Sentencia Definitiva N° 219/2021

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 27 de abril de 2021 No. 219 VISTOS : Para sentencia definitiva estos autos caratulados: “DANOTIL S.A. con ESTADO. MINISTERIO DEL INTERIOR. Acción de Nulidad” (Ficha Nº 782/2018). RESULTANDO : I) Surge de fs. 44 que, con fecha 4/12/2018, compareció la accionante entablando demanda anulatoria contra las Resoluciones dictadas por la Dirección Nacional de Policía de Tránsito del Ministerio del Interior que aplicó un total de 22 multas de tránsito a los vehículos: SAL 6092, SAL 6933, SAL 8375, SAL 5033, SAL 5445, SAL 8842, SBN 4709, SAL 6609, SAL 6610, SAL 8427, SAL 7289, SAL 7335, SAL 6619, SAL 8842, SAL 6609, SAL 8247. Indicó que era una empresa de arrendamiento de vehículos sin chofer, y que se le aplicaron multas de tránsito por infracciones que no cometió. Sostuvo que se omitió otorgarle vista previa de las actuaciones, por lo que se la privó de la posibilidad de ser oída, articular su defensa y diligenciar prueba a su favor, y que se violentaron los principios de debido proceso, igualdad, contradicción, buena fe y publicidad. Agregó que el debido proceso y la vista previa estaban reconocidos en los artículos 10 y ss. de la Declaración Universal de DDHH, artículo 8 del Pacto de San José de Costa Rica, artículos 12, 66, 72 y 332 y concordantes de la Constitución de la República, artículo 46 del Código Tributario y artículo 76 del Decreto 500/991. Consideró que existió error en el sujeto pasivo sobre el que se aplicó la sanción, ya que las multas no sancionan a los vehículos sino a las personas que cometen la infracción, porque tienen naturaleza personal y no real. Finalmente, se agravió por la inexistente motivación de los actos, que determinaba su nulidad. En definitiva, solicitó la anulación de los actos impugnados. II) El 20/03/2019 la representante de la demandada contestó la demanda incoada (fs. 65 y ss). Manifestó que fueron identificados los conductores infractores, los que fueron notificados en las respectivas boletas de contravención y quienes tenían la guarda material de los vehículos y la confianza del propietario para utilizar los mismos. Citó el artículo 1 de la Ley Nº 18.860 y sostuvo que la Administración tenía la potestad de cobrar las multas al propietario del vehículo. Rechazó la falta de motivación del acto, puesto que surgía de cada boleta en la que se había determinado el motivo de la imposición de la sanción. En definitiva, solicitó que se desestimara la acción de nulidad incoada. III) Abierto el juicio a prueba, se produjo la que obra certificada a fs. 85. IV) Alegaron las partes por su orden: la actora a fs. 88 y ss. y la demandada a fs. 93 y ss. V) Se confirió vista al Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, que produjo el Dictamen Nº 139/2020 por el que aconsejó anular los actos administrativos en cuestión (fs. 100). VI) Se llamó para sentencia, girando los autos a estudio de los Sres. Ministros, quienes acordaron su dictado en forma legal. CONSIDERANDO: I) Corresponde delimitar el objeto del proceso y analizar si la accionante ha acreditado los extremos legales habilitantes requeridos por la normativa vigente para el correcto accionamiento de nulidad (arts. 4 y 9 de la Ley Nº 15.869). Es de verse que en el presente se demanda la nulidad de las Resoluciones dictadas por la Dirección Nacional de Policía de Tránsito del Ministerio del Interior que aplicó un total de 22 multas de tránsito a los vehículos: SAL 6092, SAL 6933, SAL 8375, SAL 5033, SAL 5445, SAL 8842, SBN 4709, SAL 6609, SAL 6610, SAL 8427, SAL 7289, SAL 7335, SAL 6619, SAL 8842, SAL 6609, SAL 8247. I.1) Respecto a las multas a los vehículos SAL 6092, SAL 6933, SAL 8375, SAL 5033, SAL 5445, SAL 8842, SBN 4709, SAL 6609, SAL 6610, SAL 8427, SAL 7289, SAL 7335, SAL 6619, según afirmaciones no controvertidas, la actora tomó conocimiento el 20 de marzo de 2018 e interpuso el 23 de los mismos mes y año recursos de revocación y jerárquico contra 17 de ellas (fs. 16 a 18 A.A.), a cuyo respecto operó denegatoria ficta el 16 de octubre de 2018. Finalmente, la demanda de nulidad se dedujo en tiempo útil (el 4 de diciembre de 2018 - nota de cargo a fs. 56). I.2) En relación a las multas recaídas en relación a los vehículos SAL 8842, SAL 6609, SAL 8427 y SAL 7289, según afirmaciones no controvertidas, la actora tomó conocimiento el 20 de julio de 2018 e interpuso el 30 de los mismos mes y año recursos de revocación y jerárquico contra 4 multas (fs. 66 a 68 A.A.), a cuyo respecto operó denegatoria ficta el 15 de febrero de 2019. La demanda de nulidad fue interpuesta prematuramente (el 4 de diciembre de 2018 - nota de cargo a fs. 65) y las actuaciones convalidadas. I.3) El 30 de abril de 2019 compareció la actora y desistió del accionamiento respecto a la multa de tránsito aplicada al vehículo matricula SAL 6933 (fs. 71 y 72). Por Decreto Nº 2843/2019 se tuvo por desistida