Sentencia Definitiva N° 129/2021

DECRETERO DE SENTENCIAS //tevideo, 18 de marzo de 2021. No. 129 VISTOS : Para sentencia definitiva, venida a conocimiento del Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación esta causa: “DOW AGROSCIENCES LLC con ESTADO. MINISTERIO DE GANADERÍA, AGRICULTURA Y PESCA. Acción de nulidad ”. (Ficha No. 116/2018). RESULTANDO : I) En este proceso, la actora DOW AGROSCIENCES LLC, dedujo pretensión anulatoria contra la denegatoria ficta recaída a la petición que formula ra el 16 de diciembre de 2016 ante la Dirección General de Servicios Agrícolas (en adelante: D.G.S.A.) del Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca, por la cual solicitó que se rechacen las solicitudes de registro de terceros no autorizados que contrav engan y vulneren las disposiciones legales y reglamentarias vigentes, en relación con el principio activo “2.4d-choline” (2.4d-sal colina). (Ver petición a fs. 59 – 69 de los A.A.). II) Como fundamento de su pretensión anulatoria alegó ser una empresa de gran prestigio en la provisi ón de productos para el control de plagas, productos agrícolas y biotecnología. Sostuvo que el principio activo 2,4 -D SAL COLINA es un herbicida desarrollado por DOW, que puede utilizarse para controlar malezas a través del follaje. Adujo ser la única titular de autorización en China, para fabricar, comercializar y exportar productos conteniendo el principio activo “diclosulam”. Tras advertir que terceros no autorizados estarían considerando obtener el registro o ya habe r registrado ante la D.G.S.A. productos fitosanitarios conteniendo el principio activo “2,4-d sal colina” desarrollado por DOW, presentó la petición cuya denegatoria se procesa en estos obrados. A su entender, el acto procesado es el rechazo por parte de la D.G.S.A. de ejercer su función de policía de los registros fitosanitarios investigando la concreta situación puesta en su conocimiento, lo que produce un grave daño jurídico, el que debe ser reparado mediante la anulación de dicha decisión, a fin de re stablecer el orden jurídico vulnerado. En definitiva, bregó por la nulidad del acto enjuiciado. III) Conferido traslado, la Administración demandada defendió la validez del acto, argumentando que su actuar resulta en un todo conforme a Derecho. Señaló que lo solicitado por la accionante supone en lo medular, el cumplimiento de la normativa vigente que atribuye competencia a su representada en lo referente al registro de productos agrícolas. Al respecto, destacó que el Tribunal ya se ha pronunc iado en un antecedente reciente entre las mismas partes (Sentencia No. 10/2017), habiendo entendido que existía falta de legitimación causal activa por no ser la actora titular de una situación jurídica subjetiva que le legitime a accionar. Advirtió que, si la petición de la actora nunca hubiere existido, el status quo sería el mismo. El Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca (en adelante: M.G.A.P.) debe ceñir su actividad por la normativa que rige la materia. Y lo hace porque ese es su deber; no por que un particular se lo peticione. Sin perjuicio de lo señado, indicó que no resulta acertado lo señalado por la promotora respecto a que el Ministerio “no ponga en movimiento su estructura administrativa para la investigación y dilucidación de los hechos informados por DOW a la DGSA”, ya que, conforme emerge de los antecedentes administrativos se dio vista a la empresa que registró el principio activo que nos ocupa, a efectos de que manifieste y/o acredite su legitimidad al respecto, encontrándose en trám ite la sustanciación del mismo. Ello pese a que las discusiones entre empresas por la propiedad o derechos respecto de los productos, excede su ámbito de competencia, debiéndose dilucidar en el ámbito que corresponda. Por otra parte, indicó que siendo qu e de los antecedentes administrativos surge que la empresa que supuestamente inscribió el principio activo 2,4 D Sal Colina es SINO RAIBOW AGROSCIENCES S.A., solicitó