Sentencia Definitiva N° 173/2021

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 15 de abril de 2021. No. 173 VISTOS : Para sentencia definitiva, venida a conocimiento del Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación esta causa: “ROBAINA GONZÁLEZ, MARIANA con BANCO DE PREVISIÓN SOCIAL. Acción de nulidad” (Ficha No. 577/2018). RESULTANDO : I) En este proceso, la actora Mariana ROBAINA GONZÁLEZ, dedujo pretensión anulatoria contra el acto tácito de liquidación de haberes del Banco de Previsión Social (en adelante: B.P.S.) por el cual no se incluyó la partida por cumplimiento de metas correspondiente a los meses de setiembre de 2017, en adelante. II) Como fundamento de su pretensión anulatoria alegó que es funcionaria del B.P.S., Técnica en Administrac ión de Empresas y se encuentra desarrollando tareas en comisión desde el 1º de setiembre de 2017, en AGESIC (Agencia para el Desarrollo del Gobierno de Gestión Electrónica y la Sociedad de la Información y del Conocimiento), conforme a lo dispuesto por la Resolución de fecha 3 de julio de 2017 dictada por el Presidente de la República. Se agravió porque desde la fecha señalada no se le abona la “Prima por Cumplimiento de Metas (PCM)” cuando, a su entender, por ley le corresponde. Al respecto, adujo que p or lo dispuesto en la Ley No. 17.556 se impone el mantenimiento de la remuneración del funcionario -aún en comisión- dado que se considera a todos los efectos como si la prestación efectiva fuera en el organismo de origen. Afirmó que el tratamiento difere ncial solo corresponderá en caso de que otra norma legal así lo establezca en forma expresa, no siendo el caso de autos. Al respecto, señaló que el Reglamento de Premios por Cumplimiento de Metas aprobado por la R.D. No. 28 -1/2008, no puede aplicarse en lu gar de una norma de rango legal, por ser de jerarquía inferior. Por otra parte, señaló que el hecho de encontrarse en comisión no puede significar una merma de ingresos del funcionario, por cuanto éstos constituyen un derecho adquirido. En definitiva, bregó por la nulidad del acto enjuiciado. III) Conferido traslado, la Administración demandada defendió la validez del acto, argumentando que su actuar resulta en un todo conforme a Derecho. Afirmó que, para cobrar la Prima por cumplimiento de metas, e s indispensable que el funcionario desempeñe efectivamente tareas en el organismo. Fundó su posición en el punto 2.1 del Reglamento de Premio por Cumplimiento de Metas aprobado por la RD No.28-1/2008. En cuanto al principio de jerarquía de las normas aleg ada por la actora, destacó que no se trata de que una norma elaborada por el B.P.S. y aprobada por el Poder Ejecutivo tenga idéntica jerarquía que una ley nacional, sino que se trata de que el reglamento autónomo tiene un ámbito de aplicación diferente. (Art. 221 de la Constitución y artículo 82 de la Ley No. 16.713). Por último, destacó que la actora no entra dentro de la hipótesis prevista por el art. 67 de la Ley No. 17.556 que da nueva redacción al art. 32 de la Ley No. 15.851. Al respecto, señaló qu e es requisito para entrar dentro del ámbito de aplicación del referido artículo que el funcionario que se traslada en comisión le preste asistencia directa a alguno de los mencionados por la norma, que son el Presidente de la República, el Vicepresidente de la República, los Ministros de Estado, los Subsecretarios, los Legisladores Nacionales y que sea a expresa solicitud de éstos. En su caso, la actora no prestó ni presta funciones directas para ninguno de estos sujetos mencionados por la ley en cuestión . El pase en comisión de la accionante fue dispuesto por la Presidencia de la República, a solicitud de AGESIC, el cual es un órgano desconcentrado según el artículo 72 de la Ley No. 17.930. En definitiva, concluyó que sin perjuicio de la facultad que tie nen determinados órganos de dictar reglamentos autónomos, queda claro que el art. 32 de la Ley No. 15.851 en su redacción dada por el art. 67 de la Ley No. 17.556 no es de aplicación al caso de autos. En consecuencia, solicitó la confirmación del acto impugnado. IV) Por Resolución No. 483/2019 se abrió a prueba por el plazo de 60 días, diligenciándose la que luce agregada y certificada a fs. 63, agregándose por cuerda separada los antecedentes administrativos (carpeta de tapas verdes, en 85 fojas). V) Las partes alegaron por su orden (fs. 66 - 69 y fs. 72 - 75 vto., respectivamente) VI) El Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante el D ictamen No. 231/2020, aconsejando la anulación del acto impugnado (fs. 78 - 78 vto.). VII) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 80). CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal, se han cumplido las exi gencias que, según la normativa vigente habilitan el examen de la pretensión anulatoria. (Constitución arts. 