a la actora respecto de la multa reseñada (fs. 74). I.4) En virtud de lo expuesto el objeto del proceso se circunscribe a las multas recaídas en relación a los vehículos matrículas SAL 6092, SAL 8375, SAL 5033, SAL 5445, SAL 8842, SBN 4709, SAL 6609, SAL 6610, SAL 8427, SAL 7289, SAL 7335, SAL 6619, SAL 8842, SAL 6609, y SAL 8247. II) El Tribunal, en decisión adoptada por unanimidad y coincidiendo con lo dictaminado por la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, acordó acoger el planteo anulatorio impetrado en mérito a los fundamentos que se desarrollan en los siguientes numerales. III) La actora se agravió por la violación al debido proceso al no habérsele otorgado vista previa al dictado de los actos aquí atacados. Los antecedentes administrativos agregados registran actuaciones posteriores a las sanciones aplicadas, pero no hay un solo elemento anterior a las boletas de contravención. A juicio de la Sala, revalidando pronunciamientos anteriores recaídos ante situaciones análogas, corresponde el acogimiento de la demanda incoada en función de la grave privación del derecho de defensa de la accionante, desde que se le aplicaron varias sanciones administrativas sin haberle conferido la oportunidad previa para articular sus descargos y eventualmente ofrecer sus probanzas. Desde la doctrina el Prof. RUOCCO ha señalado que: “El derecho de defensa, dentro de los derechos del hombre, posee singular relevancia en tanto tiene por finalidad tutelarlo frente al poder público, frente a la Administración. La Constitución reconoce en forma expresa determinados derechos humanos cuya protección garantiza, y otros que, sin explicitarlos, ingresan a través del artículo 72. Pero todos ellos pierden valor efectivo si al sujeto no se le garantiza el derecho de defensa frente a la Administración. La Constitución consagra algunos derechos en la Sección II sin condicionarlos a la ley ni supeditarlos a limitación legal alguna, configurándose por ende la situación del beneficiario como un derecho subjetivo oponible al Estado. (…) El derecho de defensa, conocido también como el derecho al debido proceso o debido procedimiento, ha sido reconocido expresamente para el funcionario público en el artículo 66 de la Constitución. De acuerdo con jurisprudencia del Tribunal de lo Contencioso Administrativo también se funda en los artículos 12 y 20 de la Carta y en el Pacto de San José de Costa Rica. LORENZO destaca que “la previsión del artículo 12 por su tenor literal, podría hacer pensar en su referencia al campo penal”, pero es posible “su extensión a toda situación en que el individuo se encuentre frente al Estado, acusado. Acusado, es una palabra cuyo contenido abarca a cualquiera que esté soportando la imputación de haber causado una lesión al orden jurídico. (…) Por otra parte, un sistema republicano democrático es inconcebible sin un amplio recibo del derecho de defensa que, junto al de legalidad, constituyen los grandes pilares sobre los que se edifica aquel orden jurídico político”. Lo mismo puede decirse del artículo 20 de la Carta. (…) La particularidad de este principio radica en el hecho de que logra integrar bajo un único concepto un conjunto de manifestaciones ya existentes como derechos en sí mismos. El “debido proceso” es el derecho que tiene toda persona de tener su día ante el tribunal. En el ámbito administrativo, es el derecho de toda persona a que se le confiera vista de las actuaciones administrativas, a ser asistida por un Abogado, a formular sus descargos, a presentar y solicitar que se diligencien las pruebas ofrecidas, a la motivación de la decisión, a un procedimiento de duración razonable, el principio de contradicción, la presunción de inocencia y el derecho a no inculparse ” (cf. RUOCCO, Graciela, “EL PRINCIPIO DEL "DEBIDO PROCESO" EN VÍA ADMINISTRATIVA”, Revista de Direitos Fundamentais e Democracia, Curitiba, v. 13, n. 13, janeiro/junho de 2013, págs.. 4 y 5). Y, en referencia a la específica temática de la imposición de multas de tránsito, ha sostenido reiteradamente este Tribunal la exigencia de conferir vista previa al administrado como garantía de su ejercicio efectivo del derecho de defensa de clara raigambre constitucional, legal y reglamentaria (cf. Sentencias Nº1009/2011, 387/2008, 370/2007, 231/2006, 76/2006 y 795/2002, entre otras). En tal sentido, dijo este Colegiado en Sentencia Nº 1009/2011, que se remite a la fundada Sentencia Nº 70/1999 y referidas ambas a infracciones de tránsito, que: “(…) se impone la anulación de actos sancionatorios que se dictaron sin observar las mínimas garantías del debido proceso, acordando al infractor la posibilidad de ser oído antes de ser sancionado, sin perjuicio de la oportunidad coetánea de articular descargos y ofrecer probanzas, todo lo cual reconoce inequívoca fuente constitucional, legal y reglamentaria (arts. 12, 66, 72, 332 y ccs. Constitución; art. 8º Pacto San José de Costa