que se le dé noticia del presente pleito como tercero interesado. En definitiva, afirmó que la parte actora carece de legitimación activa en virtud de que el acto impugnado no le causa agravio que justifique su accionamiento, por lo que solicitó la confirmación del acto impugnado. IV) Por Decreto 5286/2018 se dio noticia al tercero denunciado (fs. 73 de infolios) y por Resolución No. 6868/2018 se abrió a prueba por el plazo de 60 días, diligenciándose la que luce agregada y certificada a fs. 145, agregándose por cuerda separada los antecedentes administrativos (carpeta de tapas verdes, en 317 fojas). V) Las partes alegaron por su orden (fs. 148 – 168 vto. y fs. 172 - 177, respectivamente) VI) El Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo se pronunció mediante el D ictamen No. 606/2019, aconsejando declarar que respecto del acto en proceso no se agotó en forma la vía administrativa (fs. 181 de infolios). VII) Puestos los autos para sentencia, previo pase a estudio de los Sres. Ministros en forma sucesiva, se acordó en legal y oportuna forma (fs. 580/2020). CONSIDERANDO : I) En el aspecto formal, se han cumplido las exigencias que, según la normativa vigente habilitan el examen de la pretensión anulatoria. (Constitución arts. 317 y 319 y Ley No. 15.869 de 22.6.87 arts. 4 y 9). La parte actora presentó una petición ante la D.G.S.A. del M.G.A.P. el día 16 de diciembre de 2016 (fs. 59 – 69 de los A.A.), solicitando que se rechacen las solicitudes de registro de terceros no autorizados que contravengan y vulneren las disposiciones legales y regla mentarias vigentes, en relación con el principio activo “2.4d-choline” (2.4d-sal colina). Al haber transcurrido 150 días sin que la Administración demandada se pronunciara a su respecto, se configuró la denegatoria ficta. Con fecha 23 de mayo de 2017, la empresa accionante interpuesto los correspondientes recursos de revocación y jerárquico, en subsidio (fs. 2 – 13 de los A.A.). No existiendo tampoco resolución expresa por parte de la Administración, el 11 de diciembre de 2017 se produjo la denegatoria ficta. La demanda anulatoria fue entablada en tiempo útil con fecha 16 de marzo de 2018 (nota de cargo, fs. 55 infolios). II) El Tribunal en anterior integración ya ha tenido oportunidad de expedirse en un caso análogo al de obrados (Sentencia No. 10/2017), en el que intervinieron las mismas partes litigantes. En consecuencia, se inclinará por declarar la falta de legitimación causal activa de la parte actora, por los fundamentos que se exponen a continuación. III) Del estudio de la petición presentada por la empresa accionante, se desprende que ésta alertó a la Administración sobre el posible intento de terceros no autorizados, para registrar productos conteniendo el principio activo “2,4 – D Sal Colina” en contravención con la normativa vigente. Asimismo, solicitó se rechace cualquier solicitud de registro de productos o formulaciones conteniendo el principio activo “2,4- D Sal Colina” que provenga, haya sido fabricado, o sea exportado, de China, por no contar con la autorización prevista en el literal c) del Artículo 2 del Decreto No. 317/007 de 27 de agosto de 2007 y en la Resolución de la D.G.S.A. del 16 de julio de 2009. La Administración no resolvió sobre la petición formulada por la actora, por lo que se considera fictamente denegada, acto q ue constituye el objeto del presente accionamiento. Se advierte entonces, que la accionante no se encuentra en una situación jurídica subjetiva actual susceptible de ser lesionada en su esfera jurídica por el acto administrativo enjuiciado. En nuestro or denamiento jurídico, la acción de nulidad contra los actos administrativos contrarios a una regla de derecho o dictados con desviación, abuso o exceso de poder, está reservada a los titulares de un derecho o de un interés directo, personal y legítimo violado o lesionado por los mismos (art. 309 de la Constitución; art. 23 del Decreto -Ley 15.524). Consecuentemente, quien pretende obtener