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22.6.87 arts. 4 y 9). Según dichos de la actora, no controvertidos por la parte demandada, tomó conocimiento del act o que impugna el 15 de mayo de 2018, habiéndolo resistido el 24 de mayo de 2018 mediante la interposición de los recursos de revocación y jerárquico, en subsidio (fs. 2 - 4 de los A.A.). Por Resolución No. 155/2018 de fecha 3 de julio de 2018, la Gerencia General del Ente demandado desestimó el recurso de revocación (fs. 20 – 20 vto. de los A.A.); y, por Resolución R.D. No. 24 -1/2018 dictada el 17 de julio de 2018 el Directorio del B.P.S. (fs. 24 vto. – 25 de los A.A.) desestimó el recurso jerárquico, sien do notificada la actora el 24 de julio de 2018 (fs. 28 y 29 de los A.A.). La demanda anulatoria fue deducida el 17 de setiembre de 2018 (nota de cargo fs. 7 infolios). II) Como se ha señalado, el objeto de este proceso es resolver sobre la pretensión anulatoria deducida contra el acto tácito de liquidación de haberes del B.P.S. por el cual no se incluyó la partida por cumplimiento de metas correspondiente a los meses de setiembre de 2017, en adelante. III) Reseña de los antecedentes. Para realiza r un correcto análisis de la cuestión, conviene ensayar una reseña de los hechos establecidos, a partir de las actuaciones que precedieron el dictado del acto enjuiciado. El 3 de julio de 2017 el Presidente de la República, a solicitud de la Agencia para el Desarrollo del Gobierno de Gestión Electrónica y la Sociedad de la Información y del Conocimiento (AGESIC) dictó la Resolución P/1854 mediante la cual dispuso el pase en comisión de la actora, que hasta ese momento se desempeñaba en el B.P.S. para prest ar servicios en el Inciso 02, “Presidencia de la República”, Unidad Ejecutora 010 AGESIC. (Fs. 41 vto. – 42 de los A.A.). Ello se concretó el 1° de setiembre de 2017, fecha en la cual fuera notificada la accionante (fs. 43 de los A.A.). Con el acto tácito de fecha 15 de mayo de 2018 la actora advirtió que no se le habían acreditado la totalidad de los haberes correspondientes a la Prima por cumplimiento de metas, sino que se le había abonado solamente la porción correspondiente a los meses de julio y agos to, procediendo en consecuencia a impugnar tal resolución. Y, precisamente, dicha decisión es la que se procesa en estos obrados. IV) Tras el análisis de los hechos del caso y de la normativa vigente, el Tribunal, apartándose en esta oportunidad de l o dictaminado por el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, se pronunciará por el rechazo de la pretensión anulatoria y, en consecuencia, confirmará el acto impugnado, por los fundamentos que se explicitan a continuación. V) Tal como lo releva el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, recientemente, el Tribunal se ha pronunciado acerca de la ilegitimidad del accionar del B.P.S. al omitir el pago de la Prima por cumplimiento de metas, a los funcionarios en comis ión, que se hallan comprendidos en lo dispuesto en el artículo 67 de la Ley No. 17.556. (Cfme. Sentencias Nos. 210/2020, 102/2020, 450/2018, 316/2018, 820/2017 entre otras). La Sede ha expuesto en dichos fallos que la disposición legal mencionada consagr a una ficción para asegurar a los funcionarios, que presten funciones en comisión en determinadas dependencias, el cobro de la misma remuneración que percibían en su organismo de origen, incluyendo a aquellas partidas que requieren el ejercicio efectivo de tareas, con la única salvedad de aquellas partidas que hubieran sido exceptuadas por Ley, Así, el artículo 67 de la Ley No. 17.556 (que dio nueva redacción al art. 32 de la Ley No. 15.851), luego de autorizar el traslado en comisión de funcionarios de o rganismos públicos estatales y no estatales, para desempeñar tareas de asistencia directa al Presidente de la República , al Vicepresidente de la República, a los Ministros de Estado, a los Subsecretarios y a los Legisladores Nacionales, estableció: “(…) Los indicados traslados en comisión no tendrán otro efecto que la prestación de la actividad al servicio y a la orden de quien formula la solicitud. Los funcionarios mantendrán su condición, ya sea de presupuestados o contratados, debiendo considerárseles como si prestaran servicios en su lugar de origen, en particular en cuanto refiera a la carrera administrativa, a la renovación de sus contratos, a la bonificación de sus servicios a los efectos jubilatorios, y a su remuneración, cualquiera sea su naturale za, incluyendo aquellas que tengan por condición la prestación efectiva de tareas en el organismo . Lo dispuesto no será de aplicación