Rica; arts. 76, 171 y ccs. del Decreto 500/91; art. 46 Cód. Tributario) (…) En excelente aporte doctrinario sobre los ‘Principios del Procedimiento Administrativo’, el Prof. Dr. Rubén CORREA FREITAS, (…) señala en conceptos plenamente compartibles por su claridad y precisión: ‘El debido proceso es el derecho que tiene toda persona de tener su día ante el Tribunal o ante el Juez. En materia administrativa, es el derecho de todo administrado de que se dé vista de las actuaciones administrativas, de ser defendido por un Abogado, de que pueda formular sus descargos, de presentar y solicitar que se realicen pruebas. En definitiva, que la Administración no pueda ni deba adoptar una resolución definitiva, sin que antes el particular o el funcionario inculpado puedan tener cabal conocimiento de las actuaciones administrativas, sin que puedan realizarse pesquisas secretas. De este principio, pues, se derivan los principios de publicidad y contradicción, lo que asegura una mayor participación del administrado en el procedimiento administrativo y en la formación de la voluntad administrativa, como expresamente lo consagra el art. 23 de la Constitución Española de 1978’ (CORREA FREITAS. Ruben. “Los Principios de Procedimiento Administrativo en el Decreto No. 500/91”, y en “Procedimiento Administrativo Común y Disciplinario”, ONSC, ed. 1998, pág. 138)” (Cfme. Sentencia Nº 70/1999). Por otro lado, no puede sustentarse la tesitura de la demandada, conforme a la cual su accionar estaría justificado en la agilidad con la que debe actuar en los procedimientos de infracciones de tránsito. Dicha celeridad no puede implicar, en ningún caso, el detrimento de derechos del administrado constitucionalmente protegidos. En la misma sentencia previamente citada, señalaba el Tribunal: “Es cierto, como lo expresa el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, que según el art. D. 723 de la Ordenanza General de Tránsito, ‘...las multas se harán efectivas en el momento de ser comprobadas, salvo impedimentos...’. Pero que la sanción deba imponerse cuando esté comprobada no significa que se deba aplicar con la sola comprobación efectuada por el Inspector interviniente, sino cuando se constate o justifique aquélla en legal o debida forma, vale decir, luego de observadas las garantías del caso, de mayor relieve cuando se cursa materia sancionatoria. Se comprende que el procedimiento en materia de infracciones de tránsito, a la luz de los graves problemas actuales de lamentable notoriedad, exige una agilidad contra la cual podría conspirar la observancia estricta de las garantías del debido proceso administrativo, garantías que no se agotan en la posibilidad de recurrir los actos administrativos (punitivos en el caso), pues el elenco de aquéllas, parte de la audiencia previa del interesado a efectos de que pueda articular sus descargos y de ofrecer las pruebas que estime pertinentes. No puede exigirse que un órgano jurisdiccional de contralor de la regularidad jurídica de los actos administrativos procesables, abdique en un Estado de Derecho de la reafirmación de los principios y de las garantías que integran secularmente el concepto de “debido proceso”. (…) Será en todo caso el legislador quien deba establecer un procedimiento expeditivo que armonice adecuadamente las urgencias que connotan las múltiples y graves infracciones de tránsito -que asolan al país-, con las garantías inexcusables de todo sujeto sancionado. Debe recordarse que en materia de delitos y también de faltas, la flagrancia no bloquea la necesidad del debido proceso para la aplicación de la sanción penal correspondiente (‘nulla poena sine judicium’)” (Cfme. Sentencia Nº 70/1999)”. En el caso y de acuerdo a lo que surge de los antecedentes agregados a la causa, es indudable que el ejercicio integral del derecho de defensa de la accionante se vio vulnerado por parte de la Administración demandada, ya que omitió conferirle la necesaria vista previa de los actos sancionatorios aplicados a efectos de poder articular su defensa, presentando descargos y ofreciendo –eventualmente- prueba. En conclusión, en la especie la falta de vista previa tiene por consecuencia la invalidez de los actos, lo que determina que no sea necesario ingresar al análisis de los demás agravios vertidos por la actora. Por las razones expuestas, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo en atención a lo dispuesto por los artículos 309 y 310 de la Constitución, FALLA: Ampárase la pretensión anulatoria respecto de las multas aplicadas a los vehículos reseñados en el Considerando I.4. Sin sanción procesal específica. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios profesionales del abogado de la parte actora en la suma de $ 39.000 (pesos uruguayos treinta y nueve mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dra. Salvo (r.), Dr. Gómez Tedeschi, Dr. Vázquez Cruz, Dr. Corujo, Dra. Klett. Dr. Marquisio (Sec. Letrado)