un fallo anulatorio debe acreditar, imprescindiblemente, hallarse en esa particular situación subjetiva frente a la volición administrativa que se impugna. Resulta imperioso concluir que la carencia o ausencia de un derecho o de un interés directo, personal y legítimo violado o lesionado, determina la inadmisibilidad o infundabilidad de la pretensión anulatoria porque la legitimación causal no es un presupuesto procesal, sino una indispensable condición para obtener una sentencia de mérito favorable (Cf. GIORGI, Héctor: “El Contencioso Administrativo de Anulación”, Montevideo, 1958, pág. 122). El acto ficto que deniega la petición formulada por la accionante carece de la nota necesaria para crear una situación lesiva que deba ser resistida ante esta jurisdicción. Obsérvese que el contenido de la petición consiste en una “alerta” sobre un posible intento de terceros no autorizados de registrar un producto desarrollado por la empresa accionante y en el requerimiento de que en ejercicio de su función de policía prohíba cualquier solicitud de registro de productos o formulaciones que contengan el principio activo “2.4-D Sal Colina” provenientes de China. Tal alerta evoca una mera advertencia a futuro, pero no un perjuicio cierto y determinado actual por un obrar ilegítimo de la Administración. Resulta evidente que se trata de proteger un interés eventual o futuro, de carác ter incierto. La petición no identifica o individualiza registros concretos que pudiesen violentar las disposiciones contenidas en el Decreto No. 317/007, sino que advierte respecto a la intención de terceros no autorizados a registrar su principio activo sin la debida autorización de su parte. Como se sostuvo en la Sentencia No. 109/2013: “La existencia de un interés futuro y eventual no otorga legitimación para promover la acción de nulidad ante este órgano jurisdiccional, porque se trata de un interés indirecto”. La parte actora no se encuentra comprendida, al decir de CAJARVILLE, en la dimensión subjetiva del supuesto normativo del acto contra el que contiende (CAJARVILLE PELUFFO, Juan Pablo, “Relaciones entre derecho subjetivo, interés legítimo e in terés general” , Revista de Derecho Público, No. 43, pág. 153). El hecho de que la parte actora esté comprendida en una situación jurídica subjetiva que la legitime a ejercitar la acción de nulidad ante el Tribunal, o, en otras palabras, su legitimación a ctiva, es un presupuesto necesario para que el Tribunal pueda pronunciarse válidamente sobre el fondo del asunto. En suma, a juicio del Tribunal, la parte actora carece de legitimación para accionar, y faltando un presupuesto de admisibilidad de la acci ón de nulidad, corresponde rechazar la demanda. Por las razones expuestas, lo establecido en el artículo 309 de la Constitución de la República, el Máximo Órgano Jurisdiccional en materia Administrativa de la Nación, FALLA : Declárase la falta de legitimación causal activa de la accionante y, en su mérito, confírmase el acto administrativo impugnado. Sin especial condena procesal. A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la suma de $39.000 (pesos uruguayos treinta y nueve mil). Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese. Dra. Salvo (d.), Dr. Gómez Tedeschi, Dr. Vázquez Cruz, Dr. Corujo (r.), Dra. Klett. Dr. Marquisio (Sec. Letrado). Dra. Nilza Salvo: DISCORDE: por cuanto entiendo que corresponde desestimar la demanda por falta del requisito de previo agotamiento de la vía administrativa, según los fundamentos que paso a exponer: I) Es de verse que, con fecha 16 de diciembre de 2016, la empresa actora presentó tres peticiones diferentes ante el MGAP, cuyas resoluciones denegatorias fictas se impugnan de nulidad en los autos Fichas 114/2018, 115/2018 y 116/2018, habiéndose dictado sentencia en el primero de ellos. Corresponde precisar que, en esa sentencia, identificada con el No. 571/020, se soslayó el tema del correcto agotamiento de la vía administrativa, que había sido planteado