para aquellas partidas que por norma legal expresa tuviesen un tratamiento diferente.” VI) Ahora bien, en el casus, corresponde apartarse de la jurisprudencia referida en atención a que el supuesto normativo que regula la situación de la aquí accionante es diferente al que sustentara aquellos pronunciamientos. En efecto, el pase en comisión de la actora no lo fue para p restar asistencia directa al Presidente de la República (ni a ninguno de los otros sujetos mencionados en la citada norma), sino para prestar funciones en AGESIC. Así, tal como puede relevarse de la Resolución P/1854, de 3 de julio de 2017, incorporada p or la Sra. ROBAINA a fs. 3 infolios, (y que luce agregada a fs. 41 vto. de los antecedentes administrativos) la solicitud del pase en comisión nació de AGESIC (Visto) y así fue dispuesta por el Presidente de la República, al establecer en su parte resoluti va “…para prestar servicios en el Inciso 02: “Presidencia de la República”, Unidad Ejecutora 010: “Agencia para el Desarrollo del Gobierno de Gestión Electrónica y la Sociedad de la Información y del Conocimiento” (AGESIC)…”, invocándose como normativa apl icable, en el “Atento”: “…los artículos 31 y 32 de la Ley No. 13.640 de 26 de diciembre de 1967, artículo 29 de la Ley No. 14.106 de 14 de marzo de 1973 y artículo 91 del Decreto Ley No. 14.189 de 30 de abril de 1974”. De manera que asiste razón al B.P. S. en cuanto a que la pretensora, al haber pasado a cumplir funciones en AGESIC, unidad ejecutora, con autonomía técnica, dependiente de Presidencia de la República, no le resulta aplicable la norma del artículo 67 de la Ley No. 17.556. VII) Ah ora bien. Para la resolución del caso a estudio, huelga analizar la normativa en la que efectivamente se fundó la Resolución P/1854 mediante la cual el Presidente de la República dispuso el pase en comisión de la promotora a las dependencias de AGESIC. Así, el artículo 31 de la Ley No. 13.640 autoriza a la Presidencia de la República para que, a solicitud fundada del Director de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto, disponga que funcionarios dependientes de las reparticiones de la Administración Central, de los Entes Autónomos, de los Servicios Descentralizados y de los Gobiernos Departamentales, pasen a prestar servicios por el tiempo que se estime necesario en la mencionada Oficina. Por su parte, el artículo 32 del mismo cuerpo normativo , estableció que: “Los funcionarios a que se refiere el artículo anterior continuarán gozando de todos y cada uno de los beneficios que se otorguen por sus oficinas de origen, como si continuaran prestando servicios en ellas. (…)”. Finalmente, las últimas normas menc ionadas en el acto que dispuso el pase en comisión fueron: el artículo 29 de la Ley No. 14.106 y el artículo 91 del Decreto Ley 14.189, los cuales hicieron extensivas aquellas disposiciones de la Ley No. 13.640 a todos los Programas del Inciso 02 Presidencia de la República. Con ello, resultan alcanzadas por tal régimen las comisiones que se realicen en AGESIC, Organismo que integra la Unidad Ejecutora 10 de dicho Inciso. De manera que, a juicio de la Corporación, no resulta traspolable al caso, la solución adoptada por el Tribunal en las sentencias citadas anteriormente (fallos Nos. 210/2020, 102/2020, 450/2018, entre otras) cuyo régimen jurídico aplicable sí era el artículo 67 de la Ley No. 17.556. Y ello, porque el artículo 32 de la Ley No. 13.640 no incluye a texto expreso “aquellas partidas que requieren el ejercicio efectivo de tareas”. Del análisis de las normas citadas, se desprende que cuando el legislador quiso incluir en la remuneración de los funcionarios en comisión tales partidas (“aquellas partidas que requieren el ejercicio efectivo de tareas”), lo mencionó en forma expresa. No siendo el caso -como se señalara- del artículo 32 de la Ley No. 13.640 aplicable al caso que nos ocupa. VIII) En definitiva, la disposición aplicable a la actora no contempla el cobro de partidas extraordinarias que requieran el desempeño efectivo de tareas, que el legislador reservó para aquellos funcionarios que se desempeñen en comisión, en asistencia directa al Presidente de la República, Vicepresidente, Legisladores, etc. Por las razones expuestas, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación, FALLA : Desestímase la pretensión anulatoria y , en su mérito, confírmase el acto administrativo impugnado. Sin especial condena procesal. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte ac tora en la suma de $39.000 (pesos uruguayos treinta y nueve mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dra. Salvo, Dr. Gómez Tedeschi, Dr . Vázquez Cruz, Dr. Corujo (r.) , Dra. Klett. Dr. Marquisio (Sec. Letrado).