sede de la Masonería el 14 de julio de 2005: “Señores ¿de qué hablamos cuando hablamos de laicidad? Responder esta interrogante requiere, en primer lugar, una precisión terminológica. No es un detalle menor. La palabra como el término laicismo y laicidad no son lo mismo. En nuestra opinión, la laicidad es un marco de relación en el que los ciudadanos podemos entendernos desde la diversidad pero en igualdad. La laicidad es garantía de respeto al semejante y de ciudadanía en la pluralidad. O dicho de otra manera: la laicidad es factor de democracia. Y si la democracia es, entre otras cosas, dignidad humana, autonomía y capacidad de decisión. La laicidad es generar las condiciones para que la gente decida por sí misma en un marco de dignidad. Desde esa perspectiva, la laicidad no inhibe al factor religioso. ¡Cómo va a inhibirlo si, al fin y al cabo, el hecho religioso es la consecuencia del ejercicio de derechos consagrados en ambas declaraciones universales y en tantos textos constitucionales! La laicidad no es incompatible con la religión: simplemente no confunde lo secular con lo religioso... es verdad la polémica existe. Pero ¡cuidado! Una cosa es la polémica y otra el griterío...Y digo también que quienes tanto gritan o tanto callan respecto a la laicidad no hacen más que vulnerarla en lo que ella significa como factor de democracia. Se falta a la laicidad cuando se impone a la gente. Pero también se falta a la laicidad cuando se priva a la gente de acceder al conocimiento y a toda la información disponible. La laicidad no es empujar por un solo camino y esconder los otros. La laicidad es mostrar todos los caminos y poner a disposición del individuo los elementos para que opte libremente y responsablemente por el que prefiera. La laicidad no es la indiferencia del que no toma partido. La laicidad es asumir el compromiso de la igualdad en la diversidad. Igualdad de derechos, igualdad de oportunidades, igualdad ante la ley, igualdad ante la vida...” (sitio web de Presidencia de la República). Gerardo Caetano concluye que “la vigencia extremista de ciertas visiones jacobinas del modelo secularizador triunfante en Uruguay del novecientos y luego permeado en forma más o menos directa al conjunto de la sociedad afectó derechos, generó sutiles intolerancias y finalmente parece estar agotando su credibilidad y persuasividad entre la mayoría de los uruguayos”. Lo que debe desterrarse es el laicismo hostil ya que como escribió Caetano “(...) si el pseudomulticuluralismo del todo vale resultarían un avance frente a las viejas pautas fenecidas o en vías de serlo. Si el agotamiento de un modelo deja el espacio genuino para una rediscusión responsable y radical sobre temas de esta envergadura , nuestra ágora no debería dejar de aprovechar la oportunidad para avanzar en serio sobre la perspectiva compartida de más derechos, más pluralismo y más libertad en torno a todos estos tópicos” (Laicismo y política en el Uruguay contemporáneo. Una mirada desde la historia. Gerardo Caetano). Porque no puede obviarse que el laicismo es una filosofía – como la laicidad- que podrá ser aceptada, compartida, rebatida pero al ser una filosofía aspira a predominar como idea y como práctica en el ámbito de la sociedad. “(…) cuando hablamos de “lo laico” con referencia a la sociedad mentamos una corriente de pensamiento filosófico y moral con implicaciones prácticas que aspira a imponerse a las conciencias mediante sus medios propios” (Conceptos de Laicidad y Laicismo. Profesor José Aníbal Cagnoni, página 19). Dicho esto y en la medida que la Administración ha reunido los elementos de convicción suficientes como para abrir las compuertas del sumario corresponde confirmar.