expresamente en el dictamen del PECA quien, aplicando para el cómputo del plazo de la denegatoria ficta la prórroga establecida en el artículo 10 de la Ley 15.869, había aconsejado declarar el incorrecto agotamiento de la vía administrativa, posición que reiteró en el presente. Entiendo que corresponde expedirse acerca de la interpretación a dar al artículo 10 de la Ley 15.869 en lo relativo al vencimiento del plazo para la denegatoria ficta de peticiones o de recursos administrativos. II) En el caso se procesa la impugnación de la denegatoria ficta configurada respecto de la petición formulada por la empresa actora con fecha 16 de diciembre de 2016, ante la Dirección General de Servicios Agrícolas del Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca, por la que había solicitado el rechazo de cualquier solicitud o registro de productos o formulaciones conteniendo el principio activo “ 2.4-D sal colina” que proviniera, hubiera sido fabricado o fuera exportado a China. La denegatoria ficta acaeció el 22 de mayo de 2017 (día inhábil) y los recursos se presentaron el 23 de los mismos mes y año. III) Por tanto, el pun to a resolver gira en torno a la fecha en la que se configuró la denegatoria ficta cuestionada porque, según cuál sea esa fecha, se habrá agotado o no la vía administrativa. Surge de la interlocutoria Nº 552 de 8 de septiembre de 2020 que la mayoría del T ribunal (Dres. Echeveste, Vázquez y Corujo) entendió de aplicación el inciso final del artículo 10 de la Ley Nº 15.869 que prevé que los plazos que venzan en día feriado se extenderán hasta el día hábil inmediato siguiente, mientras que el Ministro discord e (Dr. Gómez Tedeschi) postuló que la denegatoria ficta operaba por omisión de la Administración y que no era dable prorrogar la omisión. Sin embargo, en sentencia Nº 73/2020 (con recurso de revisión pendiente de resolución) el Tribunal adhirió, por unani midad, a la postura del Ministro discorde, puesto que sostuvo que la denegatoria ficta del recurso de revocación había operado el 16 de julio de/2016 que era sábado y, por ende, día inhábil. Como ya se expuso, en el presente el plazo para resolver la peti ción venció en día inhábil y los recursos se interpusieron el primer día hábil siguiente. De modo que, según la tesitura del PECA y de la mayoría del Tribunal en la interlocutoria Nº 552/2020 habría que desestimar la demanda por no haberse agotado en debida forma la vía administrativa, ya que la impugnación se dedujo cuando aún no había operado la denegatoria ficta. Mientras que, en la posición del Ministro discorde en esa sentencia y de la unanimidad del Tribunal en la Nº 73/2020, la recurrencia se dedujo tempestivamente y correspondería ingresar al análisis del fondo del asunto. IV) Por mi parte, coincido con lo dictaminado por el PECA. En primer término, porque el art. 10 comienza por establecer la forma en la que se contarán los plazos a los que se ref iere la presente ley, luego enumera las suspensiones de aquellos de los que disponen las autoridades administrativas para resolver recursos y peticiones y de aquellos fijados para interponer recursos administrativos y la acción de nulidad y, finalmente y sin efectuar distinción de especie alguna, dispone que los plazos que venzan en día feriado se extenderán hasta el día hábil inmediato siguiente. De modo que el texto de la ley permite postular, sin mayor dificultad, que en todos los casos el vencimiento d el plazo se prorroga al primer día hábil siguiente. En segundo lugar, porque entiendo que la denegatoria ficta tiene un plazo y que tal plazo debe seguir la regla general consagrada no solo en el inciso final antes citado, sino en todo nuestro derecho pos itivo (a vía de ejemplo: art. 95 CGP, art. 111 CPP, art. 1439 inc. 2 CC, art. 250 inc. 2 C.Com). Finalmente, porque la distinción que, con sólidos fundamentos se postula por quienes no adhieren a mi posición, perjudicaría a los administrados por apartarse de lo que es común al cómputo de todo tipo de plazo.